胡建剛

（南京森林警察學院， 江蘇 南京 210046）

一、警察盤查的概念

從現有的立法和論述上看，國內外對警察盤查的概念及其認識都存在一定的差異性。

我國大陸學者對警察盤查的認識基本上是基于《人民警察法》的描述，認為盤查是法律賦予公安機關人民警察的一項重要權力，是人民警察在執(zhí)法的過程中，根據法律的規(guī)定對可能具有違法或犯罪行為的嫌疑人進行盤問和對其隨身攜帶的物品進行檢查的行為。

我國臺灣地區(qū)的學者認為，盤查指的是為維護公共安寧和秩序，在公共場所或指定路段或處所，由執(zhí)勤人員擔當盤問檢查，執(zhí)行有關法令賦予的職責。例如，警方對特定營業(yè)場所進行臨場檢查，查看其是否存在違法的色情交易或賭博活動；或者警方在特定路段設置治安卡口，凡是路過的車輛和人員，一律都要接受盤問和檢查，其目的在于排查重大案件的可疑人員或通緝犯。典型的盤查，包括攔阻，即命令當事人停止前進；盤詰，即盤問當事人的身份及背景；檢查，即檢視、搜索當事人的身體、隨身攜帶物或座車。

國外對盤查概念的界定各有不同。英美法系的早期普通法認為，警察在公共場所具有不言而喻的盤查權，警察有任意攔阻及詢問人的權力而無須具備任何實質性的理由，這被稱為“有權訊問”法則。作為英國的殖民地，美國雖然繼承了英國警察傳統(tǒng)的“攔阻及詢問”做法，但經過本土化以后發(fā)生了一些變化，美國將其稱之為“攔阻與拍觸檢查”。美國多數州的判例表明，對可疑人員的阻留及盤問是警察固有的權力，并且行使盤查權時無須具備任何實質性理由。

大陸法系國家中，普遍認為警察盤查行為是基于警察職能，根據職責的規(guī)定由法律賦予的權力。在德國，盤查被稱為盤詰，警察通常有權為查明當事人身份而問詢；如果當場無法查明身份的或對所提供資料存在疑慮，還有權把其帶往警所。盤詰不僅可以針對單個人作出，而且還可以同時針對多數人進行集體盤詰，這是為查明逗留在被警察禁止出入地區(qū)的公眾而采取的有計劃的盤問。在日本，盤查是指警察根據當事人異常舉動及綜合周圍情事而認為存在相當理由足以認定當事人有犯罪的嫌疑，將當事人或座車攔停并盤問，對符合刑事訴訟法規(guī)定可以逮捕的人，可檢查其身體是否攜帶兇器。警察的盤查行為還可以針對普通公眾作出，當認定某人對已發(fā)生的犯罪或即將發(fā)生的犯罪知情時，或為了維護社會治安，針對娛樂場所、旅館、飯店、車站及其他公眾可以自由出入的公共區(qū)域都可以采取攔截措施并作詢問調查。

對盤查概念的理解，必須綜合多方面的視角去把握：（1）盤查的目的。為了維護社會治安秩序的穩(wěn)定、預防犯罪和排查犯罪的線索。（2）盤查的對象。警察針對有違法犯罪嫌疑人員實施的盤問和檢查必須有別于普通公眾或不特定人員的調查詢問。（3）盤查的實施主體。只有警察才能實施盤查行為。根據目標的不同，盤查可以由治安警察、巡邏警察或刑警實施，協(xié)警不能單獨實施盤查行為，只能在警察在場的同時，協(xié)助警察進行攔阻或攔截。（4）盤查的手段。包括設置路障，對行人和車輛實施的攔阻、盤問、查驗身份、附帶搜查、扣押、留置等具體的措施。

二、西方警察的盤查制度

（一）英國警察盤查制度

英國警察盤查制度可以追溯到盎格魯和撒克遜等日爾曼部落的“太興制”，十戶長在公共場所的盤查行為被視為自我警務的自然延伸，維護社會治安秩序的職能賦予他們可以基于自己的判斷而對戶外行人進行攔阻。1829年羅伯特·比爾建立的倫敦大都市警察局被視為現代警察的肇始，此后，警察的盤查權基于立法的不斷完善而逐漸規(guī)范。例如英國在1875年出臺的《公共倉庫法》，其中第6條規(guī)定了警察為了便于調查被盜竊的皇家物品或對其進行非法交易，可在警察權行使的任何地方進行攔截，搜查相關人員、車輛和船只。1968年《火器法》、1971年《濫用藥品條例》、1979年《海關及稅收管理法》、1982年《航空安全法》中都不同程度地賦予了警察盤查權。

1984年《警察與刑事證據法》的頒布，第一次以正式立法的形式，規(guī)范了警察盤查權的啟動、程序和內容，該法的第1條明確了盤查權啟動的三個基本要素：一是在公共場所，二是必須基于“合理懷疑”，三是為了對違禁品或涉案贓物的搜索。

“公共場所”是指公眾可以免費或通過付費就能自由出入的場所，警察巡邏的范圍一般局限于在公共場所，不干預私人住宅、住宅附屬的院落或花園及類似的空間領域。只有在可疑人員未得到住宅主人的許可，擅自進入或駕車駛入私人領域時，警察才有權進行干涉。

“合理懷疑”具體是指警察有合理理由懷疑行人或車輛涉嫌藏有贓物或違禁品，對其理解包括：（1）其充分程度應相當于逮捕和拘留所憑借的懷疑根據；（2）必須存在一定程度的客觀依據；（3）構成合理懷疑決不能單憑個體因素，需要結合具體的時空和嫌疑人行為等綜合因素；（4）警察不能為了獲得合理懷疑的根據而先行拘留再進行詢問和搜查，也不能因對方拒不配合回答問題而作為懷疑理由；（5）當警察對盤查對象經過簡單詢問能夠澄清疑點，原先懷疑的理由得到解釋，則不得進行搜查，應任其離去；（6）即使警察在沒有合理懷疑的根據情況下，同時沒有施加任何強制的手段，警察是可以攔阻普通民眾的，并與之進行交談與溝通。

違禁品包括通過不正當手段獲得的物品，例如，盜竊、詐騙、搶劫、搶奪的財物或偷盜的機動車輛；非法交易的物品，如海洛因、大麻、可卡因等毒品；攻擊性武器，如槍支、彈藥、爆炸物等；管制刀具，如砍刀、匕首等鋒利或銳利類器具（隨身攜帶可折疊的水果刀，刀鋒不超出3英寸不在此范圍）。

（二）美國警察盤查制度

美國對盤查的理解，是將之定位為行政執(zhí)法與刑事司法之間的過渡行為。盤查是警察對公共場所的控制而作的行政安排，但盤查過程中形成的附帶搜查則往往具有刑事執(zhí)法的性質。最早的判例，要求警察啟動盤查行為必須建立在具有相當理由基礎之上，即警察找到犯罪的證據或者違禁品的可能性達到或超過50%時，通過向治安法官申請檢查令狀，對嫌疑人的身體或隨身物品進行檢查。只有在證據面臨滅失或緊急避險的情況下，才可以實施無令狀的直接檢查。

1942年美國的《聯邦統(tǒng)一逮捕法》規(guī)定，警察無須達到“相當理由”，只要具備 “合理懷疑”的程度就可以啟動盤查行為，“合理懷疑”只需要警察找到犯罪的證據或者違禁品的可能性達到或超過20%，這大大降低了警察盤查權的啟動標準。

1968年，美國聯邦最高法院通過對特瑞一案的判決，用判例法的形式正式確立了警察盤查權發(fā)動和實施的標準，即所謂的“特瑞原則”， 直至今天仍然規(guī)范美國警察的執(zhí)法。在該案中，法官對“合理懷疑”作出描述性的解釋，只要求警察能夠清晰分辨出“特定和區(qū)別性的事實”。正如首席大法官沃倫所寫的判詞，“我們對此類案件基于平衡的考量，給出的一個結論就是：在一個具體的限制性的授權下，必須允許警察為了保護自身的安全，在他有理由相信他正在處置的盤查對象可能攜帶武器而具備潛在的威脅時，可以對嫌疑人進行合理的搜查，而無須達到‘相當理由 ’的逮捕標準要求”。

（三）德國的警察盤查制度

德國是聯邦制國家，各邦有自己的警察法，對盤查的具體適用也有不同的規(guī)定，但不會超出《德國聯邦與各邦統(tǒng)一警察法標準草案》和《德國刑事訴訟法》的范疇。

根據《德國聯邦與各邦統(tǒng)一警察法標準草案》，德國警察盤查權的啟動標準是“存在具體危險”：（1）在一般情況下，如警察根據一般的經驗和常識客觀判斷，預料短期內極可能對公共安全或秩序形成具體危險，則警察可以發(fā)動盤查；（2）在特定情況下，如對于易發(fā)生危害的地點、易遭致危害之客體等，則并不必然要求發(fā)生具體危害，只要存在潛在的危害，警察即可發(fā)動盤查。

根據《德國刑事訴訟法》163b 條第一款，警察對那些已經被懷疑實施了犯罪行為的人可以責令其停止前進，接受盤問檢查，確認其身份；盤查的對象不局限于有犯罪嫌疑之人，為了查清犯罪行為，即使是非犯罪嫌疑人也可對其進行盤查，以確定其身份，但不能違背其意志對其進行搜查和提取指紋，除非有存在獨立的理由；當事人依法有義務隨身攜帶身份證明文件時，警察可以要求其出示該文件并加以查驗。對當事人的身份無法核實或又難以確定時，可將其留置，并可以對其隨身攜帶之物進行附帶搜查。根據163C 條第四款規(guī)定，一旦身份得到確認后，則必須銷毀驗明身份所產生的文件。

三、對我國警察盤查制度改革的若干思考

（一）我國盤查制度存在的問題

1.盤查制度存在立法缺失

盤查在我國的法律淵源僅為《人民警察法》，作為警察行政的一項職權而沒有納入《刑事訴訟法》的調整范圍。這不僅造成了刑事偵查中大量“借用”行政法的盤問措施，而且在盤查過程中也隨意使用刑事搜查的手段，盤查在警察的執(zhí)法實踐中成為模糊地帶而造成行政權與刑事執(zhí)法權的混用。此外，我國警察法中對盤查措施的種類的規(guī)定限于盤問、檢查、繼續(xù)盤問(留置)和暫存(扣押)四種，相對于警務實踐顯得過于簡單，缺乏完整的盤查措施體系，對于盤查形式中的路檢和臨檢以及盤查過程中的攔阻拍身和附帶搜查都沒有予以規(guī)定。因此，實踐中警察的路檢、臨檢、攔阻、附帶搜查等行為實質上缺乏法律的明文授權，這違背了法律保留原則。

2.盤查權啟動的標準設置模糊

《人民警察法》第9條規(guī)定:“為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查?！狈傻囊?guī)定過于原則，由于現行法律缺乏對盤查設定啟動的標準，對盤查行為的啟動缺乏必要的制約，立法的簡單和模糊就給警察隨意啟動盤查措施埋下了伏筆。因此，我國的盤查在成為警務工作中有力措施的同時，也存在著過度使用和警察濫用盤查權的現實問題。在“兩會”召開期間、重大節(jié)假日、遇有大型經貿文化體育盛會等重要時段，公安機關會開展“專項治理斗爭”，此時警察大多采取“掃蕩式”的盤查，盤查措施無需任何審批而為中國警方所青睞。

法治國家均規(guī)定警察盤查權行使的公共性原則，盤查應當僅限于公共場所和特定營業(yè)場所，進入私人住宅必須存在搜查、逮捕的“可能事由”，而且必須獲得法官簽發(fā)的令狀，除此之外，只能在防止財產的重大損失或救護生命時才能進入住宅。我國立法沒有根據盤查的種類而設定不同的啟動標準，實踐中警察無論在任何場所，都一并進行“掃蕩式”盤查，其中對出租屋的檢查歷來是整個盤查工作的重中之重，盤查的效能實際上都同時具備了查驗身份、監(jiān)督檢查、犯罪偵查、搜尋案犯等多種目的。

3.盤查逾越了必要的界限往往成為了刑事強制措施

我國立法沒有對盤查與刑事強制措施作出區(qū)別性劃分，因此，警務實踐中，警察在盤查中有時會使用刑事強制措施。例如，在巡邏中對公民的人身和隨身攜帶的物品當場進行徹底搜查；在涉嫌出售毒品的酒吧、夜總會等特定營業(yè)場所進行臨檢時，將所有在場人員帶至公安機關做采樣檢查；在攔阻行人過程中，占用他人過多的自由時間，大大超出核查身份所必需的限度；借口清查出租房屋進行入戶人員身份檢查而對住宅進行刑事搜查。現實中，為規(guī)避法律的約束，警察借盤查之名而行偵查之實的現象有所存在。根據張志超研究，2002年在其本人參加的某公安分局公安實踐中，對留置人員信息統(tǒng)計表明，全年留置的3734人次中，既有針對刑事犯罪嫌疑人的，也有針對一般違法嫌疑人的。并且基本上所有的刑事案件在辦案過程中都無一例外地對犯罪嫌疑人先使用留置手段，再轉成其他刑事強制措施，形成了一種事實上的留置手段是刑事強制措施必經程序的慣例。

4.缺乏司法審查的制約

司法審查的制約具體表現為司法令狀主義和司法救濟兩個方面，它是防止濫用偵查權的有效方式。盤查具有很強的臨時性和緊迫性，因此一般情況下不受令狀原則的約束，盤查權的啟動并不需要前置性的司法授權，警察享有較大的自由裁量權，可以基于自我判斷來決定是否采取盤查行為。由于盤查缺乏前置性的司法權的約束，法治國家規(guī)定了完善的后置性司法救濟制度，以證據排除規(guī)則、民事賠償以及追究警察的刑事和行政責任的司法救濟方式來彌補事前司法審查的不足。我國的盤查行為與刑事強制措施的界限模糊，對于盤查所引發(fā)的侵權問題不能通過非法證據的排除制度來救濟，無法納入刑事訴訟的調整范疇予以解決。

（二）對我國盤查制度改革的建議

1.將盤查措施納入《刑事訴訟法》進行規(guī)范

西方各國，無論是英國、美國的海洋法系，還是德國、日本的大陸法系，均將盤查制度納入《刑事訴訟法》進行規(guī)范，借此防止警察啟動盤查的隨意性，對盤查附帶搜查所獲得的刑事證據一律納入司法權的審查，如果存在啟動盤查的標準違規(guī)或盤查強度超出比例原則，法院可以予以排除證據，借此保護公民的合法權益。

我國僅在《人民警察法》中對盤查作了原則性的規(guī)定，警察只要出示警察證，就可以對有“違法犯罪嫌疑”的人員進行盤問、檢查，但此“嫌疑”具體的要求不明，警察缺乏具體的判斷標準，而容易對行人濫用盤查權。對當場盤查啟動的標準、詢問的內容范圍、檢查的方式、盤查的時間限制等也都沒有明確規(guī)定，其盤查措施運用的頻繁程度和檢查強度在很大程度上取決于警察個人的判斷和觀念。同時《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》又將盤查與繼續(xù)盤問捆綁而成所謂“留置”，延伸了盤查的職權，與傳喚、強制傳喚、刑事拘留強制措施等構成較多重合之處，而我國《刑事訴訟法》沒有確認盤查措施，所以導致盤查附帶搜查的司法審查缺位。

陳衛(wèi)東在其《模范刑事訴訟法典》專著中闡述了修改刑事訴訟法建議。鑒于“留置盤查”已經事實上被當作一種刑事強制措施在運用，尤其是針對正式立案前被指控有犯罪行為之嫌疑人以及有其他違反治安管理嫌疑的人，應當在《刑事訴訟法》予以明確，同時對其適用的實體要件和程序要件做出明確的規(guī)定，因此，我國可以借鑒西方的盤查制度，在《人民警察法》與《刑事訴訟法》中同時對盤查措施予以規(guī)范，將其納入刑事訴訟法規(guī)制的范疇。同時立法上應當明確設定攔阻、盤問、核查身份、拍身檢查、繼續(xù)盤問、路檢、特定營業(yè)場所檢查等主要的盤查措施，規(guī)定盤查措施的侵犯性強度與實體要件成正比性的關聯，并以此完善我國的符合比例性原則的盤查措施體系。

2.建立無證逮捕制度

鑒于目前盤查制度中繼續(xù)盤問的留置范圍與刑事訴訟法中的拘留有很多重合之處，例如，繼續(xù)盤問人員的第（1）項“被指控有犯罪行為的”就與刑事訴訟法關于先予拘留的第（2）項中“被害人或者在場親眼看見的人指認其犯罪的”重合；關于繼續(xù)盤問人員的第（3）項中“有作案嫌疑身份不明的”與刑事訴訟法中關于先予拘留的第（6）項中“無法核實真實姓名與住址、身份不明的”，在內容上也互有重合，筆者建議將繼續(xù)盤問與拘留合并，設立無證逮捕制度，以機動靈活地適用于疑似現行犯、現行犯以及警察盤查臨檢時有合理懷疑的對象，而將原有的逮捕規(guī)定為正式的有證逮捕。同時在有證逮捕和無證逮捕之間分層次設定不同的啟動標準。

3.借鑒英國的成文法對警察盤查權作出詳細規(guī)定

英國1984年通過的《警察與刑事證據法》以及內政部出臺與之配套的《警察工作規(guī)程A》對警察盤查權進行了詳細的規(guī)定。近年來，伴隨著恐怖事件頻發(fā)和綁架等暴力犯罪案件的增多，英國警察的盤查權也得到一系列擴張，但這些重要的修正，都有相應的成文法予以規(guī)范。

英國為了打擊足球流氓、綁架等暴力犯罪行為，在1994年出臺的《刑事司法與公共秩序法》第60條中對處置嚴重暴力事件時如何啟動警察盤查權作了詳細的規(guī)定，當警監(jiān)及以上級別的警官有“合理根據”相信本轄區(qū)內可能正醞釀和發(fā)生嚴重暴力事件，急需運用警察盤查權加以制止時，可以授權警察在著裝下執(zhí)行攔截與搜查行為。該法的第81條對緊急狀態(tài)下防止恐怖行為發(fā)生時如何啟動警察盤查權作了詳細的規(guī)定，此時可以由大都市警察廳、倫敦市警察總局、其他警察局下令采取盤查措施來阻止恐怖活動，命令下達后，著裝警察即使無任何合理根據，也可以對任何車輛、司機和乘客啟動盤查行動，來搜查可能用于恐怖活動的器具。1996年出臺的《預防恐怖活動(補充權力)法》、1997年通過的《管制刀具法案》、1998年實行的《犯罪與騷亂法案》、2000年實施的《反恐行動法案》以及2003年的《刑事司法法案》都對英國警察的盤查權作出一定的補充和成文規(guī)定。

4.借鑒美國判例法對警察盤查權的行使原則進行規(guī)范

如何將成文規(guī)定的確定性再向前推進一步，我們可以借鑒美國的判例法，通過對大量現實的案例描述和判詞，有效地幫助理解自由裁量的標準和指導一線警察的執(zhí)法。

美國最高法院通過對特瑞 （1968年）的案件判決建立了“平衡法則”，警察啟動盤查權時必須兼顧公共秩序與個人自由的平衡，需斟酌使用措施的強制性及對民眾的侵害，同時還尊重了現場執(zhí)法警察個人的直覺反應及行為表現。

通過對哈里斯訴美國 （1968年）案件判決確立了“一目了然原則”，只要警察合法地處于適當位置進行觀察，警察一目了然可看見的物品，警察都可以搜查，并且搜查獲得的證據是合法有效的。通過對基梅爾訴加利福尼亞州（1969年）案件判決明確了“立即可控制”原則，盤查過程中涉及的附帶搜查的范圍僅限于“犯罪嫌疑人立即可控制的范圍”，最高法院給出這樣的解釋：“是指犯罪嫌疑人可能取得武器或接觸到證據的范圍”，確立這個范圍，是在最低程度上減少對犯罪嫌疑人隱私權的侵害，同時兼顧保護警察和周圍公民的安全以及避免證據的毀損和滅失。

通過對馬里蘭訴威爾遜（1997年）案件判決樹立了同乘人員“較少隱私權期待”原則，最高法院認為，警察對車輛進行攔截盤查時，有權要求駕駛員下車接受附帶搜查，同時警察即使沒有懷疑乘客的依據，也有權要求乘客下車接受同樣的檢查，這是出于對警察人身安全的考慮。

通過對美國訴珀萊斯 (1983)的案件的判決，彰顯了盤查強度和時間應合乎“最小侵害原則”的理念。時間的長短是判斷盤查強度是否合理的重要因素，盤查中的扣留物品畢竟也不等同于扣押，盤查雖然允許暫時強制扣留物品，但在時間上也應受一定的限制。當被告珀萊斯到達紐約拉瓜地亞機場時拒絕讓警察搜查包，警察則扣留珀萊斯的手提箱送往肯尼迪機場進行警犬偵測，警犬反應顯示有毒品，警察于是申請搜查證對行李進行搜查，此時手提箱已經被扣留90分鐘。美國聯邦最高法院審理后認為，如警察基于“合理懷疑”，認為手提箱內有毒品，為了證實此懷疑，可以無令狀暫時扣留行李。但是，在本案中扣留時間長達90分鐘，已超過必要的程度，法院因此判決警察盤查時間太長而非法。