程 鵬

（山東省審計(jì)廳金融處，濟(jì)南250012）

2011年2月19日，胡錦濤同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”；2011年2月20日，時(shí)任中共中央政法委書記周永康也在該研討班上強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是社會(huì)管理領(lǐng)域的一場(chǎng)改革”；2011年5月30日中共中央政治局召開會(huì)議，研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問(wèn)題；7月5日，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，進(jìn)一步明確了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和主要措施。

至此，深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的決策部署，全面開創(chuàng)社會(huì)管理工作新局面，已經(jīng)成為當(dāng)下我國(guó)推進(jìn)“依法治國(guó)”，管理社會(huì)事務(wù)總戰(zhàn)略的主題。本文試從這一社會(huì)實(shí)踐提出的新挑戰(zhàn)，對(duì)國(guó)家審計(jì)推動(dòng)創(chuàng)新社會(huì)管理的新理論進(jìn)行探索。

一、國(guó)家善治與創(chuàng)新社會(huì)管理

世界上任何國(guó)家的當(dāng)政者都將面對(duì)治理國(guó)家與管理社會(huì)的基本任務(wù)。面對(duì)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代，各國(guó)都在尋找一種更好地適應(yīng)本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、法制、文化環(huán)境的新的治理形式，以便在時(shí)代的競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)并讓社會(huì)獲得有質(zhì)量的持續(xù)發(fā)展。這就是順應(yīng)當(dāng)今時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的國(guó)家善治理念。

改革開放30多年后的今天，國(guó)家善治理念推動(dòng)著我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)管理，促進(jìn)政府行政向有效、有限、分權(quán)、透明政府轉(zhuǎn)變。在國(guó)家治理與管理社會(huì)框架中，合理的制度安排，有助于推動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同維系良好的秩序生態(tài)。國(guó)家審計(jì)制度作為國(guó)家政治與經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，是國(guó)家治理與管理社會(huì)的一項(xiàng)重要制度安排。其最終的目標(biāo)是促進(jìn)國(guó)家善治與社會(huì)和諧。國(guó)家審計(jì)通過(guò)間接參與治理市場(chǎng)失靈和直接參與治理政府失靈的雙重任務(wù)，促進(jìn)有限政府與法制社會(huì)的建立，最終達(dá)到完善國(guó)家治理，“創(chuàng)新社會(huì)管理”的目標(biāo)。

國(guó)家治理就是通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。中共中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平認(rèn)為：“治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過(guò)程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會(huì)的方式”。他列舉了治理的六種不同定義：1．作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理，它指的是國(guó)家削減公共開支，以最小的成本獲取最大的效益；2．作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制；3．作為新公共管理的治理，它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；4．作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法律和責(zé)任的公共服務(wù)體系；5．作為社會(huì)控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)；6．作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任和互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)［1］。

社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分，社會(huì)生活的不同領(lǐng)域，以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的重要方面。

二、國(guó)家審計(jì)與創(chuàng)新社會(huì)管理的關(guān)系

國(guó)家審計(jì)通過(guò)依法履行職責(zé)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)創(chuàng)新社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。由此可見，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要手段，與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理有著極其重要的直接關(guān)系。

在2008年7月14日舉行的聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)的圓桌會(huì)議上，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織秘書長(zhǎng)Moser指出，國(guó)家審計(jì)是良好國(guó)家治理的關(guān)鍵要素，是通過(guò)公正和客觀的評(píng)價(jià)政府是否負(fù)責(zé)和有效地管理公共資源并實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，從而幫助政府組織實(shí)現(xiàn)責(zé)任、改善管理，以增強(qiáng)公民和利益相關(guān)者對(duì)政府的信心。

2004年，時(shí)任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在“中國(guó)財(cái)經(jīng)法律論壇”演講時(shí)首次提出 “國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具，要在國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮不可替代的作用”。2008年3月，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)上闡述了審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的重要觀點(diǎn)，指出審計(jì)本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”?！秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》則把充分發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”功能作為審計(jì)工作總體目標(biāo)的重要內(nèi)容，把審計(jì)上升到了國(guó)家安全的高度，把推進(jìn)民主法治、維護(hù)國(guó)家安全、保障國(guó)家利益、促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為審計(jì)工作的主要任務(wù)。2011年7月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上提出，“在國(guó)家治理中，國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國(guó)家治理的重要組成部分”。

以上有關(guān)國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性論述，從不同方面說(shuō)明了我國(guó)已將國(guó)家治理與社會(huì)管理的內(nèi)涵賦予國(guó)家審計(jì)，體現(xiàn)了改革開放以來(lái)，國(guó)家從統(tǒng)治到治理轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。國(guó)家審計(jì)是社會(huì)管理體系中一個(gè)重要的組成部分，是內(nèi)生于國(guó)家治理倫理的。國(guó)家審計(jì)為創(chuàng)新社會(huì)管理服務(wù)，通過(guò)特有的獨(dú)立監(jiān)督對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安發(fā)揮著啄木鳥的作用。由此可見，國(guó)家審計(jì)與創(chuàng)新社會(huì)管理的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。審計(jì)部門作為社會(huì)治安綜合治理工作成員單位，要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理重要性和緊迫性，正確把握審計(jì)手段與成果運(yùn)用，積極發(fā)揮審計(jì)工作建設(shè)性作用，正確認(rèn)識(shí)與創(chuàng)新社會(huì)管理的重要關(guān)系，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口，創(chuàng)新審計(jì)思路與方法，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提供有效服務(wù)。

三、審計(jì)推進(jìn)創(chuàng)新社會(huì)管理的思路與方法

國(guó)家審計(jì)推進(jìn)創(chuàng)新社會(huì)管理的基本任務(wù)，就是要用新思路、新視角、新辦法創(chuàng)造性地參與協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，規(guī)范社會(huì)行為，解決社會(huì)問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公正，應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

國(guó)家審計(jì)推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的社會(huì)實(shí)踐，當(dāng)下正面臨著新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求的挑戰(zhàn)。國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、尋找差距，調(diào)整和校正發(fā)展路徑，通過(guò)理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷提高審計(jì)監(jiān)督的服務(wù)層次和水平，積極發(fā)揮審計(jì)工作的建設(shè)性作用，推動(dòng)國(guó)家治理與社會(huì)管理的改革與發(fā)展。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，要真正發(fā)揮高層次審計(jì)監(jiān)督職能作用，促進(jìn)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)管理創(chuàng)新。

所謂審計(jì)思路的創(chuàng)新：首先要進(jìn)一步解放思想，牢固樹立科學(xué)審計(jì)理念，努力培養(yǎng)戰(zhàn)略的、辯證的、開放的和創(chuàng)新的審計(jì)思維，科學(xué)謀劃審計(jì)工作發(fā)展的新思路，準(zhǔn)確界定國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理框架內(nèi)的角色定位，不斷調(diào)整和校正國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的努力方向；其次是突出重點(diǎn)，緊緊圍繞當(dāng)前國(guó)家治理服務(wù)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)改善民生，推進(jìn)制度建設(shè)，推動(dòng)深化改革，促進(jìn)反腐倡廉的任務(wù)要求，努力在更寬領(lǐng)域、更廣范圍、更高層面上發(fā)揮更大作用，實(shí)現(xiàn)更大作為；第三要以構(gòu)建和諧社會(huì)，尤其是財(cái)經(jīng)秩序的和諧作為思考整個(gè)審計(jì)工作的新思路，充分考慮審計(jì)工作對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)大局的適應(yīng)性；第四，進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，適時(shí)修改不適應(yīng)審計(jì)作用發(fā)揮的審計(jì)法律法規(guī)，著力構(gòu)建系統(tǒng)完備的審計(jì)法律法規(guī)規(guī)章體系，積極推進(jìn)國(guó)家審計(jì)機(jī)制與體制改革，不斷提高國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和開放度，充分發(fā)揮在國(guó)家治理框架內(nèi)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的監(jiān)督作用。

審計(jì)方法的創(chuàng)新一是要緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題，牢牢把握轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這條主線，將績(jī)效審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、信息化審計(jì)、數(shù)字化審計(jì)作為突破口，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)工作創(chuàng)新發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治提供更好的審計(jì)服務(wù)；二是要力促審計(jì)公開，體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的社會(huì)性，提高審計(jì)工作的開放度和社會(huì)公眾的參與度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)與公眾治理互動(dòng)共贏的創(chuàng)新；三是加強(qiáng)審計(jì)督改方法的新探索，及時(shí)對(duì)在審計(jì)工作中或?qū)徲?jì)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出建設(shè)性的審計(jì)整改意見，以促進(jìn)審計(jì)整改督察創(chuàng)新，為推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新創(chuàng)造良好環(huán)境；四是實(shí)施審計(jì)追查，跟蹤關(guān)注審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況，通過(guò)開展對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的原因分析，深入揭示國(guó)家治理中存在的體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度性漏洞，加大預(yù)防腐敗工作力度，進(jìn)一步健全完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。

四、強(qiáng)化審計(jì)在創(chuàng)新社會(huì)管理過(guò)程中的功能

通過(guò)創(chuàng)新審計(jì)方法，強(qiáng)化審計(jì)功能，提高審計(jì)“社會(huì)管理”的執(zhí)政能力，達(dá)到促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展的雙贏和諧穩(wěn)定。因此，強(qiáng)化審計(jì)創(chuàng)新社會(huì)管理的功能，要把握好以下幾個(gè)方面：

一是著眼綜合審計(jì)，配合社會(huì)管理。審計(jì)要做好社會(huì)管理基礎(chǔ)是發(fā)展，難點(diǎn)是落實(shí)，關(guān)鍵是建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)、組織、紀(jì)檢、司法等部門相互制約又協(xié)調(diào)一致，共同參與。通過(guò)審計(jì)工作聯(lián)合會(huì)議制度，將權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控與社會(huì)管理工作雙向融合，有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)職能部門各司其職，正確履行社會(huì)管理職責(zé)。

二是加大民生審計(jì)，服務(wù)社會(huì)管理。要加大政府投資審計(jì)工作力度，確保民生工程有效完成，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。進(jìn)一步加大對(duì)涉及民生資金和政策的審計(jì)監(jiān)督，著力推動(dòng)國(guó)家民生政策的落實(shí)，有效維護(hù)人民群眾的切身利益，積極促進(jìn)民生領(lǐng)域政策改革。

三是注重國(guó)家安全，加強(qiáng)社會(huì)管理。國(guó)家安全是社會(huì)管理的首要任務(wù)，國(guó)家審計(jì)在維護(hù)國(guó)家安全方面，具有獨(dú)特的作用。一方面審計(jì)能夠提供及時(shí)、可靠的綜合信息，為涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技、軍事等安全問(wèn)題提供決策參考信息。另一方面，國(guó)家審計(jì)能夠有效揭示國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)提出維護(hù)國(guó)家安全的建議，強(qiáng)化社會(huì)管理的審計(jì)功能。

四是深入審計(jì)調(diào)查，督導(dǎo)社會(huì)管理?；饷芮疤崾且袑?shí)暢通群眾利益訴求渠道。目前群眾利益訴求渠道主要靠信訪途徑，審計(jì)機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，拓展審計(jì)調(diào)查，及時(shí)有效地了解和發(fā)現(xiàn)群眾利益訴求，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，督促部門和單位建立有效地受理、辦理、回應(yīng)群眾訴求機(jī)制。同時(shí)還可以利用內(nèi)審協(xié)會(huì)管理服務(wù)、交流職能建立部門之間共建共享，溝通協(xié)調(diào)，工作銜接，轉(zhuǎn)辦協(xié)辦機(jī)制，提高處置信訪問(wèn)題的效率，切實(shí)保護(hù)群眾合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

五、創(chuàng)新審計(jì)模式，促進(jìn)國(guó)家善治

國(guó)家審計(jì)是民主與法制的產(chǎn)物，促進(jìn)民主與法制是國(guó)家審計(jì)的不懈追求。我國(guó)的審計(jì)實(shí)行的是行政模式?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法（2006修訂）》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)是“對(duì)本級(jí)各部門（含直屬單位）和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！边@樣的制度設(shè)計(jì)，符合社會(huì)主義民主發(fā)展初期的需求，但也在一定程度上導(dǎo)致了審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的不足，不利于發(fā)揮制約性的審計(jì)監(jiān)督作用。這種審計(jì)人不能獨(dú)立于被審計(jì)人的模式，事實(shí)上也給審計(jì)機(jī)關(guān)的工作造成了一定障礙，以權(quán)壓審、內(nèi)部變通審計(jì)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，現(xiàn)有的審計(jì)模式在許多方面確實(shí)阻礙了審計(jì)機(jī)關(guān)職能的行使和審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，審計(jì)獨(dú)立性得不到充分保證。因此，為提高國(guó)家審計(jì)“社會(huì)管理”的執(zhí)政能力，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步解放思想，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)模式的缺陷，積極探索制度性的改革理論，逐步建立起審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法部門的立法型審計(jì)模式，以適應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)管理的新要求，促進(jìn)政府部門依法理財(cái)和依法行政，推進(jìn)國(guó)家的權(quán)力制衡與社會(huì)的民主管理，從根本上維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，最終達(dá)到促進(jìn)國(guó)家善治與社會(huì)和諧的總體目標(biāo)。

［1］俞可平．治理與善治引論［J］．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1995（05）．

［2］宋夏云．國(guó)家審計(jì)目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究［D］．上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006：6．

［3］李金華．審計(jì)是國(guó)家治理的工具［J］．今日中國(guó)論壇，2005（01）．

［4］張立民，趙彩霞．論善治政府理念下的政府審計(jì)職能的變革：基于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的視角［J］．中山大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009（02）．

［5］劉家義．國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理［J］．中國(guó)審計(jì)，2011（16）．

［6］崔振龍．審計(jì)事業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新的新標(biāo)志［J］．中國(guó)審計(jì)，2011（07）．