山東行政學(xué)院課題組

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南250014）

黨的十八大報(bào)告明確指出：“建立決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”，“健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、審計(jì)、引咎辭職罷免等制度”，“嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督”，表明了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制度建設(shè)的高度重視。

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制發(fā)端于2003年的SARS危機(jī)，其后歷經(jīng)十年不斷發(fā)展完善，逐步走向成熟并取得了一定成績(jī)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部有權(quán)無(wú)責(zé)、權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，重行政權(quán)力、輕政府責(zé)任的傾向已開(kāi)始扭轉(zhuǎn)。但不可否認(rèn)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制在發(fā)展過(guò)程中，也暴露出了諸多問(wèn)題。問(wèn)責(zé)制產(chǎn)生并成熟于西方國(guó)家，認(rèn)真梳理、研究西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐，對(duì)于深入貫徹落實(shí)的十八大精神，健全完善我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制具有重要借鑒意義。

一、西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制的理論基礎(chǔ)

西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制的理論淵源是契約論和人民主權(quán)論，其體系構(gòu)建以有限政府論為基礎(chǔ)。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，問(wèn)責(zé)制又得到委托－代理理論、公共選擇理論等理論的充實(shí)。

（一）契約論和人民主權(quán)論

問(wèn)責(zé)制體現(xiàn)了責(zé)任政府的原則，目的在于保障公共利益不受政府及其官員不當(dāng)行為，如腐敗、失職等影響。因此，問(wèn)責(zé)制產(chǎn)生的前提就是公民可以對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行限制。在西方政治思想發(fā)展歷史中，從古希臘時(shí)期便產(chǎn)生了限制政府權(quán)力的思想，但這一思想真正形成理論還是以盧梭的契約論和人民主權(quán)論為標(biāo)志。盧梭認(rèn)為私有制使人類社會(huì)處于無(wú)保障的自然狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，每個(gè)人的利益都與其他人的利益存在著沖突，從而導(dǎo)致每個(gè)人的財(cái)產(chǎn)、自由及生命都會(huì)經(jīng)常受到威脅。為擺脫這種人人自由但人人受到威脅的狀態(tài)，人們用簽訂契約的方式來(lái)保障每個(gè)人的權(quán)利、財(cái)產(chǎn)和自由。人類社會(huì)通過(guò)這種社會(huì)契約的方式形成了政府，每個(gè)個(gè)體把自己的部分權(quán)利、財(cái)產(chǎn)和自由讓渡給政府，政府由此獲得對(duì)社會(huì)的治理權(quán)力，從而保障社會(huì)契約得以實(shí)施和每個(gè)社會(huì)個(gè)體得以生存。也就是說(shuō)“國(guó)家和政府的一切權(quán)力來(lái)源于公民與公民之間的契約，其權(quán)力行使的目的是為了保障社會(huì)全體成員的公共利益，或者說(shuō)，它必須將其所獲得的普遍強(qiáng)制力用于公意契約的維護(hù)?！保?］當(dāng)政府通過(guò)社會(huì)契約獲得了合法的公共權(quán)力的時(shí)候，也意味著政府及其官員的行為受到了契約的約束。如果政府及其官員的行為違背了社會(huì)契約的規(guī)定，使公民的利益和社會(huì)秩序受到了威脅，那么公民作為契約的簽訂方，自然有權(quán)力追究政府及其官員的責(zé)任。

在社會(huì)契約論的基礎(chǔ)上，盧梭提出了人民主權(quán)理論。既然國(guó)家和政府是社會(huì)契約的產(chǎn)物，是公民讓渡自己權(quán)利所形成的，那么國(guó)家和政府的權(quán)力就不是天然的，也不是神賜的，而是人民賦予的，因此國(guó)家的主權(quán)只能屬于人民，這便是人民主權(quán)理論。該理論論證了政府權(quán)力的來(lái)源——人民的授予，因而政府及其官員必須對(duì)人民負(fù)責(zé)、接受人民的監(jiān)督，當(dāng)人民賦予的權(quán)力被濫用時(shí)，政府及其官員也就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這正是問(wèn)責(zé)制的核心價(jià)值所在。

社會(huì)契約論和人民主權(quán)論闡明了國(guó)家是因公民締結(jié)社會(huì)契約產(chǎn)生，而國(guó)家和政府的權(quán)力則來(lái)自人民的授予，這在理論上為問(wèn)責(zé)制的形成奠定了基礎(chǔ)。

（二）有限政府論

有限政府的思想起源于16、17世紀(jì)古典自由主義思想。該思想主張給予個(gè)人和企業(yè)最大限度的自由，政府職責(zé)只限于保障個(gè)人最大程度的自由和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面，最好的政府應(yīng)該是管得最少的政府。作為古典自由主義思想的集大成者，洛克在其著作《政府論》中提出了政府體制構(gòu)建過(guò)程中的有限政府思想。洛克也認(rèn)為政府的權(quán)力來(lái)自人民的讓渡，而且是代理人民行使權(quán)力的工具，因此，政府權(quán)力的使用范圍僅限于保護(hù)個(gè)人的生命、財(cái)產(chǎn)和基本權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的有限性，就必須進(jìn)行分權(quán)，即把政府的權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán)，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)用權(quán)力制約權(quán)力，從而防止權(quán)力被濫用。洛克的分權(quán)思想后來(lái)得到法國(guó)思想家孟德斯鳩的進(jìn)一步完善。孟德斯鳩將國(guó)家權(quán)力明確分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并將三種權(quán)力分屬立法部門、司法部門和行政部門，使其相互制約、彼此制衡，從而形成系統(tǒng)的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)。這一學(xué)說(shuō)最終成為西方國(guó)家憲政民主制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。有限政府論表明，政府的權(quán)力是有界限的，并非所有領(lǐng)域都需要政府的參與；同時(shí)，政府的權(quán)力是受到分隔制約的，不存在不受限制的政府權(quán)力。在實(shí)踐中，根據(jù)有限政府理論，“英美等憲政國(guó)家都通過(guò)一定的程序?qū)?quán)力劃分為若干部分，各個(gè)部門的人員又以獨(dú)立而不同的方式在不同的時(shí)間和不同的范圍內(nèi)產(chǎn)生，對(duì)不同的對(duì)象具體負(fù)責(zé)。各個(gè)部門都有憲法和政治上的獨(dú)立性，這樣政府權(quán)力就被限制在各個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域并在憲法的統(tǒng)治下協(xié)同運(yùn)作，避免政府對(duì)公民權(quán)利和自由的侵犯”［2］。一旦政府官員行為不當(dāng)，不僅要面對(duì)政府內(nèi)部的問(wèn)責(zé)，而且也要面對(duì)來(lái)自立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)。因此，如果說(shuō)社會(huì)契約論和人民主權(quán)論賦予了問(wèn)責(zé)制法理基礎(chǔ)，那么有限政府理論則建立起了能夠確保問(wèn)責(zé)制在實(shí)踐中得以實(shí)施的憲政體制。

除了社會(huì)契約論、人民主權(quán)論和有限政府理論外，隨著上世紀(jì)八十年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)理論被公共管理學(xué)者借用，為問(wèn)責(zé)制的發(fā)展和完善提供了新的視角。這些理論包括“委托－代理理論”、“公共選擇理論”等。此外，我國(guó)學(xué)者近年來(lái)也從法治政府等角度提出了行政體制改革的思路，為問(wèn)責(zé)制研究做出了積極貢獻(xiàn)。

二、西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐

問(wèn)責(zé)制是一個(gè)國(guó)家政治制度的重要組成部分，一國(guó)的政治制度決定了該國(guó)問(wèn)責(zé)制的特點(diǎn)。從本質(zhì)上看，西方國(guó)家實(shí)行的都是資產(chǎn)階級(jí)代議民主制度，各國(guó)有著共同的思想理論基礎(chǔ)、根本原理和基本原則。就行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系而言，西方國(guó)家表現(xiàn)出多樣的政權(quán)組織形式，有總統(tǒng)共和制、議會(huì)共和制、議會(huì)君主制以及半總統(tǒng)制。所以，西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制在宏觀層面有許多相同之處，體現(xiàn)了代議民主制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，同時(shí)在具體表現(xiàn)形式上，各國(guó)問(wèn)責(zé)制又有不同，體現(xiàn)了不同政體的差異。本部分選取美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)和法國(guó)，作為不同政體的代表，分別考察各國(guó)問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容。

（一）美國(guó)問(wèn)責(zé)制實(shí)踐

美國(guó)的政體是總統(tǒng)共和制，其問(wèn)責(zé)制度包括四方面的內(nèi)容：立法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)、司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)及選民的問(wèn)責(zé)。立法機(jī)關(guān)主要通過(guò)彈劾制度和調(diào)查制度對(duì)政府官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院和參議院分別享有彈劾權(quán)和彈劾審議權(quán)。彈劾提案經(jīng)眾議院提出后，交常設(shè)委員會(huì)或特別調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，然后交由參議院審議。當(dāng)參議院出席議員超過(guò)三分之二多數(shù)認(rèn)定彈劾議案有效時(shí)，對(duì)被彈劾者的處分決定就生效了，而且如果參議院認(rèn)定被彈劾對(duì)象有罪，還需要移交司法機(jī)關(guān)處以刑罰。需要指出的是，上至總統(tǒng)，下至普通官員，美國(guó)所有文職官員都可能因叛國(guó)、賄賂及其他犯罪行為受到國(guó)會(huì)的彈劾。美國(guó)國(guó)會(huì)還會(huì)通過(guò)對(duì)政府的調(diào)查進(jìn)行問(wèn)責(zé)。最著名的例子是1973年參議院水門委員會(huì)對(duì)水門事件展開(kāi)的調(diào)查，該調(diào)查最終迫使尼克松總統(tǒng)宣布辭職。正是由于這項(xiàng)權(quán)力的存在，美國(guó)政府各級(jí)官員對(duì)自己的言行極為謹(jǐn)慎，避免因不當(dāng)言行被調(diào)查、被問(wèn)責(zé)。

美國(guó)司法機(jī)關(guān)通過(guò)司法審查制度對(duì)政府官員進(jìn)行監(jiān)督。在美國(guó)，最高法院享有對(duì)憲法進(jìn)行解釋的權(quán)力，這就意味著最高法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行政行為進(jìn)行審查。如果行政機(jī)關(guān)的行政行為被最高法院裁定違憲，那么行政機(jī)關(guān)就將為此行政行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這就等于在司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，行政相對(duì)人的權(quán)利得到了救濟(jì)。不過(guò)，最高法院對(duì)行政部門的監(jiān)督采取“不告不理”的原則，也就是說(shuō)“只有在出現(xiàn)了具體糾紛并由利害關(guān)系人提出訴訟以后最高法院才進(jìn)行審查。如果沒(méi)有遇到具體的訴訟案件，司法機(jī)關(guān)不能主動(dòng)地對(duì)某項(xiàng)法律進(jìn)行違憲審查，也不能以假定的事實(shí)為依據(jù)，對(duì)法律法令進(jìn)行預(yù)防性違憲審查?！保?］

美國(guó)行政部門內(nèi)部有較為完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著內(nèi)部問(wèn)責(zé)的作用。政府道德辦公室負(fù)責(zé)推進(jìn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的廉政建設(shè)，為各部門制定廉政計(jì)劃，審閱政府官員的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)表。各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室通過(guò)審計(jì)和調(diào)查等手段，監(jiān)督各部門財(cái)政資金的使用情況，發(fā)揮著審計(jì)監(jiān)督的作用。依據(jù)不當(dāng)行為的違法程度，監(jiān)察長(zhǎng)可以將違法案件轉(zhuǎn)交行政首長(zhǎng)，甚至是司法部或聯(lián)邦調(diào)查局。功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)主要受理政府公務(wù)員對(duì)于紀(jì)律處分或其他不利的行政決定的申訴，以及其他違反公務(wù)員法律和法規(guī)的爭(zhēng)端。功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)有權(quán)作出包括紀(jì)律處分在內(nèi)的決定，命令有關(guān)的行政機(jī)關(guān)或行政人員遵守。

美國(guó)選民也可以通過(guò)行使罷免權(quán)對(duì)政府官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，但不是所有的州都實(shí)行罷免權(quán)制度，而且選民只能罷免本州的官員。罷免權(quán)制度的一般程序是：一定數(shù)量的合格選民簽名提出罷免申請(qǐng)，進(jìn)行罷免投票。如擬被罷免者仍有多數(shù)票支持，可以繼續(xù)留任，如無(wú)多數(shù)票支持，則應(yīng)去職。

（二）德國(guó)問(wèn)責(zé)制實(shí)踐

德國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府官員的問(wèn)責(zé)有“彈劾”、“建設(shè)性不信任投票”、“質(zhì)詢”和“調(diào)查”四種形式。雖然德國(guó)聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院的彈劾權(quán)針對(duì)的是聯(lián)邦總統(tǒng)，但由于德國(guó)實(shí)行議會(huì)共和制，總統(tǒng)沒(méi)有實(shí)權(quán)，只是虛位元首，其發(fā)布的命令必須經(jīng)總理或主管部長(zhǎng)部署才能生效，因此，如果總統(tǒng)有不當(dāng)行為，那么聯(lián)邦政府或聯(lián)邦政府有關(guān)部長(zhǎng)將會(huì)承擔(dān)連帶責(zé)任，于是“政治責(zé)任引起并連帶了行政責(zé)任”［4］。所以盡管議會(huì)只能對(duì)總統(tǒng)提出彈劾，但實(shí)際上彈劾權(quán)也是議會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府的監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)。建設(shè)性不信任投票是德國(guó)特有的一項(xiàng)制度。同其他議會(huì)共和制國(guó)家一樣，德國(guó)立法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)總理提出不信任案，迫使其下臺(tái)，但聯(lián)邦議院在提出對(duì)聯(lián)邦總理不信任案的同時(shí)，必須提出一名新的聯(lián)邦總理的候選人，此候選人上任后，不信任案才算是通過(guò)。因此這種不信任案被稱為“建設(shè)性不信任投票”。質(zhì)詢是德國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)聯(lián)邦政府及其成員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的常用手段，通過(guò)質(zhì)詢議會(huì)黨團(tuán)可以對(duì)政府的一般性政策問(wèn)題或重大事件進(jìn)行監(jiān)督，也可以對(duì)政府的具體工作進(jìn)行監(jiān)督。此外，聯(lián)邦議院也可以成立調(diào)查委員會(huì)對(duì)行政部門及其成員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。這種調(diào)查委員會(huì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，但可以通過(guò)傳喚證人、收集證據(jù)、索要文件等刑事訴訟中司法機(jī)關(guān)采用的手段取證。調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查委員會(huì)將向聯(lián)邦議院提交書(shū)面報(bào)告，說(shuō)明調(diào)查的過(guò)程和取得的結(jié)果，作為聯(lián)邦議院采取進(jìn)一步行動(dòng)的依據(jù)。

與美國(guó)司法機(jī)關(guān)一樣，德國(guó)司法部門也是通過(guò)行使違憲審查權(quán)對(duì)行政部門及其官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。在德國(guó)，違憲審查權(quán)由憲法法院行使。作為行使違憲審查權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，憲法法院的性質(zhì)和地位較為特殊，因?yàn)椤八仁且粋€(gè)政治機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)司法機(jī)構(gòu)，其權(quán)力本質(zhì)上是一種司法化的監(jiān)督權(quán)，在監(jiān)督政府活動(dòng)、制約政府權(quán)力方面發(fā)揮著其他國(guó)家機(jī)構(gòu)難以替代的重要作用?！保?］與美國(guó)高等法院行使司法審查權(quán)一樣，德國(guó)憲法法院對(duì)憲法案件的審理也是以當(dāng)事人的申請(qǐng)為前提。但如果審理程序開(kāi)始，憲法法院便不完全局限于當(dāng)事人申請(qǐng)的內(nèi)容?！皯椃ǚㄔ旱臋?quán)力本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，它與議會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)督的區(qū)別在于這種監(jiān)督被司法化了，被納入了訴訟的程序，與一般的司法監(jiān)督相比。它又被專門化了”［5］。除憲法法院外，德國(guó)還有專門的行政法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行司法審查。當(dāng)公民個(gè)人權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)違法行政行為侵害時(shí)，可以向行政法院提起訴訟，如果行政法院裁定此行政行為違法，那么該行政行為將被撤銷，從而保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利。

除立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)，德國(guó)還有嚴(yán)格的法律法規(guī)約束公務(wù)員的行為，公務(wù)員在職責(zé)、權(quán)利、待遇、收受禮品以及不準(zhǔn)兼職等方面違反規(guī)定就是違法，就要被問(wèn)責(zé)。德國(guó)公務(wù)員的違法違紀(jì)行為主要由司法機(jī)關(guān)調(diào)查，只有非常輕微的違法違紀(jì)行為才由行政機(jī)關(guān)組織調(diào)查。司法機(jī)關(guān)申誡、罰款、減薪、降級(jí)和免職等方面對(duì)公務(wù)員追究責(zé)任。其中，前三種屬于較輕的處分或處罰，一般由違紀(jì)公務(wù)員所在行政機(jī)關(guān)作出決定，后兩種是較重的處分，必須由德國(guó)行政法院作出判決。

（三）英國(guó)問(wèn)責(zé)制實(shí)踐

在英國(guó)，議會(huì)主要通過(guò)“不信任投票”、“質(zhì)詢”、“調(diào)查”和“違憲審查”三種途徑對(duì)政府及其官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。由于英國(guó)是議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，內(nèi)閣只有得到議會(huì)的支持才能使自己提出的政策得以推行。如果議會(huì)認(rèn)為內(nèi)閣出現(xiàn)政策錯(cuò)誤或者內(nèi)閣成員行為不當(dāng)，可以通過(guò)決議案譴責(zé)政府政策，也可以否決政府的議案，甚至是對(duì)內(nèi)閣提出不信任案。一旦議會(huì)通過(guò)對(duì)內(nèi)閣的不信任案，要么是內(nèi)閣總辭職，要么是議會(huì)解散，進(jìn)行重新選舉。根據(jù)英國(guó)法律，議會(huì)下院議員有權(quán)就政府的施政方針、行政措施以及其他事項(xiàng)對(duì)首相或內(nèi)閣大臣提出質(zhì)疑或詢問(wèn)。首相和內(nèi)閣大臣作為內(nèi)閣和部門的政治領(lǐng)導(dǎo)者，必須答復(fù)議員的質(zhì)詢。如果議員對(duì)行政官員的答復(fù)不滿意，并且質(zhì)詢事項(xiàng)屬于國(guó)家根本政策、事關(guān)國(guó)民利益時(shí)，議員還可以提議舉行相當(dāng)于不信任投票的表決。調(diào)查是議會(huì)對(duì)政府問(wèn)責(zé)常用的方式，通常方式是議會(huì)任命一個(gè)特別委員會(huì)或授權(quán)某人對(duì)政府官員的腐敗等行為進(jìn)行調(diào)查。政府官員如果被調(diào)查發(fā)現(xiàn)有違反刑法的行為，則需要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。與美國(guó)和德國(guó)一樣，英國(guó)也有違憲審查制度，但英國(guó)享有違憲審查權(quán)的機(jī)關(guān)是議會(huì)而不是法院，因?yàn)橛?guó)議會(huì)享有解釋?xiě)椃ê途S護(hù)憲法尊嚴(yán)的職責(zé)。

英國(guó)司法機(jī)關(guān)分為普通法院和高等法院，兩者對(duì)政府官員的問(wèn)責(zé)方式不同。普通法院通過(guò)普通訴訟和上訴監(jiān)督政府行為。英國(guó)沒(méi)有公私法之分，所有的侵權(quán)行為，無(wú)論是私權(quán)利還是公權(quán)力都由普通法院提供救濟(jì)。因此，英國(guó)的普通訴訟就是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為合法性的一種手段［6］。在英國(guó)，如果當(dāng)事人不服行政裁判所的裁決，可以向普通法院請(qǐng)求重新審查政府的行政行為，這被稱作上訴，是普通法院監(jiān)督政府的另一種方式。高等法院主要通過(guò)司法審查對(duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。依據(jù)法律，英國(guó)高等法院有權(quán)依當(dāng)事人的請(qǐng)求對(duì)下級(jí)法院和行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行合法性審查，這種審查是高等法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和行政裁判所行使權(quán)力、履行義務(wù)的主要手段。

英國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)責(zé)有兩種方式：部長(zhǎng)監(jiān)督和行政裁判所監(jiān)督。公民權(quán)利受到地方政府不當(dāng)行政行為的侵害時(shí)，有權(quán)直接向內(nèi)閣部長(zhǎng)申訴。行政裁判所是英國(guó)專門解決行政爭(zhēng)端的特別裁判機(jī)構(gòu)，它獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)，數(shù)量大，種類多，比法院更具有專業(yè)性，在處理行政爭(zhēng)議方面程序上更為簡(jiǎn)便。因此行政裁判所比法院更能有效地解決行政爭(zhēng)議，從而成為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有力地監(jiān)督力量。同德國(guó)一樣，英國(guó)也有專門的法律約束公務(wù)員的行為。例如英國(guó)文官法規(guī)定的對(duì)公務(wù)員的懲處措施包括警告、申誡，停止或延期晉升、停職、免職等。而且英國(guó)公務(wù)員還要遵守不成文的“榮譽(yù)法典”，如果不當(dāng)行為，則要分別受到警告、申誡、停職或撤職等處分。

（四）法國(guó)問(wèn)責(zé)制實(shí)踐

在法國(guó)，議會(huì)通過(guò)行使彈劾權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和不信任案表決權(quán)問(wèn)責(zé)政府。法國(guó)議會(huì)的國(guó)民議會(huì)和參議院可對(duì)犯有叛國(guó)罪的總統(tǒng)和有犯罪行為的政府成員行使彈劾權(quán)。彈劾案一般先由兩院議員中的至少十分之一提出，并且必須在兩院通過(guò)公開(kāi)投票的方式獲得絕對(duì)多數(shù)票才能通過(guò)。然后由議會(huì)兩院議員組成的特別高等法院審理該彈劾案。如果被彈劾官員被認(rèn)定有罪，不僅要被免職，還要被追究其刑事責(zé)任。議會(huì)議員還可通過(guò)對(duì)政府提出質(zhì)詢進(jìn)行問(wèn)責(zé)。質(zhì)詢的形式包括書(shū)面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢。政府需要在書(shū)面質(zhì)詢發(fā)出后的一個(gè)月內(nèi)給予答復(fù)，而口頭質(zhì)詢被提出后，先由議長(zhǎng)主席會(huì)議列入議事日程，然后在規(guī)定的時(shí)間由政府進(jìn)行答辯。除了彈劾權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，國(guó)民議會(huì)還可以行使不信任案表決權(quán)對(duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。如果國(guó)民議會(huì)通過(guò)不信任案，總理要么向總統(tǒng)提出內(nèi)閣總辭職，要么請(qǐng)求總統(tǒng)解散議會(huì)，重新進(jìn)行議會(huì)選舉。如果新國(guó)民議會(huì)仍然通過(guò)了對(duì)政府的不信任案，總理就必須率內(nèi)閣總辭職。

法國(guó)司法機(jī)關(guān)通過(guò)違憲審查和行政訴訟對(duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。在法國(guó)，違憲審查權(quán)既不掌握在憲法法院或最高法院手中，也不掌握在議會(huì)手中，而是由憲法委員會(huì)執(zhí)掌。憲法委員會(huì)的基本職能是：監(jiān)督總統(tǒng)選舉、議會(huì)兩院議會(huì)選舉和全民公決的合法性；審查法律和法令是否符合憲法。而且憲法委員會(huì)審查法律、行政行為既不以發(fā)生具體糾紛為前提，也不以利害關(guān)系人提出審查請(qǐng)求為要件，這種違憲審查方式與美國(guó)司法審查制度明顯不同，被稱為“抽象的違憲審查”或稱“預(yù)防性的違憲審查”。行政訴訟制度是法國(guó)司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)的另一種方式。法國(guó)作為大陸法系的代表，最早在普通法院體系之外建立起了行政法院體系，專門審理行政訴訟。法國(guó)行政法院的一個(gè)重要職責(zé)就是追究行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員個(gè)人因行政行為不當(dāng)而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，例如失職或以權(quán)謀私等行為。

法國(guó)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制比較成熟，建立了行政調(diào)解專員、財(cái)政監(jiān)察專員、財(cái)政監(jiān)察總局、內(nèi)政監(jiān)察總局、社會(huì)事務(wù)監(jiān)察局以及反腐敗斗爭(zhēng)中央局等專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中，行政調(diào)解專員制度是法國(guó)特有的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制。行政調(diào)解專員由部長(zhǎng)委員會(huì)任命，可監(jiān)督中央和地方各部門的活動(dòng)。與行政法院只對(duì)政府行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督不同，行政調(diào)解專員不僅監(jiān)督政府行為的合法性，還監(jiān)督其適當(dāng)性。行政調(diào)解專員還可以對(duì)政府部門進(jìn)行調(diào)查并提出改進(jìn)建議，如果這些建議得不到相關(guān)部門的采納，行政調(diào)解專員有權(quán)采取措施進(jìn)行制裁。

法國(guó)公務(wù)員問(wèn)責(zé)被稱為紀(jì)律處分，是針對(duì)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)因違反應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)而給予的一種制裁。法國(guó)公務(wù)員必須遵守的職務(wù)義務(wù)包括執(zhí)行職務(wù)的義務(wù)、廉潔奉公的義務(wù)、服從上級(jí)命令的義務(wù)、中立義務(wù)、保守秘密義務(wù)等。公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)有違反這些義務(wù)的行為，就會(huì)受到紀(jì)律處分。法國(guó)公務(wù)員的紀(jì)律處分，一般由行政主管長(zhǎng)官斟酌而定，主要分為警告和申誡，取消晉升資格降級(jí)、不超過(guò)15天的臨時(shí)解除職務(wù)、調(diào)職，降職、臨時(shí)解除職務(wù)3個(gè)月至2年，以及強(qiáng)制退休和撤職等四類。

三、西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制對(duì)我國(guó)的啟示

從上述西方國(guó)家的問(wèn)責(zé)實(shí)踐來(lái)看，它們有著許多相似之處，比如明確而健全的法律規(guī)定，嚴(yán)厲的立法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)，完備的司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)，等等。這些成熟的實(shí)踐保證了西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制的有效運(yùn)行，使社會(huì)契約論和人民主權(quán)論等問(wèn)責(zé)制的理論基礎(chǔ)在實(shí)踐中得以貫徹。因此，它們對(duì)我國(guó)問(wèn)責(zé)制的完善具有借鑒意義。

（一）抓好問(wèn)責(zé)制立法頂層設(shè)計(jì)，保障問(wèn)責(zé)依法有效運(yùn)行

在西方國(guó)家的實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)制的施行都有明確而健全的法律制度為依據(jù)，如德國(guó)基本法明確規(guī)定了聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院享有彈劾聯(lián)邦總統(tǒng)的權(quán)力。沒(méi)有規(guī)矩不成方圓，缺少了相應(yīng)的法律制度，問(wèn)責(zé)的權(quán)限、程序、對(duì)象等便模糊不清，問(wèn)責(zé)制自然就會(huì)變成空中樓閣，發(fā)揮不出應(yīng)有作用。西方國(guó)家的問(wèn)責(zé)實(shí)踐表明，為問(wèn)責(zé)制度提供完善的法律依據(jù)十分重要。目前，我國(guó)還沒(méi)有制定統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)法，只有部分地方政府制定了行政問(wèn)責(zé)規(guī)章，立法層次還較低。而且，在已制定問(wèn)責(zé)規(guī)章的各地方，問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)事由等內(nèi)容也不盡相同，導(dǎo)致了問(wèn)責(zé)制在我國(guó)各地區(qū)發(fā)展的不平衡。問(wèn)責(zé)法律體系的欠缺造成我國(guó)問(wèn)責(zé)制難以有效扼制政府及官員的不當(dāng)行政行為，因此，借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制的立法頂層設(shè)計(jì)，“盡快制定、出臺(tái)《行政問(wèn)責(zé)法》，從法律層面上統(tǒng)一各省、市、自治區(qū)的地方性行政問(wèn)責(zé)規(guī)章”［7］，為問(wèn)責(zé)的有效運(yùn)行提供完善法律依據(jù)。

（二）加大立法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)力度，提高人大制度權(quán)威性

西方國(guó)家問(wèn)責(zé)實(shí)踐的另一個(gè)共同點(diǎn)是嚴(yán)厲的立法問(wèn)責(zé)。由于立法機(jī)關(guān)擁有對(duì)行政部門的問(wèn)責(zé)權(quán)，政府官員因?yàn)橐痪洳划?dāng)言論就可能被追究責(zé)任，甚至要被迫辭職，因此，在西方各國(guó)，政府官員普遍對(duì)自己的言行極為謹(jǐn)慎?？梢哉f(shuō)，嚴(yán)厲的立法問(wèn)責(zé)，保證了西方問(wèn)責(zé)制度的有效運(yùn)行，確保政府部門及其官員行使職權(quán)過(guò)程中的行為合理合法。相比較而言，在我國(guó)，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)極少直接對(duì)行政部門及其官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，往往是行政機(jī)關(guān)首先對(duì)被問(wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行內(nèi)部問(wèn)責(zé)，然后人大再啟動(dòng)立法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)程序。這樣，在整個(gè)問(wèn)責(zé)過(guò)程中，人民代表大會(huì)，較行政機(jī)關(guān)而言，顯得權(quán)威性不足；較西方國(guó)家議會(huì)問(wèn)責(zé)而言，則顯得缺乏嚴(yán)厲性。當(dāng)然，西方國(guó)家立法問(wèn)責(zé)的嚴(yán)厲性很大程度上源于立法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，即它不受任何黨派、任何政府的影響，這一點(diǎn)不同于我國(guó)的政治制度。但這并不妨礙加強(qiáng)人大問(wèn)責(zé)的力度，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行憲法已經(jīng)賦予了各級(jí)人民代表大會(huì)調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)等問(wèn)責(zé)權(quán)力，關(guān)鍵是各級(jí)人大要充分運(yùn)用這些權(quán)力，真正將這些權(quán)力落到實(shí)處。只有這樣，才能提高人民代表大會(huì)制度的權(quán)威性，這也是健全問(wèn)責(zé)制的一項(xiàng)重要措施。

（三）積極推進(jìn)司法問(wèn)責(zé)進(jìn)程，充分發(fā)揮司法問(wèn)責(zé)作用

司法問(wèn)責(zé)在西方國(guó)家問(wèn)責(zé)實(shí)踐中起著十分重要的作用，例如司法審查制度已經(jīng)成為美國(guó)問(wèn)責(zé)制度最重要的特點(diǎn)。西方國(guó)家司法問(wèn)責(zé)是建立在三權(quán)分立政治制度的基礎(chǔ)上的，正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，才使得司法機(jī)關(guān)對(duì)政府官員的問(wèn)責(zé)發(fā)揮了重要的監(jiān)督和制約作用。立足我國(guó)司法實(shí)際情況，司法機(jī)關(guān)可以借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在某些方面推進(jìn)司法問(wèn)責(zé)的進(jìn)步。例如，明確司法機(jī)關(guān)對(duì)政府行政行為的司法審查權(quán)，使人民法院“既有權(quán)審查行政行為的合法性，還有權(quán)審查行政行為的合理性，行政訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋違法行政、不當(dāng)行政、行政不作為等各類涉訴行政行為，通過(guò)司法審判，依法確認(rèn)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的責(zé)任”［7］。另外，司法機(jī)關(guān)還可以加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、組織人事等問(wèn)責(zé)主體的協(xié)調(diào)配合，形成問(wèn)責(zé)的整體合力，以實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)效果的最大化。

（四）加強(qiáng)問(wèn)責(zé)配套制度建設(shè)，形成健全的問(wèn)責(zé)制度體系

如同其他制度一樣，西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制的成熟與完善也需要眾多配套制度體制，如信息公開(kāi)制度、績(jī)效評(píng)估制度、回避制度、申辯制度、救濟(jì)制度，等等。沒(méi)有這些制度的配合，問(wèn)責(zé)制就成為空中樓閣，不可能有效發(fā)揮作用。因此，我們?cè)诮梃b西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制合理之處的同時(shí)，也要注意問(wèn)責(zé)制與眾多配套制度的銜接配合，在完善問(wèn)責(zé)制的同時(shí)，構(gòu)建配套制度體系，為我國(guó)問(wèn)責(zé)制的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。例如，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，進(jìn)一步加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)；完善政府信息公開(kāi)制度，通過(guò)制定全國(guó)統(tǒng)一的《政府信息公開(kāi)法》，對(duì)政府信息公開(kāi)作出明確、具體的規(guī)定。再如，改進(jìn)政府績(jī)效考評(píng)體系，引導(dǎo)政府部門及其工作人員樹(shù)立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)地做好各項(xiàng)工作，也是保障行政問(wèn)責(zé)制有效運(yùn)行的重要制度［8］。

注：本文為山東行政學(xué)院院級(jí)課題《領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制度建設(shè)研究》（YKT201104）階段性研究成果。課題負(fù)責(zé)人：李坤軒（1975－），山東菏澤人，山東行政學(xué)院副教授；執(zhí)筆人：李磊（1981－），山東濟(jì)南人，山東行政學(xué)院講師；其他參與人員有：陳玉忠、郝勇強(qiáng)、邱群生。

［1］董向蕓，沈亞平．問(wèn)責(zé)制的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)功能［J］．河北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011（04）．

［2］威爾遜．國(guó)會(huì)政體［M］．熊希齡，呂德本，譯．上海：商務(wù)印書(shū)館，1986：32．

［3］施雪華，鄧集文．西方國(guó)家行政問(wèn)責(zé)制的類型與程序［J］．中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2009（05）．

［4］甘超英．德國(guó)聯(lián)邦議院的監(jiān)督機(jī)制［J］．山東人大工作，2003（02）．

［5］馬嶺．德國(guó)和美國(guó)違憲審查制度之比較［J］．環(huán)球法律評(píng)論，2005（02）．

［6］周亞越．行政問(wèn)責(zé)制比較研究［M］．北京：中國(guó)檢察出版社，2008．

［7］張成立．西方國(guó)家行政問(wèn)責(zé)法治化對(duì)我國(guó)的啟示［J］．當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2011（01）．

［8］高學(xué)棟．山東省行政問(wèn)責(zé)體系建設(shè)研究［J］．山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（02）．