李玉雪

文化遺產(chǎn)作為文化的重要載體之一，是國(guó)家文化軟實(shí)力的重要組成部分，因此保護(hù)好文化遺產(chǎn)是促進(jìn)文化大發(fā)展的必然要求。然而在我國(guó)，文化遺產(chǎn)保護(hù)的形勢(shì)卻不容樂觀，許多文化遺產(chǎn)面臨價(jià)值退化甚至破壞的危機(jī)。導(dǎo)致這一問題的一個(gè)主要原因在于我國(guó)沒有從文化遺產(chǎn)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系的角度去思考可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略問題。而在世界范圍內(nèi)，通過文化遺產(chǎn)保護(hù)推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)是一個(gè)新趨勢(shì)，聯(lián)合國(guó)教科文組織就一直致力于依托《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(以下簡(jiǎn)稱《世界遺產(chǎn)公約》)在世界范圍內(nèi)的影響力來推進(jìn)這一進(jìn)程。我國(guó)作為一個(gè)文化遺產(chǎn)大國(guó)，應(yīng)該順世界潮流，以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)完善我國(guó)的文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度。為此本文將在對(duì)可持續(xù)發(fā)展視角下的文化遺產(chǎn)保護(hù)法治進(jìn)路的一般問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，著重從國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法兩個(gè)視角對(duì)由《世界遺產(chǎn)公約》機(jī)制所確認(rèn)的“世界文化遺產(chǎn)”這一特殊類型的文化遺產(chǎn)保護(hù)的法治進(jìn)路進(jìn)行探討。①由于《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》中的“世界文化遺產(chǎn)”僅指物質(zhì)文化遺產(chǎn)，本文中的“世界文化遺產(chǎn)”或“世界遺產(chǎn)”也特指物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

一、文化遺產(chǎn)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展

(一)文化遺產(chǎn)保護(hù)是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求

1987年，聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》的報(bào)告中，將“可持續(xù)發(fā)展”定義為“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成威脅和危害的發(fā)展”，因此從本質(zhì)說，可持續(xù)發(fā)展是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、無(wú)損未來時(shí)代需求的一種發(fā)展。我國(guó)在1994年《中國(guó)21世紀(jì)議程:中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》中就提出了以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為核心的我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。如今經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的階段，尤其是在當(dāng)今我國(guó)提出推進(jìn)文化大發(fā)展的背景下，社會(huì)進(jìn)步就不僅包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展，也應(yīng)包括文化發(fā)展。事實(shí)上，國(guó)際社會(huì)也非常關(guān)注文化的發(fā)展，聯(lián)合國(guó)教科文組織2001年《世界文化多樣性宣言》就提出應(yīng)將文化多樣性視為“發(fā)展的因素”之一，②參見《世界文化多樣性宣言》第3條。而文化遺產(chǎn)作為一種稀缺的不可替代的資源，是文化多樣性的重要構(gòu)成，它不僅是人類以往文明的見證和產(chǎn)物，也是促進(jìn)人類文化未來發(fā)展的重要因素，因此也被視為“文化創(chuàng)作的源泉”。③參見《世界文化多樣性宣言》第7條。因此，促進(jìn)人類和諧發(fā)展走可持續(xù)發(fā)展道路不僅要實(shí)現(xiàn)人與自然生態(tài)的和諧共生，而文化遺產(chǎn)是文化生態(tài)的重要組成部分，因此保護(hù)文化遺產(chǎn)是促進(jìn)文化可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

(二)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展核心是要實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

在我國(guó)，文化遺產(chǎn)面臨的不可持續(xù)危機(jī)主要來源于因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而對(duì)文化遺產(chǎn)資源的破壞或?yàn)E用，要使文化遺產(chǎn)具有可持續(xù)性，我們就不能只關(guān)注當(dāng)代人發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視文化遺產(chǎn)保護(hù)，而應(yīng)該在充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)相互作用和影響的前提下，謀求文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這是一種以保護(hù)文化遺產(chǎn)為約束條件的發(fā)展模式，遵循的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化遺產(chǎn)保護(hù)相互促進(jìn)、和諧共生的科學(xué)的發(fā)展觀，與片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展觀是不同的，其核心思想是健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)建立在文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，從而使文化遺產(chǎn)成為一種永續(xù)利用的資源。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要以應(yīng)對(duì)文化遺產(chǎn)面臨的不可持續(xù)性危機(jī)為指向從兩個(gè)方面入手，一是要防止和控制因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而對(duì)文化遺產(chǎn)造成破壞，二是要在維持文化遺產(chǎn)承載能力的范圍之內(nèi)對(duì)其進(jìn)行合理利用。

二、可持續(xù)發(fā)展視角下的文化遺產(chǎn)保護(hù)法治保障的重點(diǎn)環(huán)節(jié)

雖然“可持續(xù)發(fā)展”作為一種理念、目標(biāo)、價(jià)值被廣泛接受，但是當(dāng)人們從法律視角去思考這一概念時(shí)，卻爭(zhēng)議不斷，諸如它有怎樣的法律意蘊(yùn)、它是否具有規(guī)則意義等等，有學(xué)者通過對(duì)國(guó)際環(huán)境法的法源的分析，認(rèn)為這一概念“能夠通過多邊環(huán)境公約或雙邊條約的接納取得規(guī)范意義”，但這種規(guī)范意義“是有限制的”，它“距離成為國(guó)際習(xí)慣規(guī)則還有相當(dāng)大的差距”?！?〕可見“可持續(xù)發(fā)展”作為一個(gè)法律概念即使在與其最為密切的環(huán)境法領(lǐng)域也才處于發(fā)展初期，而在文化遺產(chǎn)法領(lǐng)域，這一概念遠(yuǎn)沒有取得規(guī)范意義，即使是始終將推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展作為其重要目標(biāo)的《世界遺產(chǎn)公約》中也沒有明確提出過“可持續(xù)發(fā)展”這一概念，因此目前還不可能像環(huán)境法領(lǐng)域研究那樣從規(guī)則層面對(duì)其進(jìn)行解讀。盡管如此，我們依然可以、也有必要從可持續(xù)發(fā)展的視角來思考我國(guó)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)問題，筆者認(rèn)為，從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)考察，重點(diǎn)應(yīng)從以下三個(gè)方面來對(duì)我國(guó)文化遺產(chǎn)的保護(hù)作出制度安排。

(一)著重在城市建設(shè)和旅游開發(fā)環(huán)節(jié)建立保護(hù)文化遺產(chǎn)的法律機(jī)制

在我國(guó)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展目標(biāo)下，文化遺產(chǎn)往往被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，甚至成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是因城市化、現(xiàn)代化建設(shè)造成大量的歷史建筑、城鎮(zhèn)、街區(qū)、景觀以及考古遺址等的破壞甚至損毀，二是因旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給文化遺產(chǎn)帶來持續(xù)的壓力使其價(jià)值退化甚至破壞，這些都使文化遺產(chǎn)面臨不可持續(xù)危機(jī)，因此在城市建設(shè)和旅游開發(fā)環(huán)節(jié)加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的制度建設(shè)是文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵，為此需要對(duì)與城市有關(guān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、舊城改造、工程建設(shè)、房屋征收環(huán)節(jié)以及旅游開發(fā)環(huán)節(jié)做出符合文化遺產(chǎn)保護(hù)目標(biāo)的法律調(diào)控。

(二)著重通過公法調(diào)控建立起防止文化遺產(chǎn)破壞的法律機(jī)制

文化遺產(chǎn)與普通財(cái)產(chǎn)是不同的，因此對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)采取的法律措施和對(duì)普通財(cái)產(chǎn)保護(hù)采取的法律措施也是存在差異的。這是因?yàn)?，普通?cái)產(chǎn)一般具有可替代性，因此其被破壞所造成的損失通過“恢復(fù)原狀”或“賠償損失”等私法途徑通常就可以得到彌補(bǔ)。而文化遺產(chǎn)具有不可替代性，一旦被毀或破壞，它所包含的文化價(jià)值將永遠(yuǎn)無(wú)法通過“恢復(fù)原狀”或“賠償損失”的私法方式得以彌補(bǔ)。文化遺產(chǎn)的這一特性決定了必須在其沒有被破壞以前加以保護(hù)，要將文化遺產(chǎn)真實(shí)而完整地保留下來乃至傳至后代，重點(diǎn)應(yīng)建立防止文化遺產(chǎn)破壞的法律機(jī)制。鑒于文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵是要在城鄉(xiāng)規(guī)劃、舊城改造、工程建設(shè)、房屋征收以及旅游開發(fā)等環(huán)節(jié)對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)做出制度安排，而這些環(huán)節(jié)通常是公法調(diào)控的領(lǐng)域，因此文化遺產(chǎn)的保護(hù)主要應(yīng)通過公法調(diào)控建立起防止文化遺產(chǎn)破壞的法律機(jī)制。

(三)重視建立公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律機(jī)制

文化遺產(chǎn)與普通財(cái)產(chǎn)的一個(gè)重要區(qū)別在于它不僅體現(xiàn)著產(chǎn)權(quán)人的利益，更重要的是它還承載著公共利益，文化遺產(chǎn)的這一屬性不僅使公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)具有了合法性基礎(chǔ)，也意味著應(yīng)以此為切入點(diǎn)來確定文化遺產(chǎn)的保護(hù)主體，因此，文化遺產(chǎn)的保護(hù)主體不僅僅包括作為管理者的國(guó)家或地方政府，還應(yīng)包括社會(huì)公眾諸如遺產(chǎn)所有者或經(jīng)營(yíng)者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及其他利益相關(guān)者等。而從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來看，公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)也具有必要性。首先，對(duì)政府行為加以制約需要引入公眾參與。一方面，由地方政府主導(dǎo)的“建設(shè)性破壞”通常是導(dǎo)致文化遺產(chǎn)尤其是建筑遺產(chǎn)破壞乃至消亡的主要原因，而另一方面，法律又將文化遺產(chǎn)保護(hù)的職責(zé)主要賦予了政府，因此政府的行為對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)起著決定性的作用。然而由于種種原因，政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)中有時(shí)是缺位的，諸如在“房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)”或“旅游經(jīng)濟(jì)”的驅(qū)使下，或者在“加快舊城改造”目標(biāo)的追求下，或者對(duì)城市面貌過度“求新、求洋”的政績(jī)沖動(dòng)下，或者認(rèn)識(shí)不到或低估文化遺產(chǎn)的價(jià)值，將許多具有地方特色和本土氣派的歷史建筑、街區(qū)、村鎮(zhèn)乃至城市以及具有時(shí)代特征的現(xiàn)當(dāng)代代表性建筑當(dāng)作“破破爛爛”而拆毀，因此在有關(guān)文化遺產(chǎn)保護(hù)的城市建設(shè)的決策過程中引入公眾參與，不僅可以對(duì)政府的行為起到糾偏作用，也有助于提高政府管理文化遺產(chǎn)的水平。其次，對(duì)遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為加以制約需要引入公眾參與。在我國(guó)，文化遺產(chǎn)的開發(fā)和利用的主要目的是為了發(fā)展地方旅游經(jīng)濟(jì)，且通常是由地方政府交由企業(yè)來經(jīng)營(yíng)的，而企業(yè)又常常將遺產(chǎn)作為追求利潤(rùn)的工具而對(duì)其進(jìn)行過度商業(yè)化的利用或者不能按照公益性目的對(duì)其進(jìn)行合理利用，導(dǎo)致遺產(chǎn)的價(jià)值退化或破壞而使其不具有可持續(xù)性，因此需要引入公眾參與對(duì)遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為加以制約。

三、可持續(xù)發(fā)展視角下我國(guó)“世界文化遺產(chǎn)”保護(hù)的法律路徑

“世界文化遺產(chǎn)”(以下簡(jiǎn)稱“世界遺產(chǎn)”)是指按照聯(lián)合國(guó)教科文組織1972年《世界遺產(chǎn)公約》的要求被世界遺產(chǎn)委員會(huì)確認(rèn)為具有“突出普遍價(jià)值”的文化遺產(chǎn)。我國(guó)是《世界遺產(chǎn)公約》的締約國(guó)。由于“世界遺產(chǎn)”是由《世界遺產(chǎn)公約》機(jī)制所確認(rèn)的一種特殊類型的文化遺產(chǎn)，因此世界遺產(chǎn)保護(hù)的法律路徑與普通文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律路徑是有所不同的:普通的文化遺產(chǎn)的保護(hù)一般只受遺產(chǎn)所在國(guó)國(guó)內(nèi)法的調(diào)控，而世界遺產(chǎn)的保護(hù)不僅要受到《世界遺產(chǎn)公約》這一國(guó)際法機(jī)制的調(diào)控，也要受遺產(chǎn)所在國(guó)國(guó)內(nèi)法的調(diào)控，且主要依賴于遺產(chǎn)所在國(guó)能否建立起在國(guó)家層面實(shí)施公約的法律機(jī)制。

(一)國(guó)際法視角:《世界遺產(chǎn)公約》對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)及其局限

《世界遺產(chǎn)公約》作為世界上影響最廣、參加成員最多的國(guó)際性文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)公約，實(shí)施40年來，確定了近1000項(xiàng)世界遺產(chǎn)，其中多數(shù)是文化遺產(chǎn)或與文化遺產(chǎn)有關(guān)的遺產(chǎn)。由于世界遺產(chǎn)通常是各國(guó)最重要的、具有代表性的文化遺產(chǎn)，對(duì)其進(jìn)行有效保護(hù)對(duì)于推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義，因此聯(lián)合國(guó)教科文組織一直致力于依托公約來增強(qiáng)人們對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)在推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展中的作用的認(rèn)識(shí)，對(duì)保護(hù)世界遺產(chǎn)和推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，當(dāng)然也存在局限。

1．公約始終將推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展作為其重要的目標(biāo)

從公約的宗旨來看，其最終目標(biāo)是將各國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的世界遺產(chǎn)給予“確定、保護(hù)、保存、展出和遺傳后代”，①《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》第4條。顯然它與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是相適應(yīng)的。2005年在《實(shí)施〈保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約〉的操作指南》中還明確指出“保護(hù)、保存自然和文化遺產(chǎn)就是對(duì)可持續(xù)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)”。尤其是最近五年來，始終將推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展作為其重要的目標(biāo)，不斷將其納入議事日程。例如，2009年以來，聯(lián)合國(guó)教科文組織決定對(duì)公約實(shí)施40年來的成果加以反思并對(duì)其未來進(jìn)行深入的思考，其中的議題之一就是探討“《世界遺產(chǎn)公約》與可持續(xù)發(fā)展”;①參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第WHC－09/17．GA/9號(hào)文書。再如，在2011年擬定的《2012－2022年實(shí)施世界遺產(chǎn)公約的戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》中提出的六個(gè)目標(biāo)之一就是“遺產(chǎn)的保護(hù)和保存要考慮到目前和未來的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需求”，而其中優(yōu)先事項(xiàng)就是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展;②參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第WHC－11/18．GA/11號(hào)文書。2012年為慶祝《世界遺產(chǎn)公約》40周年又將“世界遺產(chǎn)及可持續(xù)發(fā)展:地方社區(qū)的作用”作為活動(dòng)主題。

2．公約建立了世界遺產(chǎn)的“確認(rèn)”和“援助”機(jī)制來確保其遺產(chǎn)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

公約不僅提出了保護(hù)世界遺產(chǎn)的目標(biāo)，還力圖通過具體的遺產(chǎn)項(xiàng)目來保障這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其中最重要的是建立了世界遺產(chǎn)的“確認(rèn)”和“援助”機(jī)制。其中對(duì)世界遺產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)是遺產(chǎn)保護(hù)的重要步驟，它是啟動(dòng)遺產(chǎn)保護(hù)的前提，因此對(duì)世界遺產(chǎn)進(jìn)行“確認(rèn)”也是公約的核心機(jī)制。

第一，關(guān)于世界遺產(chǎn)的確認(rèn)機(jī)制。它是指公約在構(gòu)建可信性、均衡性、代表性的世界遺產(chǎn)的提名和管理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，③1994年世界遺產(chǎn)委員會(huì)第18屆會(huì)議通過了主要側(cè)重于文化遺產(chǎn)的《促進(jìn)世界遺產(chǎn)名錄代表性、均衡性和可信性總體戰(zhàn)略》，其中“代表性”是指確?！妒澜邕z產(chǎn)目錄》中列有世界各地區(qū)具有突出普遍價(jià)值的財(cái)產(chǎn)，“均衡性”是指確?！妒澜邕z產(chǎn)目錄》中列有主要生物地理區(qū)域或是人類歷史上發(fā)生的重大事件，“可信性”是指切實(shí)嚴(yán)格執(zhí)行世界遺產(chǎn)委員會(huì)確立的世界遺產(chǎn)提名和管理標(biāo)準(zhǔn)，確保文化遺址的代表性和均衡性，以維護(hù)《世界遺產(chǎn)目錄》的完整性。參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第WHC－09/17．GA/9號(hào)文書。將世界范圍內(nèi)的具有“突出的普遍價(jià)值”的文化遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)目錄》 (以下簡(jiǎn)稱《目錄》)并賦予其“世界遺產(chǎn)”的法律地位，以促使締約國(guó)保護(hù)本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的這些遺產(chǎn)。除此之外，為了確保“世界遺產(chǎn)”的可信度還建立了三個(gè)配套機(jī)制:一是預(yù)警機(jī)制，即通過對(duì)世界遺產(chǎn)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，將受到“嚴(yán)重的特殊威脅”的世界遺產(chǎn)列入《處于危險(xiǎn)地世界遺產(chǎn)目錄》(以下簡(jiǎn)稱《瀕危目錄》)，以對(duì)遺產(chǎn)的保護(hù)狀況做出警示;二是退出機(jī)制，即當(dāng)世界遺產(chǎn)的“突出普遍價(jià)值遭到破壞”且無(wú)法補(bǔ)救時(shí)，將該遺產(chǎn)從《目錄》上除名，以維護(hù)遺產(chǎn)的信譽(yù);三是預(yù)備機(jī)制，即將可能列入《名錄》的文化遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)預(yù)備清單》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)備清單》)，以減少遭遇嚴(yán)重問題的遺產(chǎn)數(shù)量。

為了保障上述各項(xiàng)機(jī)制的實(shí)施，公約還設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)“世界遺產(chǎn)委員會(huì)”，其主要職責(zé)為制定世界遺產(chǎn)的提名和管理標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)申請(qǐng)列入《目錄》的文化遺產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估和對(duì)締約國(guó)提出的申請(qǐng)進(jìn)行審查、決定列入《瀕危目錄》的遺產(chǎn)或從《目錄》刪除的遺產(chǎn)等。截止2011年7月，已有153個(gè)國(guó)家的包括文化和自然遺產(chǎn)在內(nèi)的936項(xiàng)遺產(chǎn)列入了《目錄》。④其中包括725項(xiàng)文化遺產(chǎn)、183項(xiàng)自然遺產(chǎn)以及28項(xiàng)文化和自然遺產(chǎn)。參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第36C/REP/13號(hào)文書。

第二，關(guān)于世界遺產(chǎn)的國(guó)際合作和援助機(jī)制。為了使各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家或不發(fā)達(dá)國(guó)家的世界遺產(chǎn)的保護(hù)得到財(cái)政、藝術(shù)、科學(xué)及技術(shù)方面的支持，公約還建立了世界遺產(chǎn)的國(guó)際合作和援助機(jī)制，它主要是通過設(shè)立主要由成員國(guó)捐助而形成的保護(hù)世界遺產(chǎn)的專門基金，向列入《目錄》或《瀕危目錄》的世界遺產(chǎn)進(jìn)行援助，并規(guī)定了援助的具體形式，各締約國(guó)可以根據(jù)本國(guó)的具體情況提出國(guó)際援助的請(qǐng)求。

3．公約缺乏更多的實(shí)施機(jī)制來確保其更廣泛的遺產(chǎn)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

盡管公約對(duì)世界遺產(chǎn)的保護(hù)做出了積極的貢獻(xiàn)，但公約對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)的作用卻是有限的。首先，由于公約的實(shí)施主要是通過對(duì)世界遺產(chǎn)的“確認(rèn)”機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的，而“確認(rèn)”僅僅是世界遺產(chǎn)保護(hù)的最初步驟，將其“保護(hù)、保存、展出和遺傳后代”才是最終目的，盡管公約建立了對(duì)世界遺產(chǎn)的國(guó)際合作和援助機(jī)制，但是能夠得到國(guó)際援助的世界遺產(chǎn)畢竟只有少數(shù)，而公約缺乏更多的可操作的實(shí)施機(jī)制來確保其最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，公約的性質(zhì)決定了其對(duì)世界遺產(chǎn)的保護(hù)存在局限性。由于世界遺產(chǎn)通常處于一國(guó)的領(lǐng)土內(nèi)，而依據(jù)國(guó)際法原則，國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切人、物和事享有完全和排他的管轄權(quán)，國(guó)家管轄權(quán)的具體行使的形式、方式和程度由一國(guó)的國(guó)內(nèi)法加以規(guī)定，因此世界遺產(chǎn)的“保護(hù)、保存、展出和遺傳后代”主要要依據(jù)遺產(chǎn)所在國(guó)的國(guó)內(nèi)法來進(jìn)行，公約不可能超越國(guó)家主權(quán)對(duì)此有更多的作為。

(二)國(guó)內(nèi)法視角:世界遺產(chǎn)面臨的不可持續(xù)性危機(jī)及其應(yīng)對(duì)

由于《世界遺產(chǎn)公約》對(duì)保護(hù)世界遺產(chǎn)具有局限性，因此遺產(chǎn)所在國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)世界遺產(chǎn)的保護(hù)起著重要的作用，這很大程度上又要依賴于遺產(chǎn)所在國(guó)能否建立起在國(guó)家層面實(shí)施公約的法律機(jī)制，它涉及許多方面的問題，諸如對(duì)遺產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的理解、遺產(chǎn)的合理利用乃至政府的責(zé)任、公眾參與等等。鑒于2009年世界遺產(chǎn)委員會(huì)在第33屆會(huì)議上擬定的指導(dǎo)未來十年實(shí)施《世界遺產(chǎn)公約》工作的總體戰(zhàn)略中提出了需要優(yōu)先解決的三個(gè)方面的問題，一是解決已列入《目錄》的遺產(chǎn)所出現(xiàn)的問題，二是探索創(chuàng)新方式尤其是通過擬定《預(yù)備清單》的工作來減少遭遇嚴(yán)重問題的遺產(chǎn)數(shù)量，三是加強(qiáng)地方社區(qū)參與保護(hù)世界遺產(chǎn)，①參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第WHC－09/17．GA/9號(hào)文書。因此下面將從上述三個(gè)方面結(jié)合我國(guó)世界遺產(chǎn)面臨的不可持續(xù)性危機(jī)及其法律應(yīng)對(duì)進(jìn)行分析。

1．關(guān)于已經(jīng)列入《目錄》的世界遺產(chǎn)的保護(hù)

從《世界遺產(chǎn)公約》的實(shí)施機(jī)制考察，“世界遺產(chǎn)”從狹義上說主要是指被列入《目錄》和《瀕危目錄》的文化遺產(chǎn)，從廣義上來說，它還應(yīng)包括列入《預(yù)備清單》的遺產(chǎn)。截止2013年，我國(guó)共有45項(xiàng)遺產(chǎn)被列入《目錄》，其中多數(shù)是文化遺產(chǎn)或與文化遺產(chǎn)有關(guān)的遺產(chǎn)，包括28項(xiàng)文化遺產(chǎn)、4項(xiàng)自然和文化遺產(chǎn)、3項(xiàng)文化景觀，遺產(chǎn)總量位居世界第二，僅次于意大利，還有60多項(xiàng)遺產(chǎn)列入了《預(yù)備清單》，目前還沒有遺產(chǎn)被列入《瀕危目錄》。在我國(guó)，公眾對(duì)世界遺產(chǎn)的認(rèn)可度很高，國(guó)家也很重視世界遺產(chǎn)的保護(hù)，2006年還頒布了全國(guó)性的專門法規(guī)《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》，但由于相關(guān)制度缺失，我國(guó)世界遺產(chǎn)仍然面臨著不可持續(xù)性的危機(jī)，需要建立和完善相應(yīng)的法律機(jī)制加以應(yīng)對(duì)。

(1)“重申報(bào)、輕保護(hù)”的傾向使世界遺產(chǎn)面臨價(jià)值退化或破壞。由于世界遺產(chǎn)所具有的世界影響力以及可能帶來的經(jīng)濟(jì)和文化上的巨大利益，各國(guó)都非常重視本國(guó)世界遺產(chǎn)的申報(bào)。而依據(jù)公約的宗旨，一國(guó)的文化遺產(chǎn)申報(bào)為“世界遺產(chǎn)”并不僅僅是一個(gè)稱謂的改變，而是賦予了這些遺產(chǎn)以特定的法律地位，為此遺產(chǎn)所在國(guó)應(yīng)該將其作為“全人類世界遺產(chǎn)的一部分”給予特別保護(hù)，遺產(chǎn)申報(bào)不是保護(hù)進(jìn)程的終結(jié)，而是保證為人類今世后代切實(shí)保護(hù)和管理世界遺產(chǎn)的一種責(zé)任。但是現(xiàn)實(shí)的情況卻不容樂觀，在很多情況下，遺產(chǎn)申報(bào)日益成為一種經(jīng)濟(jì)目的，而不是保護(hù)遺產(chǎn)。2011年聯(lián)合國(guó)教科文組織在對(duì)世界遺產(chǎn)的評(píng)估中也證實(shí)了這一點(diǎn)，指出“通常的情況是，締約國(guó)的興趣在于為列入《目錄》而申報(bào)，申報(bào)往往成為最終目的，而保護(hù)則退居次要地位，致使公約更廣泛的保護(hù)目標(biāo)已無(wú)從可見?！雹诼?lián)合國(guó)教科文組織《〈對(duì)構(gòu)建具有可信性、代表性和平衡性的世界遺產(chǎn)名錄全球戰(zhàn)略〉(1994－2011)的評(píng)估》。參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第WHC－11/18．GA/8號(hào)文書。

在我國(guó)同樣也存在著“重申報(bào)、輕保護(hù)”的傾向，甚至在有的情況下，遺產(chǎn)申報(bào)成為世界遺產(chǎn)后反而因過度開發(fā)、片面追求經(jīng)濟(jì)利益等面臨價(jià)值退化或破壞的危機(jī)。雖然我國(guó)也建立了《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)警示名單》，目前也還沒有哪項(xiàng)遺產(chǎn)被列入其中，但由于世界遺產(chǎn)的“確認(rèn)”或“退出”是依據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》的規(guī)定、并由其設(shè)立的“世界遺產(chǎn)委員會(huì)”來決定的，因此未列入《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)警示名單》并不意味著我國(guó)的世界遺產(chǎn)高枕無(wú)憂。事實(shí)上，在2007年的世界遺產(chǎn)大會(huì)上，我國(guó)的故宮、天壇、頤和園、麗江古城、布達(dá)拉宮等多處世界遺產(chǎn)就遭遇了“黃牌警告”，③截至2011年，全世界列入《瀕危目錄》的遺產(chǎn)總數(shù)為35項(xiàng)，其中文化遺產(chǎn)18項(xiàng)，自然遺產(chǎn)17項(xiàng)，這些遺產(chǎn)分布在27個(gè)締約國(guó)。參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第36C/REP/13號(hào)文書。這也意味著在我國(guó)世界遺產(chǎn)被列入《瀕危目錄》甚至被除名已經(jīng)成為了一種潛在的威脅。值得特別關(guān)注的是，由于現(xiàn)實(shí)中世界遺產(chǎn)的退化速度很快，而《瀕危目錄》僅是由世界遺產(chǎn)委員會(huì)與締約國(guó)商定后執(zhí)行的一個(gè)機(jī)制，且正式列入《瀕危目錄》的遺產(chǎn)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于已經(jīng)瀕危的遺產(chǎn)數(shù)目，因此世界遺產(chǎn)委員會(huì)將來有可能為遺產(chǎn)列入《目錄》設(shè)定一個(gè)固定期限，即在期限結(jié)束后，遺產(chǎn)需經(jīng)過核實(shí)確認(rèn)其“突出的普遍價(jià)值”仍然存在時(shí)才能重新列入《目錄》。①參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第WHC－11/18．GA/8號(hào)文書。這種情況下，僅僅重視遺產(chǎn)申報(bào)而不重視遺產(chǎn)保護(hù)是行不通的。

(2)建立和完善適應(yīng)保護(hù)世界遺產(chǎn)的法律機(jī)制。鑒于“重申報(bào)、輕保護(hù)”使世界遺產(chǎn)面臨價(jià)值退化或破壞，為此，我國(guó)應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面完善和建立適應(yīng)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)法律機(jī)制:

第一，在世界遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展負(fù)責(zé)任的旅游相結(jié)合方面進(jìn)行制度建構(gòu)。世界遺產(chǎn)地作為一國(guó)最重要的文化遺產(chǎn)，通常既是熱門旅游目的地也是文化展示場(chǎng)所，因此保護(hù)世界遺產(chǎn)既要使遺產(chǎn)本身與當(dāng)?shù)丨h(huán)境、社區(qū)和文化保持協(xié)調(diào)一致，更重要的是要防止旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展通常帶來的對(duì)遺產(chǎn)資源的非可持續(xù)性和過度商業(yè)化利用。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織有關(guān)世界遺產(chǎn)的監(jiān)測(cè)和保護(hù)情況的報(bào)告顯示，不受約束的旅游給遺產(chǎn)帶來了持續(xù)的壓力并導(dǎo)致其價(jià)值退化或枯竭，我國(guó)的世界遺產(chǎn)也面臨同樣嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。為了應(yīng)對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)文化遺產(chǎn)帶來的威脅，聯(lián)合國(guó)教科文組織在2006年召開的第二屆文化遺產(chǎn)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展國(guó)際會(huì)議《紹興宣言》中提出“文化遺產(chǎn)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展成功結(jié)合的關(guān)鍵所在”是要“將文化遺產(chǎn)有效保護(hù)與負(fù)責(zé)任的文化旅游發(fā)展相結(jié)合”，②詳見第二屆文化遺產(chǎn)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展國(guó)際會(huì)議《紹興宣言》。我國(guó)也應(yīng)該以此為重點(diǎn)進(jìn)行制度建構(gòu)。

第二，建立各利益相關(guān)者參與的世界遺產(chǎn)保護(hù)的法律機(jī)制。世界遺產(chǎn)作為一國(guó)最重要的文化遺產(chǎn)，其“公共利益”屬性更為明顯，因此保護(hù)主體應(yīng)包括各層次的利益相關(guān)者?！妒澜邕z產(chǎn)公約》也特別強(qiáng)調(diào)締約國(guó)應(yīng)保證各種利益相關(guān)人包括遺產(chǎn)管理人、當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)厣鐓^(qū)、非政府組織和其他相關(guān)團(tuán)體參與世界遺產(chǎn)保護(hù)并從中受益。2011年聯(lián)合國(guó)教科文組織在《2012－2022年實(shí)施世界遺產(chǎn)公約的戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》中提出的實(shí)現(xiàn)世界遺產(chǎn)目標(biāo)的優(yōu)先事項(xiàng)之一就是要“通過使各界參與保護(hù)工作，更多地考慮可持續(xù)發(fā)展問題”。③參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第WHC－11/18．GA/11號(hào)文書。許多國(guó)家也很重視公眾在保護(hù)和管理世界遺產(chǎn)中的作用，例如法國(guó)2007年就成立了專門機(jī)構(gòu)“法國(guó)世界遺產(chǎn)協(xié)會(huì)”，并通過《世界遺產(chǎn)管理憲章》確立了國(guó)家、地方行政區(qū)域和世界遺產(chǎn)負(fù)責(zé)人三者之間保護(hù)和管理遺產(chǎn)的責(zé)任，其中特別強(qiáng)調(diào)通過與“法國(guó)世界遺產(chǎn)協(xié)會(huì)”的合作來保護(hù)世界遺產(chǎn)?！?〕

從我國(guó)的實(shí)際情況來看，我國(guó)的世界遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬絕大部分是屬于國(guó)有，如皇宮、寺廟、石刻等，有的既包括有國(guó)有又包括集體或私人所有諸如古鎮(zhèn)、古村落等。從法理上說，國(guó)家作為遺產(chǎn)主要所有者和管理者無(wú)疑應(yīng)是最主要的遺產(chǎn)保護(hù)主體，除此之外，由于世界遺產(chǎn)主要是委托遺產(chǎn)所在地的地方政府管理的，而世界遺產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)通常是交由旅游公司進(jìn)行的，因此地方政府、旅游產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、游客以及其他利益相關(guān)者都是遺產(chǎn)的保護(hù)主體。雖然我國(guó)《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》明確了地方政府、公民和其他社會(huì)組織都有保護(hù)世界遺產(chǎn)的義務(wù)，但它只有一些原則性的規(guī)定且很不完善，缺乏實(shí)施機(jī)制和操作性，致使世界文化遺產(chǎn)保護(hù)各主體的權(quán)力(利)、義務(wù)、責(zé)任不明。

而在現(xiàn)實(shí)中，地方政府作為管理者有時(shí)是缺位的，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)如何參與遺產(chǎn)管理也存在法律盲點(diǎn)，目前也沒有一個(gè)類似法國(guó)世界遺產(chǎn)協(xié)會(huì)的專門機(jī)構(gòu)來協(xié)助政府管理世界遺產(chǎn)和監(jiān)督遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為，在這種情況下，企業(yè)的逐利性使其常常將遺產(chǎn)作為追求利潤(rùn)的工具而對(duì)其進(jìn)行過度商業(yè)性的開發(fā)和利用，或者不能按照公益性目的對(duì)其進(jìn)行合理利用，這些都使遺產(chǎn)不具有可持續(xù)性。因此我國(guó)目前需要建立起各層次的利益相關(guān)者參與的、相互制約的保護(hù)世界遺產(chǎn)的法律機(jī)制，尤其需要在確保公眾參與遺產(chǎn)保護(hù)的有效性方面進(jìn)行制度建構(gòu)，要賦予公眾確實(shí)的權(quán)利對(duì)遺產(chǎn)管理者或經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督，其中重點(diǎn)應(yīng)在促使企業(yè)對(duì)遺產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)回歸公益性目的、確保遺產(chǎn)地的旅游收入真正能夠用于遺產(chǎn)的維護(hù)和修繕、保障遺產(chǎn)地的社區(qū)居民享有遺產(chǎn)收益等方面進(jìn)行制度建構(gòu)。

第三，建立適應(yīng)多樣化的世界遺產(chǎn)保護(hù)的法律機(jī)制?！妒澜邕z產(chǎn)公約》實(shí)施40年來的歷程表明，公約對(duì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)是逐步拓展的，在執(zhí)行公約的初期，主要重視傳統(tǒng)的單純的文化遺產(chǎn)，后來逐步開始關(guān)注反映人與自然關(guān)系的、綜合的乃至活態(tài)的文化遺產(chǎn)，因而在《目錄》中出現(xiàn)了一些新的遺產(chǎn)類型諸如文化與自然遺產(chǎn)、文化景觀、線性遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)、警示遺產(chǎn)等。我國(guó)就有4項(xiàng)自然和文化遺產(chǎn) (泰山、黃山、峨眉山－樂山、武夷山)，3項(xiàng)文化景觀遺產(chǎn) (廬山、五臺(tái)山和杭州西湖)，目前擬申報(bào)線性遺產(chǎn) (京杭大運(yùn)河、絲綢之路、徽商興起路線、長(zhǎng)征路線)。然而，我國(guó)目前主要的全國(guó)性的法規(guī)《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》、《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)巡視管理辦法》、《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)專家咨詢管理辦法》等都是針對(duì)單純的文化遺產(chǎn)的，還不能適應(yīng)多樣化的文化遺產(chǎn)保護(hù)的需要，因此應(yīng)建立和完善適應(yīng)多樣化的世界遺產(chǎn)保護(hù)的法律機(jī)制，其中尤其應(yīng)充分考慮與現(xiàn)行相關(guān)法律諸如文物保護(hù)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、自然資源法、環(huán)境法、風(fēng)景名勝法、旅游法以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法等的銜接。

2．關(guān)于未列入《目錄》的潛在的世界遺產(chǎn)的保護(hù)

世界遺產(chǎn)的申報(bào)是一個(gè)持續(xù)的過程，有些遺產(chǎn)雖暫時(shí)沒有列入《目錄》、《瀕危目錄》或《預(yù)備清單》，但以后極有可能列入，這類遺產(chǎn)無(wú)疑是潛在的世界遺產(chǎn)。根據(jù)國(guó)際古跡遺址理事會(huì)的分析，在世界遺產(chǎn)中最具代表性的四類遺產(chǎn)為古代文物財(cái)產(chǎn)、古老城鎮(zhèn) (城市)居住區(qū)、建筑遺產(chǎn)或宗教財(cái)產(chǎn)，占文化遺產(chǎn)的近半數(shù)，①參見聯(lián)合國(guó)教科文組織第WHC－09/17．GA/9號(hào)文書。其中最多的是建筑遺產(chǎn)。而我國(guó)是一個(gè)建筑遺產(chǎn)大國(guó)，因此我國(guó)的建筑最有可能成為潛在的世界遺產(chǎn)，雖然我國(guó)也設(shè)立了《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》，但是只有很少數(shù)的遺產(chǎn)能夠列入其中，其他的許多建筑遺產(chǎn)因城市化建設(shè)而面臨破壞乃至消亡的危機(jī)。鑒于這類遺產(chǎn)的保護(hù)取決于我國(guó)在多大程度上正確理解并接受公約所確立的“具有突出的普遍價(jià)值”這一世界遺產(chǎn)遴選標(biāo)準(zhǔn)并加以實(shí)施，下面將針對(duì)我國(guó)在這方面存在的問題及其應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行分析。

(1)對(duì)文化遺產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的理解滯后于《世界遺產(chǎn)公約》的要求，使?jié)撛诘氖澜邕z產(chǎn)面臨破壞和消亡，使我國(guó)的遺產(chǎn)申報(bào)不具有可持續(xù)性。《世界遺產(chǎn)公約》對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)做出的貢獻(xiàn)之一就是通過確立“世界遺產(chǎn)”的遴選標(biāo)準(zhǔn)在世界范圍內(nèi)使人們的文化遺產(chǎn)觀念得到了極大的拓展，即從傳統(tǒng)的、單體的、局部的“文物”觀向現(xiàn)代的、整體的、系統(tǒng)的、多元的文化遺產(chǎn)觀轉(zhuǎn)變;從狹義的文化遺產(chǎn)觀轉(zhuǎn)變?yōu)閺V義的或發(fā)展的文化遺產(chǎn)觀看待多樣化的文化遺產(chǎn)。以建筑遺產(chǎn)為例，公約主張不僅要保護(hù)單體建筑，同時(shí)要對(duì)歷史街區(qū)、村鎮(zhèn)和城市進(jìn)行整體保護(hù);不應(yīng)僅以“藝術(shù)杰作”作為衡量建筑遺產(chǎn)重要性的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要將那些具有獨(dú)特的歷史學(xué)和人類學(xué)價(jià)值以及體現(xiàn)著人類創(chuàng)新天賦的鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)建筑等也納入保護(hù)范圍;不應(yīng)僅僅保護(hù)古建筑，同時(shí)也應(yīng)將近現(xiàn)代乃至當(dāng)代的代表性建筑納入保護(hù)范圍。公約還通過不斷地對(duì)《目錄》的擴(kuò)充實(shí)質(zhì)性地踐行了這一觀念，使《目錄》的代表性得到了不斷改善。以建筑遺產(chǎn)為例，在開始執(zhí)行公約時(shí)，列入《目錄》的都是具有象征意義的古建筑，②我國(guó)列入《世界遺產(chǎn)目錄》的建筑遺產(chǎn)也都是重要的古建筑如皇宮、寺廟、杰出古村落和古民居等。后來一些歷史城鎮(zhèn)、歷史中心、鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、近現(xiàn)代建筑也被列入目錄。1986年開始考慮19世紀(jì)以后出現(xiàn)的遺產(chǎn)的申報(bào)問題，使“現(xiàn)代遺產(chǎn)”成為世界遺產(chǎn)中的一個(gè)重要類型。近年來，聯(lián)合國(guó)教科文組織又將“20世紀(jì)遺產(chǎn)”保護(hù)作為全球戰(zhàn)略加以推廣，開始討論“20世紀(jì)遺產(chǎn)”的定義以及甄別方法，截至2009年，在《目錄》中共有20世紀(jì)遺產(chǎn)30余處，其中包括出類拔萃的建筑物、獨(dú)具特色的城市、布局合理的大學(xué)校園、著名藝術(shù)流派誕生地以及舉足輕重的工業(yè)廠房和景觀等。一些國(guó)家也積極響應(yīng)，例如，美國(guó)已經(jīng)確認(rèn)和登記并列入保護(hù)名錄的歷史性建筑和文化遺產(chǎn)有100多萬(wàn)個(gè)，其中相當(dāng)部分屬于“20世紀(jì)遺產(chǎn)”。

可見，遺產(chǎn)列入《目錄》是一個(gè)持續(xù)不斷的過程，隨著每年申報(bào)20至25項(xiàng)的節(jié)奏，進(jìn)入《目錄》的遺產(chǎn)將很快達(dá)到1000種，可以預(yù)見的是，隨著時(shí)間的推移，遺產(chǎn)的種類和數(shù)量還會(huì)不斷增加。在這一背景下，許多國(guó)家為了使本國(guó)的遺產(chǎn)申報(bào)具有可持續(xù)性，都盡可能按照公約所確立世界遺產(chǎn)的遴選標(biāo)準(zhǔn)、并根據(jù)本國(guó)的優(yōu)勢(shì)遺產(chǎn)類型來確定本國(guó)的文化遺產(chǎn)并將其納入保護(hù)范圍。以英國(guó)為例，英國(guó)是工業(yè)革命的發(fā)源地，因而格外重視對(duì)工業(yè)遺存的保護(hù)，其中部分已被申報(bào)成為了世界遺產(chǎn)，全英國(guó)21處“世界遺產(chǎn)”中就有20%是產(chǎn)業(yè)建筑?！?〕

這一新的情況既給我國(guó)的遺產(chǎn)申報(bào)帶了機(jī)遇，也給我國(guó)的建筑遺產(chǎn)保護(hù)敲響了警鐘。一方面，我國(guó)是一個(gè)建筑遺產(chǎn)大國(guó)，③我國(guó)被列入《世界遺產(chǎn)目錄》的35項(xiàng)文化遺產(chǎn)中就有14項(xiàng)是建筑遺產(chǎn)或與建筑遺產(chǎn)有關(guān)的遺產(chǎn)，列入《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》也有許多是建筑遺產(chǎn)。各類鄉(xiāng)土建筑遍布城鄉(xiāng)，近現(xiàn)代建筑遺產(chǎn)也較多，改革開放以來也出現(xiàn)了許多當(dāng)代杰出的建筑，這為我國(guó)將來有更多的鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代乃至當(dāng)代建筑列入目錄提供了條件。而另一方面，由于我國(guó)在對(duì)“建筑遺產(chǎn)”標(biāo)準(zhǔn)的理解上是滯后于公約的要求的，許多具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)建筑乃至近現(xiàn)代建筑都沒有被納入保護(hù)范圍，致使一些潛在的世界遺產(chǎn)在城市化建設(shè)中被拆除或面臨破壞和至消失的危機(jī)，導(dǎo)致這一問題的原因在于政府在確定建筑遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象時(shí)通常是以狹義的文化遺產(chǎn)觀來對(duì)待建筑遺產(chǎn)的。這是因?yàn)?，雖然從法律文本上看，我國(guó)的《文物保護(hù)法》在確立建筑遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象的范圍時(shí)要求既保護(hù)古建筑也保護(hù)近現(xiàn)代重要史跡、代表性建筑，①《文物保護(hù)法》第2條。但是法律不可能對(duì)具體的保護(hù)對(duì)象做出列舉，而只能對(duì)保護(hù)對(duì)象的種類進(jìn)行概括性的規(guī)定，同時(shí)授權(quán)各級(jí)政府對(duì)具體的保護(hù)對(duì)象給予確定，而現(xiàn)實(shí)中政府卻通常是以狹義的文化遺產(chǎn)觀來看待建筑遺產(chǎn)保護(hù)的，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是通常只將部分被視為“藝術(shù)杰作”的建筑納入保護(hù)范圍，重點(diǎn)保護(hù)的是古建筑，如皇宮、寺廟、古村落和古民居等;二是在近現(xiàn)代建筑遺產(chǎn)保護(hù)方面主要注重了對(duì)“革命歷史文物”或者官方重要建筑的保護(hù);三是在當(dāng)代建筑保護(hù)方面幾乎還是一個(gè)空白，保護(hù)當(dāng)代建筑遺產(chǎn)的意識(shí)還很缺乏。

(2)應(yīng)按照《世界遺產(chǎn)公約》所確立的世界遺產(chǎn)的遴選標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待我國(guó)的文化遺產(chǎn)保護(hù)并建立法律保障機(jī)制。要使我國(guó)的遺產(chǎn)申報(bào)具有可持續(xù)性，應(yīng)保護(hù)我國(guó)潛在的世界遺產(chǎn)，為此我國(guó)應(yīng)按照《世界遺產(chǎn)公約》所確立世界遺產(chǎn)的遴選標(biāo)準(zhǔn)、并依據(jù)我國(guó)的優(yōu)勢(shì)遺產(chǎn)類型來確定我國(guó)的文化遺產(chǎn)并將其納入保護(hù)范圍，目前尤其應(yīng)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)存的還未納入保護(hù)范圍的鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代乃至當(dāng)代代表性和紀(jì)念性建筑的保護(hù)。從我國(guó)現(xiàn)行法律考察，將房屋認(rèn)定為“文物”或“建筑遺產(chǎn)”是防止其被作為普通房屋拆除的核心環(huán)節(jié)，其中房屋是否屬于“文物”由文物行政部門確定，對(duì)非文物建筑是否保留由地方政府或政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門決定，為了使更多的建筑遺產(chǎn)免受城市建設(shè)的破壞，政府尤其是地方政府應(yīng)擯棄過去的以狹義的文化遺產(chǎn)觀來看待建筑遺產(chǎn)的做法，將更多的建筑遺產(chǎn)納入保護(hù)范圍，目前主要應(yīng)從以下三個(gè)方面入手:

首先，對(duì)建筑遺產(chǎn)保護(hù)目錄進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。政府應(yīng)該在對(duì)建筑遺產(chǎn)的“家底”摸清的基礎(chǔ)上對(duì)建筑遺產(chǎn)的確認(rèn)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，適時(shí)對(duì)建筑遺產(chǎn)保護(hù)目錄進(jìn)行調(diào)整，盡可能和盡快地將那些具有突出的地方性和代表性的鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)建筑以及我國(guó)近現(xiàn)代乃至當(dāng)代各個(gè)特定歷史時(shí)期諸如辛亥革命時(shí)期、民國(guó)時(shí)期、抗戰(zhàn)時(shí)期、解放初期、文革時(shí)期以及改革開放以來的代表性或紀(jì)念性建筑納入保護(hù)范圍。

其次，在城鄉(xiāng)規(guī)劃和房屋征收階段建立和完善公眾參與的甄別建筑遺產(chǎn)的法律機(jī)制。雖然我國(guó)法律規(guī)定公民、法人和其他組織可以提出認(rèn)定文物的權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)中我國(guó)對(duì)文物的認(rèn)定主要還是靠政府主動(dòng)進(jìn)行的，公眾參與的程度較弱，尤其是對(duì)于國(guó)家所有的建筑遺產(chǎn)的認(rèn)定，由于產(chǎn)權(quán)障礙，公眾幾乎沒有發(fā)言權(quán)，因此需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃階段和房屋征收階段就建筑遺產(chǎn)的甄別問題主動(dòng)征求公眾的意見，除了征求房屋所有人的意見外，尤其要重視相關(guān)專家學(xué)者的意見，這不僅可以鼓勵(lì)公眾參與建筑遺產(chǎn)保護(hù)，也可以對(duì)政府的行為形成制約。

最后，應(yīng)促使多樣化的建筑遺產(chǎn)尤其是鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代乃至當(dāng)代建筑得以入選《目錄》。在我國(guó)，在人們心目中似乎只有那些堪稱“經(jīng)典”的古建筑才應(yīng)當(dāng)作為遺產(chǎn)加以保護(hù)，而鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代建筑因看起來較“平凡”或“不起眼”而不被重視，這也許與我國(guó)列入《目錄》的建筑遺產(chǎn)大多是經(jīng)典的古建筑有關(guān)。根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》的要求，一國(guó)申報(bào)世界遺產(chǎn)的申請(qǐng)由締約國(guó)提出，因此我國(guó)應(yīng)在世界遺產(chǎn)申報(bào)工作中將世界遺產(chǎn)遴選的均衡性標(biāo)準(zhǔn)納入考慮范疇，改變?nèi)脒x《目錄》我國(guó)的建筑遺產(chǎn)主要局限于文物古跡的現(xiàn)狀，促使更多樣化的建筑遺產(chǎn)諸如鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代建筑等得以申報(bào)或入選。鑒于公約在中國(guó)的影響力，這也許是改變?nèi)藗儗?duì)建筑遺產(chǎn)固有觀念的一個(gè)有效途徑。

〔1〕鄧烈．論“可持續(xù)發(fā)展”概念在國(guó)際法上的意涵〔J〕．中國(guó)法學(xué)，2009，(4)．

〔2〕〔法〕弗洛朗·卡尼爾．法國(guó)的世界遺產(chǎn)管理與世界遺產(chǎn)名錄登錄〔A〕．王云霞主編．文化遺產(chǎn)法:概念、體系與視角〔C〕．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012．98．

〔3〕朱曉明編著．當(dāng)代英國(guó)建筑遺產(chǎn)保護(hù)〔M〕．上海:同濟(jì)大學(xué)出版社，2007．43．