淳于淼泠 羅 敏

（西南政法大學(xué) 重慶 401120）

一、前言

住房問題屬于經(jīng)濟(jì)問題范疇，是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要因素。新中國成立以來，我國的住房政策依次經(jīng)歷了從改革開放前的高度計劃性的福利房分配政策到住房逐步的商品化、全面市場化直到今天日益完善的商品房和保障住房的“雙軌制”過程。我國住房政策的制定和變化與經(jīng)濟(jì)政策的制定與發(fā)展聯(lián)系密切，并跟隨經(jīng)濟(jì)體制的變化而相應(yīng)地做出調(diào)整。計劃經(jīng)濟(jì)時期的住房體系主要以福利房分配為主，政府在中間起著絕對性的主導(dǎo)作用。然而在如今，在發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，市場供給調(diào)節(jié)逐漸成為一個主要的提供方式，成為市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)下的一種有效的住房機(jī)制，但是隨著我國快速的工業(yè)化和城市化的擴(kuò)張，快速增長的住房需求并沒有得到合理的滿足，特別是近幾年來，我國房地產(chǎn)市場在發(fā)展過程中出現(xiàn)了過熱過快的現(xiàn)象，房價不斷攀升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市中低收入者收入所能承受的范圍，因此也決定了單一的市場供給商品房體制不能使全社會的合理住房需求得到滿足，那么政府的保障性住房政策就呼之欲出了。

目前，住房價格嚴(yán)重超過普通民眾購買力的問題在各大城市相繼出現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)無法為中低收入家庭解決住房難題，在此情況下，保障性住房政策于1998年正式出臺，保障性安居工程轟轟烈烈地開展起來。許多城鎮(zhèn)困難家庭的住房條件隨著政策支持力度的加強(qiáng)得以明顯提高。本文以住宅產(chǎn)業(yè)化為重點研究對象，提出了重慶市進(jìn)行保障性住房建設(shè)管理體系的新思路：首先是概述了目前國內(nèi)外保障性住房的運(yùn)作機(jī)制現(xiàn)狀；然后通過對現(xiàn)行住房機(jī)制的研討，針對它的運(yùn)行模式提出保障措施和建議策略。

二、目前國內(nèi)外保障性住房的運(yùn)作機(jī)制現(xiàn)狀

由國家出資收購或興建的社會保障性住房，是現(xiàn)階段緩解城鎮(zhèn)困難家庭住房緊張并且有著保障性特征的產(chǎn)物，它的特點是出售價、租金、建筑標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象都是在明確限定之內(nèi)的。從政策實踐方面看來，正確界定政府在住房供應(yīng)中的地位，建立和諧社會的核心內(nèi)容和重要保證是不斷加強(qiáng)有中國特色的住房保障制度。這類住房雖在我國還處于初級階段，但在國外一些國家，運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)比較完善，起著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要作用。由于商品住房和住房市場固有的特殊性，為了讓住房難題更好地得到解決，眾多國家的政府不約而同地采取了一些措施用以加強(qiáng)和完善對住房市場的調(diào)控。所以，我們必須堅持在保持中國特色的基礎(chǔ)上，對國外的經(jīng)驗進(jìn)行參考，建立我國獨樹一幟的社會保障性住房管理運(yùn)作機(jī)制。

1.對經(jīng)濟(jì)類住房策略的分述比較

（一）以立法保障機(jī)制和高科技的金融體系為基礎(chǔ)的美國：所采取的是住房資助、金融優(yōu)惠、減免稅收、租金限制等多元化政策。但我國目前相關(guān)的法律體系還不完善，因此，我們既要加大保障性住房的建設(shè)力度，也要對法律體系及市場經(jīng)濟(jì)加快完善的步伐。

（二）具有“共有產(chǎn)權(quán)”模式之稱的英國，首先購買部分產(chǎn)權(quán)，在條件成熟后再購買全部產(chǎn)權(quán)是英國的運(yùn)作模式。英國這種重點針對中小城市或困難家庭的模式在世界上的有著深遠(yuǎn)的影響。

在十年里實現(xiàn)了“百萬戶國民廉租房建設(shè)”的韓國，他們的運(yùn)作模式是依照計劃循序漸進(jìn)地為民眾提供廉租房，既能讓低收入家庭走出住房困境，也能讓市場維持良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

日本的運(yùn)行機(jī)制是由政府從所建的金融公庫里為中低收入家庭提供超低息貸款用于解決住房問題。針對我國目前貧富差距逐漸加大的現(xiàn)象，可行的方式是給不同收入群體以不同的住房解決方案。

2.中國及重慶市目前經(jīng)濟(jì)類住房發(fā)展?fàn)顩r

2002年至2006年間，我國經(jīng)濟(jì)適用住房投資連續(xù)出現(xiàn)低增長或負(fù)增長，致使供求高度失衡。2007年，《廉租住房保障辦法》開始實行，同年，建設(shè)部又聯(lián)合出臺了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，成為我國保障性住房的堅實后盾，也為它的發(fā)展創(chuàng)建了良好的法制與政策環(huán)境。目前，我國的保障性住房和商品房是房地產(chǎn)市場兩大體系，政府要對與民生息息相關(guān)的的保障性住房進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)；而對商品房來說，自有市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)調(diào)節(jié)。假如不從長期來看,在一定程度上，一些出讓土地所得到的資金進(jìn)行對經(jīng)濟(jì)類住房的投入確實能起到緩解廉租住房建設(shè)資金的作用，但無法從根本上解決問題，穩(wěn)定的資金渠道仍舊無法實現(xiàn)。

經(jīng)過短短的幾年時間，重慶市參考國外適用經(jīng)驗，依據(jù)地方實際情況，掀起了公租房及廉租房建設(shè)的熱朝，重慶市困難家庭的住房難題得到一些疏緩。在這項工作過程中，隨著重慶市“三位一體”模式的推出，即采取混合建造的模式在各種類型的保障性住房中加以實際運(yùn)用，以商品房的規(guī)模為參考進(jìn)行高質(zhì)、高規(guī)格的建設(shè)規(guī)劃，讓貧富差距降低，使中收入群體擁有與商品房住戶相近似的居住條件。與此同時，開發(fā)保障性住房工程資金來源途徑，財政投入體系多層次、多渠道地展開。在各方面配合努力下，一系列的保障性住房安居工程系統(tǒng)已經(jīng)初步建成，標(biāo)志著這個工程體系已經(jīng)初見成效。

三、對中國經(jīng)濟(jì)類住房運(yùn)行體制的研究

目前我國主要運(yùn)行的是以下四種方式：

1.以政府為擔(dān)保建立的專項基金

由政府出面進(jìn)行信用擔(dān)保再部分出資建立的專項基金，其主要用途是提供資金支持用于中小型住宅的購買和提供住房建設(shè)資金擔(dān)保。

2.政府財政撥款

由中央與地方兩個渠道撥款形成的財政撥款，是在財政預(yù)算時預(yù)留的占一定份額的只能用于保障性住房和租金補(bǔ)貼建設(shè)的資金。即使目前融資模式已呈多元化展開，但政府調(diào)控保障性住房建設(shè)規(guī)模的主要策略依然是財政撥款。

3.本地政府所發(fā)行的債券

在英國、美國、日本、法國、德國等西方發(fā)達(dá)國家，地方債券市場日趨成熟化。我國也參照此模式，在稅收及其它收入無法滿足需要時，有效籌集資金的途徑之一就是債券的發(fā)行。

4.房地產(chǎn)信托投資基金

這是由專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)專門從事房地產(chǎn)管理投資模式，并把投資收益按比例方式分配給投資者的以發(fā)行收益憑證的方式吸引投資者的一種信托基金。如2005年的香港領(lǐng)匯REITs，回籠資金達(dá)200億港元，使房委會公屋建設(shè)資金難題得以解決。

四、在對中國目前保障性住房建設(shè)方面的建議和政策方面的策略

為了使黨的相關(guān)政策精神得到進(jìn)一步的貫徹和落實，用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)我們城市住房體制，借政策的東風(fēng)把握機(jī)會，推陳出新拓展思路，銳意改革攻克難題，努力讓“住有所居”的目標(biāo)得以實現(xiàn)，共同創(chuàng)建和諧社會而努力。我們以發(fā)達(dá)國家的適用經(jīng)驗為參考，為下一步我國住房保障工作的完善提出新的策略：

1.在住房公積金制度充分完善的前提下讓住房公積金制度的覆蓋范圍更加擴(kuò)大。一方面注重住房公積金管理體制與融資、工商、社保各部門之間的配合協(xié)調(diào)，讓公積金的使用效率更加提高，同時讓保障住房資金的安全性也得以提升。政府還可從直接出資方面入手，用住房津貼的方式用于低收入家庭的補(bǔ)貼。

2.保證住房保障體系呈多層次方向發(fā)展，向更廣闊方面延伸。從目前社會發(fā)展的經(jīng)濟(jì)階段和中國的基本國情方面考慮，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，有計劃、有目的地緩解中低收入家庭住房緊張的難題。

（1）保障標(biāo)準(zhǔn)和保障區(qū)域必須嚴(yán)格界定，優(yōu)化制度標(biāo)準(zhǔn)，讓保障質(zhì)量有所提升。

（2）以土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃全面指導(dǎo)保障性住房機(jī)制，使其更加規(guī)范。在供給不足的情況下對租賃型經(jīng)濟(jì)適用住房適當(dāng)增加供應(yīng)量，不偏不倚，統(tǒng)籌兼顧租與售的情況，讓經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)呈多元化發(fā)展。

（3）聯(lián)系“城中村”改造模式，增加農(nóng)民工、待就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生和其他住房困難家庭的覆蓋率，從各個方面使這類家庭的住房困難得以解決。

3.在相關(guān)政策完善的前提下加速經(jīng)濟(jì)類房的建設(shè)和發(fā)展供給。從相關(guān)政策方面來看，高度重視有利于保障性住房發(fā)展和租賃市場繁榮的稅收政策的建立是當(dāng)務(wù)之急。在信貸政策上要為“兩房”建設(shè)提供資金方面的支持。在土地政策上看要讓土地節(jié)約利用政策的重要作用得以充分發(fā)揮。從補(bǔ)貼方式上看，要對保障對象的范圍進(jìn)行嚴(yán)格控制，對保障對象的收入基準(zhǔn)要按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平來進(jìn)行正確界定。

4.讓廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房的退出機(jī)制更加完善，對社會公平性給予高度重視。低收入家庭不是從來都有也不是一直持續(xù)毫無變化的，因此，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的退出機(jī)制必須盡早完善，加強(qiáng)年度審核機(jī)制，隨時調(diào)控或中止對住房和收入發(fā)生變化的家庭的租賃住房補(bǔ)貼享受。

5.對保障性住房的運(yùn)作體制進(jìn)行流動監(jiān)管，優(yōu)化一成不變的管理模式。對保障性住房體制從租賃申請、購買申請、資格審核方面都進(jìn)行全程流動監(jiān)管，建立健全公示制度，讓社會征信機(jī)制根據(jù)居住條件和收入情況進(jìn)行全方位的調(diào)查審核，對住房極度困難的低收入家庭實施一定的優(yōu)惠政策，加大誠信宣傳力度和誠信體系建設(shè)，尤其是對少數(shù)企業(yè)的爭名逐利的惡意炒作行為給予堅決打擊，引導(dǎo)住房的理性消費。

6.用科學(xué)的理念規(guī)劃、指導(dǎo)符合中國國情的住房消費體系的設(shè)立。保障性住房規(guī)劃體系的設(shè)立以及實施，要讓政府的工作規(guī)劃掌控全局，全面考慮，輔以合適的經(jīng)濟(jì)政策，并對中低收入家庭的居住環(huán)境與生活投資有完善的考慮，堅持走“與人為本”之路，從而用提高城鎮(zhèn)居民收入的方式來緩解住房的需求壓力。

由于國家國情方面的差異，中國在保障房政策方面可以借鑒國外經(jīng)驗但不能生搬硬套，我們必須有的放矢，運(yùn)用不同的政策針對不同收入的群體。相較于國外的收入水平，我國在整體收入方面還存在一定的差別。為了促進(jìn)保障性住房建設(shè)發(fā)展進(jìn)程，盡早實現(xiàn)其帶動經(jīng)濟(jì)成效，可以從提高保障性住房質(zhì)量的角度入手，解決中低收入家庭的住房難題。

[1]朱亞鵬.國外中國住房政策研究：述評與啟示[J].學(xué)術(shù)研究，2006（7).

[2]孟曉蘇.住房政策的國際經(jīng)驗與啟示[J].中國軟科學(xué)，1998（7）.

[3]郭玉坤，裘麗嵐.國外住房保障制度的共同特征及發(fā)展趨勢[J].城市問題，2007.

[4]牛鳳瑞主編.中國房地產(chǎn)發(fā)展報告（NO5）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[5]陳淮主編.地產(chǎn)·中國：引導(dǎo)我國房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展研究[M].北京：企業(yè)管理出版社，2008.

[6]錢瑛瑛.中國住房保障政策研究——經(jīng)濟(jì)適用房與廉租住房[J].中國房地產(chǎn)，2003.

[7]劉云，寧奇峰等.香港保障性住房供應(yīng)體系的特點及其啟示[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2002.

[8]馮宗容.我國住房保障制度的模式選擇、實施原則及對策探析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2007.

[9]黃興文，蔣立紅.住房體制市場化改革——成就、問題、展望.北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[10]劉穎著.中國廉租住房制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].上海：上海人民出版社，2007.

[11]成思危.中國城鎮(zhèn)住房制度改革——目標(biāo)模式與實施難點[M].北京：民主與建設(shè)出版社，1999.

[12]建設(shè)部課題組.住房、住房制度改革和房地產(chǎn)市場專題研究[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2007.

[13]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：人民大學(xué)出版社，2003.

[14]黃興文，蔣立紅.住房體制市場化改革——成就、問題、展望[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[15]向壽生.廉租住房供房模式的比較分析仁[D].西安建筑科技大學(xué)，2004.

[16]孫鼎，田晨光，宋家寧.國外保障性住房供應(yīng)機(jī)制一個研究綜述[J].鄭州大學(xué)學(xué)報，2010.