海秋丹

（阜新高等?？茖W(xué)校 遼寧 阜新 123000）

一、政府起主導(dǎo)作用的階段

當(dāng)前，我國(guó)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式方面做了大量工作，也不斷取得新進(jìn)展，但從總體上看，轉(zhuǎn)變進(jìn)程緩慢，表現(xiàn)為：忽視優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量和效益，投資與消費(fèi)關(guān)系失衡；經(jīng)營(yíng)方式粗放，能源資源和環(huán)境代價(jià)過大；偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)保障體系建設(shè)重視不夠；區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)；收入分配不合理。

有三個(gè)方面的原因：一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的復(fù)雜性。這涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)體制變革，經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型，資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)措施的積極推進(jìn)，社會(huì)管理體制和政府管理體制的重大調(diào)整等綜合性問題。二是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的艱難性。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的原動(dòng)力在于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，而我國(guó)企業(yè)科技水平與西方國(guó)家相比還有很大差距，需要在經(jīng)濟(jì)政策、管理體制、融投資制度、人才培養(yǎng)方面的大力扶持。三是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善。在資源配置、價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)主體、投資結(jié)構(gòu)、財(cái)稅體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、行政管理體制、行政績(jī)效考核等方面都不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變。

這些問題是市場(chǎng)機(jī)制短期內(nèi)不能自然克服的，必須依靠政府堅(jiān)決加以避免。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過程中，將會(huì)有一個(gè)從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)過程。即在轉(zhuǎn)變初期，政府積極介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程，發(fā)揮主導(dǎo)作用；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大、質(zhì)量的提高和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的部分任務(wù)將逐步由市場(chǎng)自行解決，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)不斷減弱，民間和市場(chǎng)的力量越來越起著主導(dǎo)性作用。

從我國(guó)目前所處階段來看，政府仍然要在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中處于主導(dǎo)地位。但是，這種主導(dǎo)作用必然是階段性的，政府必須積極促進(jìn)民間因素和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造動(dòng)力和條件。

二、政府起主導(dǎo)作用的領(lǐng)域

在職能定位上，既要克服政府“無所不能，無所不包”的觀念，又要糾正一味弱化政府職能的簡(jiǎn)單片面認(rèn)識(shí)。一方面要強(qiáng)化政府在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的主導(dǎo)作用；另一方面加快推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開，防止和避免政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域過多干預(yù)。既注重通過戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，又注重通過市場(chǎng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

這就需要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，確保政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上不越位、不缺位、不錯(cuò)位。一是不越位。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，推進(jìn)市場(chǎng)開放和公平準(zhǔn)入；完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，重視發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用；強(qiáng)化企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的主體地位和社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的紐帶作用，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。二是不缺位。充分利用財(cái)政、稅收、金融等手段和通過加強(qiáng)科技、教育及人才培養(yǎng)等措施，推動(dòng)科技進(jìn)步，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和完善產(chǎn)業(yè)布局；通過制定規(guī)劃政策法規(guī)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)資源環(huán)境和提供公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好環(huán)境；有效運(yùn)用政府調(diào)節(jié)手段糾正市場(chǎng)扭曲，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。三是不錯(cuò)位。政府應(yīng)作為市場(chǎng)體系有效運(yùn)行的“調(diào)節(jié)者”而非“駕馭者”；應(yīng)作為公共服務(wù)的“供給者”而非“經(jīng)營(yíng)者”；應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“有力推動(dòng)者”而非“強(qiáng)行主導(dǎo)者”。

三、政府起主導(dǎo)作用的體現(xiàn)

1.制定戰(zhàn)略規(guī)劃，做轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)者

政府作為國(guó)家宏觀政策的制定者、執(zhí)行者和微觀經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)者，既要確保國(guó)家宏觀調(diào)控決策科學(xué)有效，又要發(fā)揮包括國(guó)家規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策和信息服務(wù)的導(dǎo)向作用。

在政策把握上，堅(jiān)持以下原則：把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向；把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要支撐；把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)；把改革開放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力。

要引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變：（1）在需求結(jié)構(gòu)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠投資出口拉動(dòng)向消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變；（2）在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)向第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)轉(zhuǎn)變。（3）在投資結(jié)構(gòu)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要由低效、粗放投入成本過高向高效集約、資源循環(huán)利用和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。（4）在要素投入結(jié)構(gòu)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新方向轉(zhuǎn)變。（5）在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，向城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，良性互動(dòng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的格局轉(zhuǎn)變。

2.創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)環(huán)境，做加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的服務(wù)者

政府要?jiǎng)?chuàng)造有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的服務(wù)環(huán)境、政策環(huán)境、法制環(huán)境和輿論環(huán)境，促進(jìn)民間因素和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的推動(dòng)作用。完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用和建設(shè)規(guī)劃制度、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理和公共服務(wù)制度、人力資源開發(fā)和勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障和社會(huì)管理制度、資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)制度等。具體要做到：（1）建立科學(xué)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和制度，防止出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)和過度浪費(fèi)的局面，鼓勵(lì)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；（2）提高行政效率，簡(jiǎn)化審批程序，縮短審批時(shí)間；（3）加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管力度，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造開放的市場(chǎng)環(huán)境；（4）加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)保障、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等社會(huì)事業(yè)的綜合管理。（5）大力發(fā)展科技、教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)。（6）加快城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)化節(jié)能減排，促進(jìn)低碳生態(tài)發(fā)展。（7）強(qiáng)化對(duì)科技人才、科技型企業(yè)的引導(dǎo)激勵(lì)，優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新體系。（8）強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，大力宣傳推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新舉措、新進(jìn)展、新經(jīng)驗(yàn)，積極營(yíng)造想轉(zhuǎn)、敢轉(zhuǎn)、善轉(zhuǎn)、快轉(zhuǎn)的良好氛圍。

3.提高行政能力，做加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改革者

（1）創(chuàng)新行政管理方式，建設(shè)服務(wù)型政府。把剛性管理與柔性管理結(jié)合起來，更加注重以人為本的柔性管理；把直接管理與間接管理結(jié)合起來，更加注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和服務(wù)手段實(shí)施間接管理；把經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理結(jié)合起來，更加注重關(guān)注民生的社會(huì)管理；把政府治理與社會(huì)治理結(jié)合起來，更加注重公民參與的社會(huì)治理。（2）完善行政管理體制。完善行政運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化政務(wù)流程，精簡(jiǎn)審批和核準(zhǔn)事項(xiàng)，擴(kuò)大政務(wù)公開范圍；深化大部門制改革，探索扁平化管理新模式，實(shí)現(xiàn)管理重心下移；提高行政人員的素質(zhì)，培養(yǎng)其服務(wù)意識(shí)、依法行政意識(shí)和行政效率意識(shí)；推進(jìn)行政績(jī)效管理，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益、節(jié)約能源資源和保護(hù)環(huán)境、推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步，精神文明和生態(tài)文明建設(shè)等指標(biāo)作為重要標(biāo)準(zhǔn)納入考評(píng)體系中；健全和嚴(yán)格執(zhí)行行政問責(zé)制度。（3）加快財(cái)稅體制改革。合理調(diào)整和規(guī)范各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更多地支持社會(huì)建設(shè)和改善民生。轉(zhuǎn)變財(cái)政觀念，健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推進(jìn)資源稅制改革，對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)的新興產(chǎn)業(yè)、自主創(chuàng)新企業(yè)給予稅收政策支持。深化價(jià)格體制改革，加快建立能夠充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源要素價(jià)格形成機(jī)制。（4）深化收入分配制度改革。提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，建立企業(yè)職工工資正常增長(zhǎng)機(jī)制和支付保障機(jī)制。深化壟斷行業(yè)的收入分配制度改革，完善對(duì)壟斷行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控政策。擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，重點(diǎn)解決低收入階層的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題。創(chuàng)造條件讓更多的群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入，倡導(dǎo)健康的財(cái)富理念，積極推動(dòng)社會(huì)慈善事業(yè)發(fā)展。通過擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付、強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)、整頓分配秩序，努力扭轉(zhuǎn)收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。

4.注重民生，做和諧社會(huì)的管理者

保障和改善民生既是發(fā)展的根本目的，也是發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。政府要更加注重改善民生、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，把公共資源配置更多地向民生領(lǐng)域傾斜。加快科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展和交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。進(jìn)一步健全社會(huì)保障和住房保障體系，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障等制度，加快建設(shè)保障性住房，逐步擴(kuò)大住房保障范圍。完善促進(jìn)就業(yè)政策體系和服務(wù)體系，積極探索收入分配制度改革。大力加強(qiáng)基層社會(huì)建設(shè)，以社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)，構(gòu)建為民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

加強(qiáng)公共安全管理，化解糾紛，營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。完善公共安全管理體制，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域的安全監(jiān)管，消除安全隱患。構(gòu)建科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，注重維護(hù)群眾權(quán)益，積極預(yù)防和妥善處置群體性事件。在應(yīng)急管理與常規(guī)管理的關(guān)系上，把民生工作從事后應(yīng)急補(bǔ)救，轉(zhuǎn)到事前溝通交流上，把矛盾和問題解決在萌芽狀態(tài)，減少信訪問題的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

5.發(fā)揮法律對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的引導(dǎo)保障作用，做依法行政的踐行者

一是完善行政決策科學(xué)化民主化。要緊緊圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這項(xiàng)中心工作，制定科學(xué)的決策規(guī)則和程序，以規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。完善社會(huì)聽證制度和公示制度，為公眾參與提供制度保障。完善專家咨詢制度，保證專家咨詢的規(guī)范性、獨(dú)立性和公正性。建立決策中有論證、執(zhí)行中有監(jiān)督、執(zhí)行后有評(píng)價(jià)、決策失誤有追究的全程制約機(jī)制。二是健全和完善有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的法律制度。重點(diǎn)完善市場(chǎng)主體、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)稅金融投資、科技創(chuàng)新、土地資源和環(huán)境保護(hù)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面的法律法規(guī)，以及收入分配、就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等民生和社會(huì)事業(yè)方面的法律法規(guī)。三是行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格履行推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的法定職責(zé)。嚴(yán)厲查辦危害安全生產(chǎn)、自然資源和環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等違法案件，堅(jiān)決懲處損害市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等違法行為。四是加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相關(guān)行政行為的監(jiān)督制約和行政問責(zé)。充分運(yùn)用各種監(jiān)督形式，加大監(jiān)督力度，對(duì)政府的財(cái)政預(yù)決算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目投資以及重大政策制定等行為實(shí)施監(jiān)督，對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變并造成惡劣后果的，嚴(yán)肅追究有關(guān)部門直至行政首長(zhǎng)的責(zé)任。

[1]楊樺.加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的行政法治思考[J].法學(xué)雜志，2011（07）.

[2]袁忠.創(chuàng)新政府管理.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式[J].嶺南學(xué)刊，2011（02）.

[3]田千山，曹姣星.論轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的地方政府改革[J].大連干部學(xué)刊，2010（07）.