楊靜慧

(江蘇師范大學(xué)管理學(xué)院 江蘇徐州221009)

1998年的特大洪水災(zāi)害、2003年的SARS危機(jī)、2008年的南方雪災(zāi)和汶川大地震等危機(jī)近年來(lái)頻繁發(fā)生,這樣一個(gè)危機(jī)頻繁的時(shí)代對(duì)政府的管理提出了更高的要求。

所謂公共危機(jī)是社會(huì)內(nèi)部的各種不確定因素引起的一種緊急狀態(tài)。它的出現(xiàn)危害了社會(huì)公共利益,影響了社會(huì)的正常運(yùn)行,對(duì)群眾的安全、利益和心理有著重大影響。公共危機(jī)的爆發(fā)不僅妨礙了社會(huì)秩序的正常運(yùn)行,還對(duì)政府的管理工作帶來(lái)了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。公共危機(jī)具有不確定性、突發(fā)性、社會(huì)性、破壞性等特征。

一、當(dāng)前我國(guó)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的角色扮演

1.公共危機(jī)發(fā)生前:政府是倉(cāng)促?zèng)Q策者。倉(cāng)促?zèng)Q策者是說(shuō)公共危機(jī)爆發(fā)由于時(shí)間緊迫、政府不遵循科學(xué)的決策程序,草率制定出治理危機(jī)的方案措施。

由于公共危機(jī)具有突發(fā)性和緊急性的特點(diǎn),對(duì)于大部分危機(jī)的發(fā)生知之甚少,時(shí)間緊迫,導(dǎo)致政府做出草率的決定,使危機(jī)不斷擴(kuò)大,造成更嚴(yán)重的危害。

導(dǎo)致政府做出倉(cāng)促?zèng)Q策主要有兩方面原因,一方面是很難把握公共危機(jī)的發(fā)生規(guī)律,另一方面是政府沒(méi)有危機(jī)意識(shí),預(yù)防危機(jī)的機(jī)制不健全。有些地方政府對(duì)危機(jī)缺乏清楚的認(rèn)識(shí),為了自身的政績(jī),把注意力放在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展等比較能做出成績(jī)的地方,因此平時(shí)對(duì)危機(jī)缺少重視。政府需要擁有敏銳的嗅覺(jué),對(duì)危機(jī)爆發(fā)前期情況進(jìn)行觀察分析,而后制定出相應(yīng)的危機(jī)處理預(yù)案,盡量使得危機(jī)的破壞最小化,這需要政府?dāng)[正態(tài)度,樹(shù)立正確的危機(jī)觀,完善各種危機(jī)預(yù)防機(jī)制。

2.公共危機(jī)發(fā)生時(shí):政府是被動(dòng)應(yīng)對(duì)者。目前,無(wú)論是中央還是地方政府,在對(duì)危機(jī)進(jìn)行治理的時(shí)候,大部分都是跟著危機(jī)的變化而采取措施,而不是主動(dòng)出擊。政府的主動(dòng)性嚴(yán)重不足,往往使政府在公共危機(jī)治理中處于被動(dòng)狀態(tài)。有些地方性政府,主動(dòng)性不夠,總是要等上級(jí)部門(mén)做出決定才會(huì)采取措施,使自身處于被動(dòng)執(zhí)行的狀態(tài),這往往會(huì)延誤處理危機(jī)的最佳時(shí)刻,使得危機(jī)惡化。

公共危機(jī)治理中的信息阻塞、部門(mén)不協(xié)調(diào)統(tǒng)一、地方政府缺位現(xiàn)象等都可能造成政府被動(dòng)應(yīng)對(duì)的局面。

3.公共危機(jī)發(fā)生后:政府是恢復(fù)重建者。目前很多時(shí)候政府在公共危機(jī)結(jié)束之后只是做一些恢復(fù)重建工作,比如發(fā)放補(bǔ)償,重建公共設(shè)施等,這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,政府應(yīng)該站在一個(gè)全面的角度用系統(tǒng)的思維看待整個(gè)公共危機(jī),對(duì)公共危機(jī)治理中的過(guò)失進(jìn)行反思。否則同樣的公共危機(jī)發(fā)生了,政府也未必能更好地對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行處理。

二、公共危機(jī)治理中政府角色錯(cuò)位的原因分析

1.公共危機(jī)防范意識(shí)淡薄。公共危機(jī)突發(fā)性、社會(huì)性、破壞性等一系列特征,對(duì)政府的應(yīng)變能力提出了很高的要求。在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),具備強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí),加大預(yù)防性工作,做好危機(jī)預(yù)前評(píng)估,是增強(qiáng)公共危機(jī)治理決策能力的必然要求。然而各級(jí)政府往往存在僥幸心理,認(rèn)為危機(jī)并不會(huì)發(fā)生,結(jié)果卻發(fā)生了,影響了政府的形象,給群眾帶來(lái)了重大損失,這往往是因?yàn)檎C(jī)的認(rèn)識(shí)不足所造成的。

此外,群眾明顯缺乏危機(jī)意識(shí),抗危機(jī)自救能力較差,面對(duì)危機(jī)會(huì)做出一些非理性的行為,也給政府的危機(jī)管理工作增加了難度。

2.危機(jī)管理組織體制不健全。危機(jī)管理是一個(gè)跨度較大的綜合性管理工程,需要各部門(mén)相互合作。但是目前無(wú)論是中央還是地方都缺少一個(gè)常設(shè)性的危機(jī)處理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行的危機(jī)管理主要按行業(yè)、部門(mén)進(jìn)行,仍是傳統(tǒng)的以“條”為主體的單災(zāi)害防御體系。我國(guó)危機(jī)處置在橫向上是分散管理,沒(méi)有一個(gè)綜合的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心。危機(jī)管理政出多門(mén),權(quán)限交錯(cuò),易造成行政低效。條塊分割,各自為戰(zhàn),不相互聯(lián)系,不利于有效地溝通與合作以及社會(huì)資源的應(yīng)急整合。[1](P291)缺乏高效的危機(jī)管理體系,會(huì)使政府錯(cuò)失處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī),給危機(jī)處理造成不必要的困難。

3.缺乏有效的信息溝通機(jī)制。在危機(jī)中,政府是信息的最先獲得者,如果政府不及時(shí)發(fā)布官方消息,會(huì)使群眾受到小道消息的影響,在壓力之下采取非理性的行動(dòng),甚至?xí)劤蔁o(wú)法控制的局面,導(dǎo)致公共危機(jī)的升級(jí),造成更大的損失。在公共危機(jī)管理中,媒體是政府進(jìn)行危機(jī)管理的一個(gè)很好的協(xié)助者,政府應(yīng)對(duì)媒體進(jìn)行正面引導(dǎo),借助媒體的力量,在危機(jī)管理中更好地進(jìn)行信息的傳播溝通。給媒體一個(gè)正確的定位,使其在危機(jī)爆發(fā)時(shí),能夠統(tǒng)一社會(huì)的輿論基調(diào),引導(dǎo)公眾情緒,穩(wěn)定社會(huì)秩序。

4.政府職能的轉(zhuǎn)變不到位。危機(jī)管理是政府管理職能的一種。目前我國(guó)仍屬于管制型政府,并未實(shí)現(xiàn)管制型政府向流程型政府的完全轉(zhuǎn)變,因而在危機(jī)管理中,政府工作條塊分割嚴(yán)重,事權(quán)劃分不清,導(dǎo)致政府權(quán)責(zé)不明。我國(guó)政府一向比較重視災(zāi)害的治理,即在危機(jī)發(fā)生后的治理,而不重視防范工作,這其實(shí)是本末倒置了,防患于未然才是政府危機(jī)管理最重要的工作。

三、公共危機(jī)治理中的政府角色重塑

1.公共危機(jī)前的政府角色——預(yù)防者。何為預(yù)防者?簡(jiǎn)單地說(shuō)有兩方面,一是政府要在公共危機(jī)爆發(fā)前做一個(gè)合格的“觀察者”,防患于未然。公共危機(jī)重點(diǎn)在“防”,而非臨陣磨槍。公共危機(jī)的爆發(fā)是有征兆的,政府應(yīng)努力做好觀察工作,這樣才能及時(shí)制定出危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案,盡可能把危機(jī)的損失降低到最小。

二是政府不能簡(jiǎn)單的把危機(jī)管理當(dāng)作一種管理工作來(lái)看,而是應(yīng)該把它當(dāng)作一種常規(guī)化管理來(lái)看待。平時(shí)就做好一些應(yīng)對(duì)危機(jī)的工作,使得政府在治理危機(jī)時(shí)能夠更主動(dòng),不至于倉(cāng)促應(yīng)對(duì)。

2.公共危機(jī)中的政府角色——協(xié)調(diào)者。公共危機(jī)爆發(fā)后政府有兩方面的協(xié)調(diào)工作,政府內(nèi)部協(xié)調(diào)和政府外部協(xié)調(diào)。

政府內(nèi)部協(xié)調(diào)更多的是指政府各部門(mén)管理工作的協(xié)調(diào),即所謂的行政協(xié)調(diào)。在公共危機(jī)爆發(fā)后,政府如何依靠有限的資源進(jìn)行公共危機(jī)治理,最大限度地保護(hù)人民群眾的切身利益,行政內(nèi)部協(xié)調(diào)起到了很關(guān)鍵的作用。部門(mén)間雖職能不同,但是如何在危機(jī)治理中做到橫向合作,縱向服從是非常重要的,這就要求政府完善公共危機(jī)組織管理體系。

外部協(xié)調(diào)不僅包括在危機(jī)爆發(fā)時(shí)政府要做好“消防員”的工作,迅速、有效、準(zhǔn)確地控制危機(jī),還包括要及時(shí)傳達(dá)準(zhǔn)確信息,做好“信息員”工作。公共危機(jī)治理中信息的發(fā)布不僅包括政府各部門(mén)之間信息的傳達(dá),還包括對(duì)外界信息的發(fā)布,尤其是對(duì)外界信息的發(fā)布需要與媒體緊密合作,借助媒體的力量化解危機(jī)。

3.公共危機(jī)后的政府角色——善后者。危機(jī)的結(jié)束不代表就是危機(jī)治理工作的結(jié)束,政府作為公共危機(jī)的善后者應(yīng)該做好兩面的工作:

一是危機(jī)后的恢復(fù)和重建。政府應(yīng)該利用現(xiàn)有的社會(huì)資源,在公共危機(jī)結(jié)束之后迅速進(jìn)入恢復(fù)重建階段,恢復(fù)社會(huì)正常秩序,使得社會(huì)能夠正常運(yùn)行,安撫群眾創(chuàng)傷。

二是危機(jī)后的反思。危機(jī)過(guò)后政府應(yīng)該做的是一個(gè)系統(tǒng)的反思者,而不是一個(gè)思維局限者。如何從系統(tǒng)的角度全面看待危機(jī)的爆發(fā),為什么會(huì)發(fā)生此次危機(jī),在治理過(guò)程中政府的管理工作有哪些明顯的不足,哪些地方需要改進(jìn),在危機(jī)治理中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題,不斷吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),使危機(jī)治理和防范工作更加完善。

四、公共危機(jī)治理中重塑政府角色的對(duì)策思考

1.樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的危機(jī)意識(shí)。政府需要樹(shù)立危機(jī)意識(shí),將公共危機(jī)管理視為常規(guī)化管理,加大危機(jī)管理的投入,遇到危機(jī)要坦然面對(duì),勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),把群眾的利益放在首位,最終能防患于未然,把公共危機(jī)的發(fā)生控制在源頭,把災(zāi)害減小到最低程度,所以說(shuō)對(duì)于公共危機(jī)而言“預(yù)防”才是硬道理。目前,我國(guó)各方面建設(shè)領(lǐng)域,不僅是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),還有國(guó)家大型工程,都要求工程項(xiàng)目能夠抵抗頻繁的災(zāi)害發(fā)生,這正是危機(jī)意識(shí)的充分體現(xiàn)。

此外,必須在全國(guó)范圍內(nèi)培養(yǎng)和強(qiáng)化公民的危機(jī)意識(shí),因?yàn)殚L(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)氛圍使得人們?nèi)狈ξC(jī)意識(shí),群眾只有做到居安思危,才能防微杜漸,在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)中發(fā)揮重要作用。

2.健全相關(guān)的法律法規(guī)體系。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,政府的危機(jī)治理工作也必須依法進(jìn)行。雖然,目前我國(guó)已經(jīng)頒布了《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》、《突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等法律法規(guī),但是從總體上來(lái)看,有關(guān)危機(jī)治理方面的法律體系還不完整,尚存在缺口,在有些領(lǐng)域甚至還是空白。因此,針對(duì)我國(guó)目前的基本國(guó)情和公共危機(jī)爆發(fā)的一些特征,必需馬上建立目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)分明、反應(yīng)迅速的公共危機(jī)法律體制。危機(jī)管理方面的法律無(wú)論是經(jīng)濟(jì)、政治還是社會(huì)安全、社會(huì)保障等方面都有涉及。因此,所制定的危機(jī)管理方面的法律法規(guī)不得與其他法律相沖突。只有這樣才能在法律上明確各級(jí)政府在危機(jī)處理中的責(zé)任,權(quán)責(zé)分明。只有建立完善的公共危機(jī)管理法律體系,才能保障政府危機(jī)管理工作的順利進(jìn)行。

3.完善公共危機(jī)的管理系統(tǒng)。要組建國(guó)家及各省、市、縣政府反危機(jī)管理機(jī)構(gòu),并促進(jìn)各組織成員的綜合協(xié)調(diào)與合作。公共危機(jī)管理不僅是政府橫向各部門(mén)之間的合作,也是中央與地方之間縱向的合作。因此,在地方和中央建立危機(jī)管理機(jī)構(gòu)是非常必要的。由中央危機(jī)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行指揮、協(xié)調(diào),對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行官方的發(fā)布,地方危機(jī)管理機(jī)構(gòu)必須遵從中央安排,聽(tīng)從指揮調(diào)度,執(zhí)行命令,這就是縱向服從。在處理公共危機(jī)時(shí),各部門(mén)間要通力合作,權(quán)責(zé)明確,不要出現(xiàn)越位和失位的情況。

4.加強(qiáng)政府的信息化建設(shè)?！伴_(kāi)展任何公關(guān)活動(dòng),都要研究公眾,掌握充分的、明確的、相應(yīng)的事實(shí)做基礎(chǔ)……對(duì)每一信息都要完成傳播——反饋兩個(gè)環(huán)節(jié)的過(guò)程。如果任何一個(gè)環(huán)節(jié)中斷,或者是任何一項(xiàng)信息的溝通過(guò)程不完善,就會(huì)造成整個(gè)信息鏈的中斷而導(dǎo)致不良后果的產(chǎn)生”。[2](P25)良好的信息溝通機(jī)制可以保證公共危機(jī)治理中信息準(zhǔn)確及時(shí)的傳遞,給公共危機(jī)的治理創(chuàng)造一個(gè)良好的信息氛圍,有利于促使政府快速制定應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策措施。對(duì)此提出幾點(diǎn)建議:第一,加強(qiáng)政府內(nèi)部的信息溝通。打破內(nèi)部信息傳遞的“行政堤壩”,建立上下溝通的“綠色通道”;完善公務(wù)員獎(jiǎng)懲機(jī)制,以政府官員在危機(jī)事件過(guò)程中各方面的表現(xiàn)作為評(píng)價(jià)公務(wù)員政績(jī)的一個(gè)重要指標(biāo),不能單純地以危機(jī)事件的結(jié)果來(lái)衡量官員的政績(jī),但是要本著有則改之無(wú)則加勉的原則。第二,強(qiáng)化政府外部的信息溝通。完善政府信息披露與發(fā)布制度,建立危機(jī)信息披露和新聞發(fā)言人制度,使信息披露公開(kāi)化、法制化、規(guī)范化;積極引導(dǎo)媒體,充分發(fā)揮媒體在公共危機(jī)治理中穩(wěn)定社會(huì)情緒的巨大作用,給公共危機(jī)治理營(yíng)造一個(gè)良好的氛圍;通過(guò)各種形式,及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布真實(shí)信息,增強(qiáng)政府信息公開(kāi)的時(shí)效性與權(quán)威性。

5.落實(shí)政府官員的問(wèn)責(zé)機(jī)制。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)之中,無(wú)論是中央還是各級(jí)地方政府官員都要承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任。這就要求完善我國(guó)的公共危機(jī)管理的行政問(wèn)責(zé)體系。

公共危機(jī)治理是各級(jí)政府部門(mén)的職責(zé)和責(zé)任,一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府,是不容許出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的官員的。我國(guó)政府官員經(jīng)過(guò)授權(quán)擁有公共權(quán)力,同時(shí)必須接受監(jiān)督。權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的,有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,這是依法行政的基本要求。只有建立起“官員問(wèn)責(zé)”制度,用與其權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任追究或承擔(dān)機(jī)制以及各種監(jiān)督手段加以督促,才能使官員樹(shù)立起依法行政的責(zé)任意識(shí)?！皢?wèn)責(zé)制”下,貪贓枉法、失職瀆職與平平庸庸的官員必須引咎辭職或被免職,有利于促進(jìn)政府官員的責(zé)任感、危機(jī)感和緊迫感,提高他們的責(zé)任心。在加強(qiáng)“問(wèn)責(zé)制”的同時(shí),要進(jìn)一步修正考核體系,堅(jiān)持以科學(xué)的發(fā)展觀作為衡量政府績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn),盡快按照公共服務(wù)型政府的要求,建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系,強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能。

[1]計(jì)雷,池宏,陳安等.突發(fā)事件應(yīng)急管理[M].北京:高等教育出版社,2006.

[2]裴春秀.公共關(guān)系與形象策劃[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2001.