王振亞 唐 璐

（陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院 陜西 西安 710062）

一、相關(guān)概念

（一）問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)

問(wèn)責(zé)，屬于責(zé)任追究的范疇。美國(guó)學(xué)者杰·M.謝費(fèi)爾茨首先通過(guò)《公共行政與政策百科全書(shū)》對(duì)問(wèn)責(zé)的概念做出了界定，即“問(wèn)責(zé)是指委托方和代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方（個(gè)人或機(jī)構(gòu)）有責(zé)任就其所涉及的工作績(jī)效向委托方作出回答。”[1](P34-35)隨后謝費(fèi)爾茨又在《公共行政實(shí)用辭典》中對(duì)“問(wèn)責(zé)”的概念向行政領(lǐng)域作出了引申，他認(rèn)為“行政問(wèn)責(zé)是指由法律或組織授權(quán)的高官，必須對(duì)其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會(huì)范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問(wèn)、承擔(dān)責(zé)任。”

（二）行政問(wèn)責(zé)制

關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制的定義，有些學(xué)者將其作為追究公共權(quán)力使用者責(zé)任，而使其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的辦法的總稱(chēng)，有些學(xué)者則將其具體到了行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人，將行政機(jī)關(guān)責(zé)任人由于失責(zé)而對(duì)行政管理相對(duì)人權(quán)益造成影響的行為作為行政問(wèn)責(zé)制的主要監(jiān)督與追究對(duì)象。本文認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制是在一種制度建設(shè)的規(guī)范下,由問(wèn)責(zé)主體針對(duì)行為失范、失責(zé)的行政機(jī)關(guān)及官員,依照法定程序追究責(zé)任從而達(dá)到對(duì)行政機(jī)關(guān)及其官員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和質(zhì)詢(xún)的制度參照。

二、中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐狀況

從目前國(guó)內(nèi)的諸多行政問(wèn)責(zé)實(shí)例來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)得到了一定的發(fā)展與進(jìn)步，相關(guān)制度規(guī)范也相繼在我國(guó)大部分地方政府建立。例如云南省自2008年3月全面實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制度以來(lái)，全省共問(wèn)責(zé)干部3000余名，在扭轉(zhuǎn)全省干部作風(fēng)方面起到了巨大的作用。

《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》中還對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)典型案例做了統(tǒng)計(jì)，從2003年至今，我國(guó)共發(fā)生典型行政問(wèn)責(zé)案例100余起，問(wèn)責(zé)問(wèn)題官員1000余名，“其中因決策嚴(yán)重失誤，造成惡劣影響或者重大損失的典型案例有9起，懲處官員43名；因工作失職，致使本地區(qū)、本系統(tǒng)、本部門(mén)或本單位發(fā)生特別重大或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故，造成重大損失或者惡劣影響的案例有77起，懲處官員449名?！盵2](P165-182)我們從這些數(shù)字能夠清楚的看到，行政問(wèn)責(zé)制正作為一項(xiàng)基礎(chǔ)制度在我國(guó)全面實(shí)施、發(fā)展。

三、中國(guó)官員“閃電”復(fù)出現(xiàn)象特點(diǎn)與問(wèn)題分析

（一）官員“閃電”復(fù)出的定義

“閃電”顧名思義為快速之意。我國(guó)《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》都明確規(guī)定了被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出期限。在處分期內(nèi)，甚至在非常短的時(shí)間內(nèi)通過(guò)異地、神秘和非正當(dāng)程序等形式復(fù)出都屬于“閃電”復(fù)出官員。

（二）官員“閃電”復(fù)出的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題

自2003年行政問(wèn)責(zé)制深入貫徹發(fā)展以來(lái)，因工作失職被問(wèn)責(zé)的官員中，大多數(shù)都選擇了隱藏短暫的時(shí)間后又重新官?gòu)?fù)原職，或者遠(yuǎn)調(diào)升職，并且逐漸呈現(xiàn)出復(fù)出時(shí)間加快、復(fù)出周期縮短等趨勢(shì)，使得政府及其官員的公信力急劇下降。此外，復(fù)出程序的非正當(dāng)化傾向也很?chē)?yán)重，外界缺乏對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的追蹤報(bào)道，被問(wèn)責(zé)官員的“隱秘”復(fù)出也沒(méi)有相應(yīng)的法律和制度公示，即使公眾有質(zhì)疑，也無(wú)處追述。

（三）官員“閃電”復(fù)出問(wèn)題的原因分析

1.法律依據(jù)不健全，缺少統(tǒng)一、完整的參照標(biāo)準(zhǔn)

在我國(guó)，被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出問(wèn)題屬于公務(wù)員法制化建設(shè)范疇，雖然近些年《公務(wù)員法》已經(jīng)得到了極大的補(bǔ)充與完善，但在一些有關(guān)行政問(wèn)責(zé)制實(shí)施的重要細(xì)節(jié)問(wèn)題上，法律的闡述還不夠清晰。目前我國(guó)只有三個(gè)黨的暫行文件對(duì)官員復(fù)出時(shí)間作了說(shuō)明，對(duì)官員復(fù)出的內(nèi)容和條件規(guī)定都過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)踐中無(wú)法準(zhǔn)確衡量，官員復(fù)出程序也沒(méi)有一套標(biāo)準(zhǔn)，操作性不強(qiáng)。

2.對(duì)問(wèn)責(zé)主體認(rèn)識(shí)不足，抓不住責(zé)任根源

只下不上的內(nèi)部單向問(wèn)責(zé)形式導(dǎo)致了責(zé)任體系根源無(wú)法被糾錯(cuò)，官官相護(hù)現(xiàn)象嚴(yán)重，各種違規(guī)復(fù)出層出不窮?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”[3](P342)缺乏多元雙向的問(wèn)責(zé)主體是導(dǎo)致問(wèn)題的根本原因之一。

3.監(jiān)督制度乏力、權(quán)力制約失效

在我國(guó)的行政體制中，監(jiān)督機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)有著密切的聯(lián)系，有些行政機(jī)關(guān)甚至掌握著同地區(qū)監(jiān)督機(jī)關(guān)的財(cái)政收支和人事任免，致使監(jiān)督無(wú)力，形同虛設(shè)。代表全國(guó)人民的人大雖然是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但公民通過(guò)人大行使自己權(quán)利的途徑卻由于各方制約和限制無(wú)法得到有效實(shí)現(xiàn)。媒體監(jiān)督也往往心有余而力不足。

四、官員“閃電”復(fù)出折射出的中國(guó)問(wèn)責(zé)制發(fā)展的思路轉(zhuǎn)變

（一）由“集中問(wèn)責(zé)”向“常態(tài)問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)變

從我國(guó)兩次集中的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)往往針對(duì)社會(huì)關(guān)注度較高的公共突發(fā)事件。這樣的問(wèn)責(zé)在一定的時(shí)間內(nèi)具有威懾性，但就其范圍和影響與客觀的行政問(wèn)責(zé)要求相比還是狹窄的。行政問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)代化發(fā)展不能僅著眼于對(duì)重大災(zāi)難或事故的責(zé)任追究，而應(yīng)該更多的關(guān)注日常問(wèn)責(zé)的規(guī)范化與制度化，行政官員的決策失誤、工作失職都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，避免問(wèn)責(zé)形式化。

（二）由“同體問(wèn)責(zé)”向“異體問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)變

“從主體和客體的關(guān)系來(lái)看，問(wèn)責(zé)分為兩種：同體問(wèn)責(zé)，即對(duì)組織系統(tǒng)內(nèi)部成員的問(wèn)責(zé)；而異體問(wèn)責(zé)，則指組織系統(tǒng)外部客體對(duì)內(nèi)部成員的問(wèn)責(zé)。”[4]我國(guó)目前推行的問(wèn)責(zé)制仍以同體問(wèn)責(zé)為主，這種自上而下的問(wèn)責(zé)形式很難做到客觀公正。從長(zhǎng)久發(fā)展來(lái)看，建立和完善異體問(wèn)責(zé)體系是形勢(shì)所向。就我國(guó)實(shí)情，建設(shè)人大對(duì)行政機(jī)關(guān)及其官員的問(wèn)責(zé)監(jiān)督是一條現(xiàn)階段“異體問(wèn)責(zé)”的可行道路，此外，還要整合媒體和公眾的力量，形成多方位的問(wèn)責(zé)體系。

（三）“個(gè)人權(quán)力問(wèn)責(zé)”向“獨(dú)立體制問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)變

權(quán)力是把雙刃劍，掌握權(quán)力的官員，無(wú)論是問(wèn)責(zé)官員還是被問(wèn)責(zé)官員，只要在同一權(quán)力體系下，都可能由于利益的牽涉使行政問(wèn)責(zé)變?yōu)閮?nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)。只有獨(dú)立體制問(wèn)責(zé)才能真正脫離固定的權(quán)力體系，規(guī)范問(wèn)責(zé)主體與客體行為，真正做到官員復(fù)出的合法化與程序化。獨(dú)立問(wèn)責(zé)制度包括行之有效的行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)、獨(dú)立于行政系統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)系統(tǒng)和多元監(jiān)督系統(tǒng)等。

五、中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制完善對(duì)策探究

（一）建立統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)體系

首先，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)行政問(wèn)責(zé)主、客體作清晰界定，規(guī)定問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)客體是無(wú)關(guān)聯(lián)的，是獨(dú)立于行政權(quán)力之外的。其次，法律應(yīng)詳細(xì)規(guī)定行政問(wèn)責(zé)程序，包括劃分責(zé)任種類(lèi)、事由和范圍、確定適用范圍、公開(kāi)問(wèn)責(zé)結(jié)果。對(duì)不同失職行為的認(rèn)定、處理進(jìn)行分類(lèi)規(guī)定與限制。再次，明確制定官員從被問(wèn)責(zé)到能夠考慮復(fù)出的硬性時(shí)間，就其復(fù)出的條件而言，要以特定法律規(guī)定的問(wèn)責(zé)程序和問(wèn)責(zé)評(píng)估的結(jié)果為重要參照手段。最后，注重官員復(fù)出職位評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政官員在其評(píng)估復(fù)出之后適當(dāng)調(diào)整其原有職務(wù)，并就其后續(xù)表現(xiàn)給予一個(gè)客觀、明確的評(píng)估期限與標(biāo)準(zhǔn)。

（二）筑建我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制文化

行政問(wèn)責(zé)制文化建設(shè)通過(guò)不同于法律卻基于法律剛性下的柔性訓(xùn)練來(lái)培養(yǎng)和強(qiáng)化行政人員的價(jià)值觀和道德水平，能夠起到積極的效果。

首先，要加強(qiáng)公眾的問(wèn)責(zé)意識(shí)，明確人民的真正權(quán)利所在，解決公民對(duì)諸如官員問(wèn)責(zé)后“閃電”復(fù)出現(xiàn)象的困惑。其次，通過(guò)各種法律條例、職業(yè)道德規(guī)范對(duì)政府官員進(jìn)行思想教育，行政官員的個(gè)人倫理建設(shè)是只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣運(yùn)用的法律。[5](P192)從意識(shí)的源頭端正其工作態(tài)度與自覺(jué)接受公眾問(wèn)責(zé)與監(jiān)督的思想。

（三）建立、健全行政問(wèn)責(zé)機(jī)制要素

上文中提到，要全面建設(shè)行政問(wèn)責(zé)、官員復(fù)出機(jī)制，必須重新界定、優(yōu)化問(wèn)責(zé)的各個(gè)環(huán)節(jié)要素，明確責(zé)任形式、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)范圍及問(wèn)責(zé)程序。

第一，明確責(zé)任形式。明確的法律規(guī)范和行政原則必須對(duì)行政機(jī)關(guān)及其官員所要遵從和擔(dān)負(fù)的責(zé)任以及失職所要承擔(dān)的責(zé)任做客觀說(shuō)明。

法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)及其官員在其行使公共權(quán)力的同時(shí)必須不違背相關(guān)法律，任何超越或者違背法律的行政行為都應(yīng)當(dāng)負(fù)相關(guān)的法律責(zé)任。

行政責(zé)任。確認(rèn)行政機(jī)關(guān)及其官員在行政責(zé)任和權(quán)力承擔(dān)上的平等性，不依法履行法定職責(zé)和義務(wù)的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

道義責(zé)任。行政機(jī)關(guān)及其官員在違反道德規(guī)范卻并不違法的情況下應(yīng)承擔(dān)道德責(zé)任。道德責(zé)任與其他兩種責(zé)任的承擔(dān)方式不一樣，它憑借官員對(duì)自己良心和靈魂的拷問(wèn)而起作用。需要對(duì)政府工作人員進(jìn)行道德教化，喚醒其從政良心，增強(qiáng)其責(zé)任感。[6](P 54-56)

第二，科學(xué)明確問(wèn)責(zé)主體，單獨(dú)劃分、強(qiáng)調(diào)異體問(wèn)責(zé)。

首先，明確問(wèn)責(zé)主體。從客觀上講，政府自身、人大、司法機(jī)關(guān)、各民主黨派、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)新聞媒體、公民團(tuán)體等都應(yīng)被列入問(wèn)責(zé)主體的范疇之中。其次，異體問(wèn)責(zé)體系的構(gòu)建。其一，要限制、減少直至消除政府官員與人大代表同體的現(xiàn)象，其二，要加強(qiáng)民主黨派、公民團(tuán)體對(duì)政府的問(wèn)責(zé)與監(jiān)督，充分建立問(wèn)責(zé)主體參與問(wèn)責(zé)、監(jiān)督的有效渠道。其三，將報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體獨(dú)立于行政體系作用之外，培養(yǎng)新聞從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)與超前意識(shí)，使其能夠有效、獨(dú)立地起到強(qiáng)化監(jiān)督作用。

（四）建立標(biāo)準(zhǔn)的官員復(fù)出評(píng)估、考核制度

失職官員由符合復(fù)出時(shí)間條件，到真正意義上的復(fù)出，需要滿(mǎn)足的不僅僅是主觀的自我認(rèn)識(shí)與機(jī)械的時(shí)間限制，更需要完整、獨(dú)立、公平、有效的復(fù)出評(píng)估、考核制度。

全面完善被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出評(píng)估、考核制度建設(shè)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，建立科學(xué)規(guī)范的評(píng)估、考核體系。對(duì)復(fù)出官員的考核和評(píng)估要基于其職業(yè)的分類(lèi)與職位的分級(jí),并且要結(jié)合官員各項(xiàng)要素指標(biāo)，對(duì)不同職業(yè)、不同崗位制定具體的職責(zé)規(guī)范和分類(lèi)考核。在問(wèn)責(zé)官員考核體系的制定時(shí)還需要充分考慮其客觀性和可操作性，減少人為因素和客觀因素的干擾和限制。

第二，加大日?？己斯ぷ鞯牧Χ?。注重日常考核能夠切實(shí)防止行政問(wèn)責(zé)與復(fù)出過(guò)程的總體考核、評(píng)估工作走向虛置。對(duì)官員日常工作和職責(zé)的考核要做到定量與定性相結(jié)合,并配備相應(yīng)的考核檔案記載，作為以后復(fù)出的參考。

（五）推廣多元監(jiān)督體系

在我國(guó)，官員“閃電”復(fù)出最直接、最根本的原因是由于在我國(guó)垂直的權(quán)力系統(tǒng)下，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督乏力、下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督乏效、公眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督乏術(shù)。為此，建立、完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制多元化監(jiān)督體系就顯得尤為重要，一方面要加強(qiáng)人大和民主黨派的監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督力度。發(fā)揮各級(jí)人大的監(jiān)督作用,逐漸分割人大與政府權(quán)力部門(mén)的利益關(guān)系。就此，筆者認(rèn)為，人大可通過(guò)對(duì)問(wèn)責(zé)事件的參與，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視等主力媒體對(duì)問(wèn)責(zé)評(píng)估與問(wèn)責(zé)結(jié)果給予意見(jiàn)和建議，并對(duì)官員的復(fù)出作出解釋和公示，從而為公眾提供監(jiān)督參照。另一方面，要提高公眾的監(jiān)督意識(shí)，完善反饋渠道。近年來(lái)官員“閃電”復(fù)出現(xiàn)象的網(wǎng)絡(luò)曝光和公民檢舉說(shuō)明公眾的監(jiān)督意識(shí)在不斷地提高，成為促進(jìn)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的健康發(fā)展的主力軍。提高公眾的監(jiān)督意識(shí)與監(jiān)督熱情，最根本的就是完善公眾的反饋渠道。首先，充分利用廣播、網(wǎng)絡(luò)、電視等主流媒體資源大力普及“主權(quán)在民”的權(quán)利觀教育，并加強(qiáng)媒體對(duì)各種問(wèn)責(zé)事件報(bào)道的及時(shí)性與客觀性，使民眾意識(shí)到自己是監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作的主體，從而建立對(duì)權(quán)力監(jiān)督的參與意識(shí)；其次，黨務(wù)、政務(wù)建立被問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的公示制度，為公眾社會(huì)監(jiān)督提供問(wèn)責(zé)依據(jù)與參照。最后，在獨(dú)立的問(wèn)責(zé)部門(mén)建立行政問(wèn)責(zé)官員事件發(fā)言人，單獨(dú)針對(duì)官員問(wèn)責(zé)、復(fù)出問(wèn)題對(duì)公眾予以公開(kāi)、合理、全面解釋與公示。總之，各個(gè)監(jiān)督元素之間要相互合作，協(xié)調(diào)發(fā)展，全面參與監(jiān)督，共筑堅(jiān)實(shí)的監(jiān)督網(wǎng)。

［1］Jay M.Shafritz.International encyclopedia of public and adm in is tration.Colorado：West Press，1998，p.6.轉(zhuǎn)引自周亞越.行政問(wèn)責(zé)制研究［M］.北京:中國(guó)檢察出版社，2006：34-35.

［2］暫行規(guī)定起草小組.關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定［Z］.北京：人民出版社，2009：165-182.

［3］阿克頓著.侯健，范亞鋒譯.自由與權(quán)力［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2001：342.

［4］陳國(guó)權(quán).政治監(jiān)督論［M］.上海：學(xué)林出版社，2000.

［5］麥金太爾著.龔群，戴揚(yáng)毅譯.德性之后［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1995：192.

［6］許衛(wèi)林.完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的理性思考［J］.江蘇省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（4）：54-56.