劉志廣

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

著力保障和改善民生是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求，無(wú)論從國(guó)內(nèi)理論研究還是具體實(shí)踐來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出中民生支出的比重和規(guī)模都被視為是主要的衡量指標(biāo)，與此同時(shí)，基于民生投入的民生財(cái)政也被廣泛認(rèn)為是我國(guó)公共財(cái)政實(shí)踐深化甚至是公共財(cái)政的改革目標(biāo)。但是擴(kuò)大所謂的民生支出，并不意味著是民生財(cái)政。如果要為通過(guò)財(cái)政制度改革來(lái)保障與改善民生提供更多的思路與對(duì)策，我們必須在進(jìn)一步明確民生這一概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上探討民生問(wèn)題的實(shí)質(zhì)并建立一個(gè)分析民生與財(cái)政關(guān)系的理論框架。

一、國(guó)內(nèi)相關(guān)研究述評(píng)

與國(guó)內(nèi)大多數(shù)研究?jī)H僅從當(dāng)前中國(guó)面臨的民生難題出發(fā)并滿足于實(shí)踐層面的分析不同，高培勇試圖將民生問(wèn)題納入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)體系，構(gòu)建一個(gè)完整而系統(tǒng)的有關(guān)財(cái)政與民生問(wèn)題的理論分析框架①。這樣一種研究視野與目標(biāo)使高培勇站在了國(guó)內(nèi)民生與財(cái)政關(guān)系研究的前沿，對(duì)我們擺脫“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的思維慣性、謀求民生“治本”之道具有非常積極的意義，特別是其從財(cái)政收入與財(cái)政支出兩條線索出發(fā)，依據(jù)“少收錢”和“多撥錢”兩個(gè)主要思路就教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、環(huán)保等方面提出的政策建議，具有很強(qiáng)的實(shí)踐操作性。只是嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，高培勇并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自身設(shè)立的目標(biāo)，特別是其希望構(gòu)建一個(gè)財(cái)政與民生的基本分析框架的努力沒(méi)有達(dá)到其預(yù)想的效果，從而也限制了其設(shè)立的其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一個(gè)成功的理論分析框架，應(yīng)該具備四大因素，一是要有具有特色的核心概念體系；二是核心概念之間具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系；三是就其希望解釋或分析的問(wèn)題來(lái)說(shuō)能夠適用于這套核心概念體系及其內(nèi)在邏輯；四是如果所分析的問(wèn)題是動(dòng)態(tài)的，那么該核心概念體系及其理論框架能夠包含對(duì)歷史意義與價(jià)值的判斷。高培勇將民生概念與福利概念等同起來(lái)，但福利這一基本概念、個(gè)人福利與社會(huì)福利間的關(guān)系以及福利與國(guó)家間的關(guān)系仍是充滿爭(zhēng)議的②。高培勇沒(méi)有能夠完成民生概念的界定任務(wù)，特別是當(dāng)其將民生界定為“人民的生活、生計(jì)問(wèn)題，它包括民眾的衣、食、住、用，生、老、病、死等方面”③時(shí)，就失去了這種可能性。因?yàn)槊裆倪@種“形而下”的定義不具備一個(gè)“形而上”的概念所具有的理論闡釋空間，而且單獨(dú)的一個(gè)民生概念也不具有邏輯演繹的可能性。當(dāng)高培勇將財(cái)政在改善民生方面的作用歸結(jié)到推動(dòng)“五有”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，民生與財(cái)政關(guān)系的研究就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)踐層面的超越，而這曾是高培勇所試圖避免的。

就中國(guó)目前正處在轉(zhuǎn)型階段的實(shí)際來(lái)說(shuō)，民生問(wèn)題是國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人發(fā)展中存在問(wèn)題的綜合性反映，任何試圖從單一學(xué)科角度建構(gòu)民生基本分析框架的努力都難以成功。高培勇（2008）正確認(rèn)識(shí)到多學(xué)科視野下民生的不同含義及其研究路徑，但卻選擇了已經(jīng)技術(shù)化并喪失歷史性、制度性的主流財(cái)政理論為主干來(lái)建立基本分析框架，其結(jié)果是不言自明的，而其各項(xiàng)政策建議間的矛盾與協(xié)調(diào)難題也就在所難免。保障和改善民生是一個(gè)綜合性問(wèn)題，緩解或消除社會(huì)群體間的權(quán)利和利益失衡問(wèn)題是民生工作的重點(diǎn)，而權(quán)利和利益的調(diào)整問(wèn)題從根本上說(shuō)是國(guó)家基本制度安排問(wèn)題。

二、民生的內(nèi)涵與民生問(wèn)題的實(shí)質(zhì)

民生問(wèn)題具有雙重性理解，一是需要回答的問(wèn)題（question），二是需要解決的問(wèn)題（problem）。民生研究的目的首先在于回答問(wèn)題（answer questions），然后在其框架下解決問(wèn)題（solve problems），前者涉及到規(guī)范性研究，后者則可能完全是工具性的。很多時(shí)候，解決問(wèn)題的方案（the solution of problems）無(wú)助于回答問(wèn)題（answer questions）④。民生問(wèn)題是價(jià)值性目的與工具性目的的統(tǒng)一，要深化對(duì)民生的研究，對(duì)“民生”概念的界定必須立足于這兩方面的統(tǒng)一性。

1.民生的內(nèi)涵：生活機(jī)會(huì)與可行能力

在社會(huì)科學(xué)研究中，能夠同時(shí)兼顧這兩大問(wèn)題的概念是自由。森（Amartya Sen）將發(fā)展看作是“擴(kuò)展人們享有的真實(shí)自由的一個(gè)過(guò)程……發(fā)展要求消除那些限制人們自由的主要因素，即：貧困以及暴政，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的缺乏以及系統(tǒng)化的社會(huì)剝奪，忽視公共設(shè)施以及壓迫性政權(quán)的不寬容和過(guò)度干預(yù)”，因此，“自由不僅是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的主要手段”⑤。森注意到“以自由為中心的視角與人們對(duì)‘生活質(zhì)量’的普遍關(guān)切具有根本的相似性”，雖然這種視角脫離了建立已久的經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)，“但事實(shí)上，這種視角更寬廣的思想與經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)創(chuàng)立之初就已包含的許多分析思路是一致的”⑥。

也許正是考慮了自由的涵義的多樣性、豐富性，森區(qū)分了實(shí)質(zhì)自由和工具性自由，并在此基礎(chǔ)上提出了可行能力（capability）概念。森將其定義為“一個(gè)人選擇有理由珍視的生活的實(shí)質(zhì)自由”或“有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合”。⑦它包含了兩層含義，一是一個(gè)人實(shí)際上能夠做到的、實(shí)現(xiàn)了的功能性活動(dòng)；二是此人所有的由可選組合構(gòu)成的可行能力集，即一個(gè)人的真實(shí)機(jī)會(huì)。森（2002，第30、43頁(yè)）一方面強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)自由指“免受困苦——諸如饑餓、營(yíng)養(yǎng)不良、不可避免的疾病、過(guò)早死亡之類——基本的可行能力，以及能夠識(shí)字算數(shù)、享受政治參與等等的自由”，另一方面也強(qiáng)調(diào)按照可行能力視角“必須把人們看做是要主動(dòng)參與——在他們有機(jī)會(huì)時(shí)——他們自身前途的塑造的，而不是被動(dòng)接受某些精心設(shè)計(jì)的發(fā)展計(jì)劃的成果”。⑧由此，我們可以看出，森的“可行能力”概念既包括了個(gè)人面對(duì)的機(jī)會(huì)、個(gè)人把握機(jī)會(huì)的能力，也包括了個(gè)人的努力程度。

但這樣一個(gè)含義豐富的概念容易在理解上導(dǎo)致混淆，而且，森的可行能力概念具有很強(qiáng)的技術(shù)性特征，但它本身卻又是由社會(huì)結(jié)構(gòu)所決定的。因此，本文希望縮小可行能力的內(nèi)涵，或者可稱之為狹義的可行能力，使其僅僅指?jìng)€(gè)人基本的生存和發(fā)展能力；而用生活機(jī)會(huì)（life chance）表示個(gè)人面對(duì)的機(jī)會(huì)，這個(gè)概念“它能很好地描繪為建立自由的、即開(kāi)放的社會(huì)而在行為的純粹形式上條件之外所必要的東西”⑨。按照達(dá)仁道夫（Dahrendorf）的定義，生活機(jī)會(huì)“是個(gè)人在選擇（options）與社會(huì)規(guī)范（ligatures）的相互關(guān)系中采取行動(dòng)的機(jī)會(huì)”，其中選擇（options）表示一定社會(huì)結(jié)構(gòu)下選擇的可能性（possibilities of choice）或可供選擇的行動(dòng)（alternatives of action）；社會(huì)規(guī)范則賦予個(gè)人選擇或行動(dòng)以意義⑩。沒(méi)有選擇的社會(huì)規(guī)范是壓抑的，沒(méi)有社會(huì)規(guī)范的選擇是無(wú)意義的。生活機(jī)會(huì)的增長(zhǎng)和擴(kuò)張既可以通過(guò)在既定的選擇與社會(huì)規(guī)范下尋求最優(yōu)的平衡，也可以同時(shí)增加兩者；通過(guò)單純地毀壞社會(huì)規(guī)范以增加自由選擇的空間并不可取；但與此同時(shí)，選擇和社會(huì)規(guī)范也可以收縮，從而使生活機(jī)會(huì)縮減。生活機(jī)會(huì)作為一個(gè)結(jié)構(gòu)性概念，它是分析性的而不是描述性的，它是歷史性的但不和任何特定的社會(huì)相聯(lián)系，從而可用于考察社會(huì)的目的和歷史的意義。但是，生活機(jī)會(huì)的概念最好是以權(quán)力資源概念為基礎(chǔ)。吉登斯（1998，第377頁(yè)）認(rèn)為，“權(quán)力是實(shí)現(xiàn)某種結(jié)果的能力”。?以康芒斯為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，資源配置的決定因素不是市場(chǎng)，而是社會(huì)制度安排中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力資源是權(quán)力的基礎(chǔ)，權(quán)力存在的前提是各種支配結(jié)構(gòu)的存在，并且突出表現(xiàn)為吉登斯所說(shuō)的對(duì)生活機(jī)會(huì)的組織。因此，本文進(jìn)一步將生活機(jī)會(huì)定義為由社會(huì)權(quán)力資源分配狀況所決定的個(gè)體或組織自我生存、自我發(fā)展的空間。

2.民生問(wèn)題的實(shí)質(zhì)：基本權(quán)利平等化和基本公共服務(wù)均等化

經(jīng)過(guò)對(duì)以上概念的考察，本文認(rèn)為，民生概念的界定可以從福利結(jié)果、可行能力和生活機(jī)會(huì)三個(gè)層面進(jìn)行，分別對(duì)應(yīng)的英文為people’s well-being、capability和life chance。福利結(jié)果是可行能力和生活機(jī)會(huì)的函數(shù)，用公式表示為：W=F{C，LC（O，L），E，R}。其中，W表示福利，C表示可行能力，LC表示生活機(jī)會(huì)，O表示選擇，L表示社會(huì)規(guī)范，E表示個(gè)人努力，R表示隨機(jī)因素。

在達(dá)仁道夫的研究中，分工演化的進(jìn)程可以被定義為選擇的范圍和種類的擴(kuò)張，而公民權(quán)（citizenship）運(yùn)動(dòng)則使選擇能夠從少數(shù)人不斷擴(kuò)大到越來(lái)越多的人?。達(dá)仁道夫曾斷言，“沒(méi)有發(fā)生過(guò)公民權(quán)利使人們的地位與其經(jīng)濟(jì)狀況脫離開(kāi)來(lái)的事情?！?因此，在這里，生活機(jī)會(huì)這個(gè)概念既可以與自亞當(dāng)·斯密以來(lái)的分工理論聯(lián)系起來(lái)，又可與權(quán)利平等化的公民權(quán)理論聯(lián)系起來(lái)，而這兩個(gè)理論所考察的正是人類社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵進(jìn)程，并且二者之間具有內(nèi)在緊密的聯(lián)系。拋開(kāi)各種偶然性因素，民生問(wèn)題所表現(xiàn)出來(lái)的利益失衡主要是由于社會(huì)分工下交換地位不平等帶來(lái)的，其背后則是權(quán)力資源配置不平等破壞了基本權(quán)利平等化的要求，致使特權(quán)產(chǎn)生并侵入至交換中。在這種格局下，非特權(quán)者的生活機(jī)會(huì)是嚴(yán)重受到剝奪或限制的。在這里，基本權(quán)利平等化是實(shí)有權(quán)利的平等化，它不同于應(yīng)有權(quán)利和法定權(quán)利，但縮小法定權(quán)利與實(shí)有權(quán)利的差距并隨著社會(huì)條件變化不斷將應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘ?quán)利和實(shí)有權(quán)利，標(biāo)志著生活機(jī)會(huì)的增進(jìn)?；緳?quán)利具有一定程度的固定性，這種固定性意味著取消或改變它們都必須付出代價(jià)。而從可行能力來(lái)說(shuō)，其受到剝奪或限制既與非特權(quán)者生活機(jī)會(huì)被剝奪或限制有關(guān)，同時(shí)也與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和各種偶然因素相關(guān)，森所提到的工具性自由中的社會(huì)機(jī)會(huì)和防護(hù)性保障與可行能力的保障和改善密切相關(guān)。因此，結(jié)合各方面的研究，本文認(rèn)為，保障和改善可行能力的主要途徑是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，而增進(jìn)和擴(kuò)展生活機(jī)會(huì)的主要途徑是實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利平等化。這樣，民生研究可具體化為基本公共服務(wù)均等化研究和基本權(quán)利平等化研究，它們都以權(quán)力資源合理配置為基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利平等化必然要求實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，但實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化卻可以在基本權(quán)利非平等化的條件下達(dá)到。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化主要是針對(duì)各種社會(huì)保障而言，它具有“最小”可行能力的含義；而實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利平等化則要求社會(huì)的高度開(kāi)放性、透明性、規(guī)范性，它具有“最大”生活機(jī)會(huì)的含義。但無(wú)論是“最小”還是“最大”，都體現(xiàn)了社會(huì)的文明與進(jìn)步程度，都是一個(gè)國(guó)家-社會(huì)契約的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

三、民生與財(cái)政：基于財(cái)政社會(huì)學(xué)的研究

國(guó)家既是權(quán)利和機(jī)會(huì)的界定者，也是權(quán)利和機(jī)會(huì)的保護(hù)者，巴澤爾就認(rèn)為國(guó)家是通過(guò)對(duì)保護(hù)內(nèi)容的界定而給個(gè)體賦予權(quán)利的，而個(gè)體則據(jù)此對(duì)國(guó)家予以回報(bào)?。這種利益和服從的交換，其背后的結(jié)構(gòu)性意義是權(quán)力資源或權(quán)利的交換和分配。這種統(tǒng)治具有濃厚的“經(jīng)濟(jì)”色彩。而與此同時(shí)，為了保障對(duì)權(quán)力資源或權(quán)利的壟斷式占有，統(tǒng)治者勢(shì)必建立起一個(gè)組織系統(tǒng)，通過(guò)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)政治學(xué)意義上的“統(tǒng)治”。

財(cái)政是“經(jīng)濟(jì)”上的統(tǒng)治和“政治”上的統(tǒng)治的結(jié)合體，涉及廣泛的權(quán)利關(guān)系，具有極大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)“聯(lián)動(dòng)性”，以財(cái)政利益為根基的沖突是社會(huì)利益沖突的基本形式。因此，民生問(wèn)題作為社會(huì)利益失衡和社會(huì)權(quán)利失衡的重要表現(xiàn)，可以通過(guò)對(duì)國(guó)家財(cái)政的研究而得到進(jìn)一步深化。這種從財(cái)政角度研究權(quán)力資源配置及其結(jié)果的角度可稱之為財(cái)政社會(huì)學(xué)研究?。

1.財(cái)政制度、生活機(jī)會(huì)與可行能力

財(cái)政制度是政府通過(guò)其收支結(jié)構(gòu)和活動(dòng)范圍的劃定對(duì)權(quán)力資源在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域及各領(lǐng)域不同活動(dòng)主體，包括中央與地方政府、不同階級(jí)階層的人群之間的分配，是對(duì)不同活動(dòng)主體基本地位、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定和認(rèn)可，決定了不同主體的生活機(jī)會(huì)和可行能力?。進(jìn)一步說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政制度是其基本的制度安排。

就國(guó)家財(cái)政收支來(lái)說(shuō)，財(cái)政收入權(quán)是國(guó)家財(cái)政權(quán)的核心。所以“不同的國(guó)家收入來(lái)源對(duì)于解釋國(guó)家形式之間以及它們?nèi)绾闻c其國(guó)民交往之間存在的差異顯得十分關(guān)鍵”?。綜合前人的研究，可以將財(cái)政收入的具體形式主要分為貢納（tributes）、租金（rents）、利潤(rùn)（prof it）、稅收（taxes）、關(guān)稅（tariffs）和公債（bond）。其中，貢納、利潤(rùn)、租金、關(guān)稅是國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)要素所有權(quán)以及其政治上和統(tǒng)治空間的壟斷權(quán)所取得的收入，即所有權(quán)收入或特許收入，而稅收則是國(guó)家間接依據(jù)要素所有權(quán)以及其政治上的壟斷權(quán)所取得的收入?。如果一種財(cái)政收入形式在整個(gè)收入中居于主導(dǎo)地位，則可依其名稱對(duì)財(cái)政制度進(jìn)行分類。在不同的財(cái)政制度下會(huì)形成特定的權(quán)力資源配置結(jié)構(gòu)，從而導(dǎo)致特定社會(huì)權(quán)利（包括產(chǎn)權(quán)和人權(quán)）結(jié)構(gòu)和生活機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)?。但是國(guó)家通過(guò)權(quán)力資源界定和配置獲取財(cái)政收入最大化的行為會(huì)受到政權(quán)合法性的約束，為了維持其合法性，政府需要通過(guò)財(cái)政支出提供基本公共服務(wù)，而且這種基本公共服務(wù)主要與民眾的可行能力相關(guān)，民眾可行能力的提高又會(huì)使國(guó)家財(cái)政收入獲得增長(zhǎng)。從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)生活機(jī)會(huì)的剝奪和限制也會(huì)剝奪和限制可行能力，并最終導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。受文本限制，同時(shí)考慮國(guó)內(nèi)從財(cái)政支出角度研究基本公共服務(wù)均等化的成果眾多，本文主要從財(cái)政收入來(lái)源角度探討生活機(jī)會(huì)問(wèn)題。

2.不同財(cái)政制度下的生活機(jī)會(huì)與民生問(wèn)題

自由價(jià)格機(jī)制能促進(jìn)分工的演進(jìn)和市場(chǎng)的擴(kuò)展，從而帶來(lái)生活機(jī)會(huì)的增進(jìn)或提升，但自由價(jià)格機(jī)制形成的前提是參與交換的各方具有平等的議價(jià)地位。但議價(jià)地位是由特定的社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)從而也是由特定的財(cái)政制度決定的。只要該財(cái)政制度和權(quán)力資源配置格局造就了社會(huì)中不平等權(quán)利的存在，亦即存在各種不同的特權(quán)，則特權(quán)在實(shí)現(xiàn)其利益最大化的過(guò)程中即使不公然對(duì)非特權(quán)者進(jìn)行直接掠奪，也必然會(huì)介入市場(chǎng)，從而產(chǎn)生掠奪性交換。這時(shí)雖然存在價(jià)格，但卻不是自由價(jià)格。而非自由價(jià)格機(jī)制則可能阻礙分工的演進(jìn)，從而導(dǎo)致生活機(jī)會(huì)增進(jìn)緩慢、停滯，甚至是倒退。

依據(jù)政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，我們可以將典型的財(cái)政制度分為貢納型財(cái)政制度、租金型財(cái)政制度、利潤(rùn)型財(cái)政制度和稅收型財(cái)政制度。在前三種財(cái)政制度下，雖然權(quán)力資源配置在具體表現(xiàn)上存在差異，但卻有一個(gè)根本的共同點(diǎn)，即在這三種財(cái)政制度下，權(quán)利結(jié)構(gòu)和生活機(jī)會(huì)都是等級(jí)化的。這三種財(cái)政制度下的權(quán)利結(jié)構(gòu)和生活機(jī)會(huì)特征都可以用“特權(quán)-非特權(quán)”二元結(jié)構(gòu)來(lái)概括?，在此結(jié)構(gòu)下，是非特權(quán)者面臨民生問(wèn)題。同時(shí)，由于特權(quán)介入交換會(huì)阻礙市場(chǎng)的擴(kuò)張，按照亞當(dāng)·斯密分工“要受市場(chǎng)廣狹的限制”的論斷，分工的深化和演進(jìn)也將受到損害，從而阻礙生活機(jī)會(huì)的增進(jìn)。在現(xiàn)實(shí)中，非特權(quán)者生活機(jī)會(huì)受剝奪和限制程度，也即民生問(wèn)題的嚴(yán)重程度，取決于特權(quán)與非特權(quán)之間的權(quán)力資源配置的懸殊程度。

權(quán)力資源配置或者權(quán)利結(jié)構(gòu)的平等化是稅收型財(cái)政制度的內(nèi)在要求。在稅收型財(cái)政制度建立的過(guò)程中，越來(lái)越多的人享有了平等化的基本權(quán)利，這就是公民權(quán)逐漸實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，而這也就逐漸奠定了國(guó)家共和的基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)育出現(xiàn)代民主制。在這一過(guò)程中，其他財(cái)政制度下“特權(quán)-非特權(quán)”的生活機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸消解，越來(lái)越多具有對(duì)等地位的議價(jià)者出現(xiàn)在市場(chǎng)中，從而逐漸出現(xiàn)了楊小凱和黃有光多邊議價(jià)模型中參與人數(shù)足夠多的情形，于是趨近有效率價(jià)格的非人格市價(jià)產(chǎn)生了。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的自由交換與民生改善之間存在一種基礎(chǔ)性的關(guān)系，自由交換既是促進(jìn)社會(huì)和諧的基本利益協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，因而與可行能力提升和生活機(jī)會(huì)增進(jìn)相一致。在這種局面下，因權(quán)力資源配置失衡或權(quán)利不平等導(dǎo)致的民生問(wèn)題逐步得到化解。

雖然在不同的財(cái)政制度下都會(huì)涉及到財(cái)政支出，而且部分財(cái)政支出也會(huì)用于基本公共服務(wù)的提供，從而保證民眾的可行能力不受到過(guò)度的剝奪與限制。但只有在稅收型財(cái)政制度下，這種基本公共服務(wù)支出才能成為財(cái)政支出的主體，才能真正保障和改善民眾的可行能力。因?yàn)椋诙愂招拓?cái)政制度下，國(guó)家的征稅權(quán)受到較好的制約，國(guó)家的社會(huì)公共管理功能凸顯出來(lái)，契約色彩取代暴力色彩成為國(guó)家的主要特征，國(guó)家將提供符合民眾需要的基本公共服務(wù)，因?yàn)檫@一基本公共服務(wù)水平是由民眾自己在民主制度下直接或間接決定的，而且政府及政治家們也有強(qiáng)烈的政治激勵(lì)去提供均等化的基本公共服務(wù)并不斷提升其水平。這種合意的基本公共服務(wù)支出建立在均等化基礎(chǔ)上，這也是市場(chǎng)秩序和分工或生活機(jī)會(huì)得以增進(jìn)的條件，因?yàn)橹挥挟?dāng)人們可行能力得到保障和改善后，基本權(quán)利平等化所提供的生活機(jī)會(huì)才能被合理地分享。

稅收型財(cái)政制度也可稱之為公共財(cái)政制度，它有兩個(gè)維度：公共財(cái)政作為共和財(cái)政，它與現(xiàn)代稅收下的基本權(quán)利平等化同義；公共財(cái)政作為民主財(cái)政，它與現(xiàn)代公共支出下基本公共服務(wù)均等化同義。也就是說(shuō)，只有稅收型財(cái)政制度或公共財(cái)政制度才能夠真正實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利平等化和基本公共服務(wù)均等化的統(tǒng)一，從而通過(guò)保障以及不斷改善可行能力和生活機(jī)會(huì)，真正化解歷史中的民生問(wèn)題。需要進(jìn)一步指出的是，這種民生問(wèn)題化解方案是建立在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上的，而市場(chǎng)機(jī)制在保障和改善民生方面的深遠(yuǎn)力量也必須通過(guò)創(chuàng)造基本公共服務(wù)的均等化和基本權(quán)利的平等化才能得到發(fā)揮。

3.稅收型財(cái)政制度下的民生新問(wèn)題

稅收型財(cái)政制度的建立大大改變了財(cái)政過(guò)程的背景，從而與可行能力和生活機(jī)會(huì)的保障與改善實(shí)現(xiàn)了較好的一致性，但民主立法機(jī)關(guān)也因社會(huì)中集團(tuán)之間的利益分歧而備受壓力，即有的要求減少稅收，有的要求擴(kuò)大公共支出，有的兩者都要。但它們之間是相互沖突的，只要存在這一明顯的決策分裂，就會(huì)使財(cái)政選擇具有過(guò)大的不確定性。雖然在政策制定中，利益集團(tuán)之間的相互影響經(jīng)常被稱贊為“多元主義”，但“利益集團(tuán)制度的目的是想保護(hù)他們的特權(quán)和特別優(yōu)待，特別是在稅收上”。以現(xiàn)代共和制和民主制為基礎(chǔ)的稅收型財(cái)政制度即因?yàn)橄伺f式特權(quán)而與可行能力和生活機(jī)會(huì)的保障與改善保持了一致性，從而化解了貢納型財(cái)政制度、租金型財(cái)政制度和利潤(rùn)型財(cái)政制度下因可行能力和生活機(jī)會(huì)受到剝奪而產(chǎn)生的民生問(wèn)題，但是由于現(xiàn)代政黨政治的發(fā)展導(dǎo)致共和原則受到損害，利益集團(tuán)政治會(huì)導(dǎo)致新的特權(quán)產(chǎn)生，從而導(dǎo)致非特權(quán)者可行能力和生活機(jī)會(huì)受到新的剝奪，此即民生新問(wèn)題。此外，雖然稅收型財(cái)政制度因?qū)崿F(xiàn)了基本權(quán)利平等化和基本公共服務(wù)均等化而促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也在保障和改善民生中顯現(xiàn)出其深遠(yuǎn)的力量，但同時(shí)在市場(chǎng)力量下也產(chǎn)生了現(xiàn)代大公司，它們?nèi)媪桉{于市場(chǎng)、光顧市場(chǎng)的人和國(guó)家之上，現(xiàn)代民主制度更是使理應(yīng)代表公共利益的國(guó)家從屬于大公司利益成為可能，這意味著大公司的權(quán)力和利益以及分工利益的非平等配置可能制度化，從而產(chǎn)生了新形式的特權(quán)和對(duì)其他人可行能力、生活機(jī)會(huì)的剝奪和限制，也導(dǎo)致了民生新問(wèn)題的產(chǎn)生。這正是稅收型財(cái)政制度的雙重“悖論”。

要限制利益集團(tuán)追尋特權(quán)對(duì)可行能力和生活機(jī)會(huì)的損害，必須實(shí)行財(cái)政立憲，其基本立足點(diǎn)是財(cái)政政策不能任意歧視任何個(gè)人和集團(tuán)。而要限制現(xiàn)代大公司濫用其權(quán)力，則必須進(jìn)行反壟斷，但反壟斷往往又是與對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)力的限制聯(lián)系在一起的，現(xiàn)代大公司是利益集團(tuán)中的重要力量，而國(guó)家往往出于財(cái)政目的而放縱現(xiàn)代大公司的壟斷權(quán)。

四、關(guān)于中國(guó)民生與財(cái)政關(guān)系研究的新思考

基于本文提出的理論研究框架，關(guān)于中國(guó)民生與財(cái)政關(guān)系的研究可通過(guò)以下方面得到進(jìn)一步深化：

1.在中國(guó)財(cái)政制度史研究中把握中國(guó)民生問(wèn)題的一貫性

自秦漢以來(lái)，我國(guó)逐步建立起以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和官僚制經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的租金型財(cái)政制度。在租金型財(cái)政制度下，社會(huì)權(quán)利和生活機(jī)會(huì)的界定及配置不是按照普遍性原則進(jìn)行，而是依據(jù)等級(jí)和特權(quán)進(jìn)行分配的。社會(huì)等級(jí)化、特權(quán)化造成了權(quán)利和生活機(jī)會(huì)的不平等，并導(dǎo)致不同身份的社會(huì)成員之間互動(dòng)和合作的困難。其中關(guān)鍵的問(wèn)題則在于特權(quán)的存在使權(quán)利和生活機(jī)會(huì)無(wú)法法律化。由于租金型財(cái)政制度在中國(guó)存在了近2000年，形成了維護(hù)其等級(jí)化、特權(quán)化社會(huì)權(quán)利和生活機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)合法性所需要的一整套傳統(tǒng)道德和國(guó)家意識(shí)形態(tài)。當(dāng)對(duì)特權(quán)的追求成為社會(huì)的一般規(guī)則時(shí)，生活機(jī)會(huì)和基本社會(huì)權(quán)利的平等化就只能是一種夢(mèng)想，因?yàn)椤爱?dāng)不平等成為社會(huì)的一般規(guī)則時(shí)，最大的不平等是不會(huì)引起注意的”。在租金型財(cái)政制度下，雖然政府也為社會(huì)提供一些基本公共服務(wù)，但這種基本公共服務(wù)不可能面向具體個(gè)人可行能力的提升。

2.在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究中把握當(dāng)前中國(guó)民生問(wèn)題的新特點(diǎn)

雖然中國(guó)自1949年以來(lái)實(shí)現(xiàn)了從租金型財(cái)政制度向利潤(rùn)型財(cái)政制度的轉(zhuǎn)型，并正處在從利潤(rùn)型財(cái)政制度向稅收型財(cái)政制度轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，這種轉(zhuǎn)型具有其他國(guó)家類似的特點(diǎn)，但相對(duì)而言，又有其特殊性。從權(quán)力資源的配置來(lái)說(shuō)，有兩個(gè)突出的二元對(duì)立特征：一個(gè)二元對(duì)立是城市與農(nóng)村權(quán)力資源配置的嚴(yán)重不平衡，城市壟斷了過(guò)多的權(quán)力資源，農(nóng)村處于被剝奪的境遇之下；另一個(gè)二元對(duì)立是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政權(quán)力在權(quán)力資源配置上的嚴(yán)重不平衡，政府控制了過(guò)多的權(quán)力資源，直接服務(wù)于政府的財(cái)政需要，而民間社會(huì)自主性權(quán)力資源稀缺。這兩個(gè)內(nèi)部對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)重疊交織在一起，構(gòu)成我國(guó)現(xiàn)階段突出的雙二元嵌合社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在雙二元嵌合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，中國(guó)的民生問(wèn)題不僅要解決整個(gè)社會(huì)層面的基本權(quán)利不平等問(wèn)題，還要解決城鄉(xiāng)之間基本權(quán)利不平等和基本公共服務(wù)不均等的問(wèn)題。

3.在中國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)研究中把握化解中國(guó)民生問(wèn)題的系統(tǒng)要求

從財(cái)政社會(huì)學(xué)角度來(lái)看，公共財(cái)政制度構(gòu)成中國(guó)改革頂層設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容，與中國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家同義。要推進(jìn)公共財(cái)政制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力資源配置的多極化、自主化，我們就必須在使國(guó)家財(cái)政收入主要依靠稅收的同時(shí)，努力擴(kuò)大政治參與，提高民主程度，改進(jìn)財(cái)政制度產(chǎn)生的制度，因?yàn)椤爸挥型ㄟ^(guò)改進(jìn)產(chǎn)生結(jié)果的制度，才能夠改進(jìn)配置或結(jié)果，而只有意識(shí)到了并理解了制度在整個(gè)民主過(guò)程中的適當(dāng)作用，才能夠改革制度”。建設(shè)公共財(cái)政制度不僅要求完善全國(guó)人大財(cái)政立法與財(cái)政監(jiān)督職權(quán)，修改憲法并制訂相關(guān)法律，重構(gòu)并明確中央政府與中央部委及各級(jí)地方政府的財(cái)政關(guān)系，還必須進(jìn)一步將實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利平等化和基本公共服務(wù)均等化上升到財(cái)政立憲層面進(jìn)行鞏固和完善，以避免利益集團(tuán)通過(guò)政治壓力而破壞基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的平等性。

注釋：

①高培勇：《財(cái)政與民生》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年。

②Hamlin Alan,The Idea of Welfare and Welfare State.Public Finance and Management.2008,Vol.8,No.2,pp.108-140.

③高培勇：《財(cái)政與民生》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第25頁(yè)。

④DahrendorFRalf,Life Chance:Approaches to Social and Political Theory.London:Weidenfeld and Nicolson,1979.

⑤[印]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第1-2、7頁(yè)。

⑥[印]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第18頁(yè)。

⑦[印]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第62頁(yè)。

⑧[印]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第30、43頁(yè)。

⑨[英]達(dá)仁道夫：《現(xiàn)代社會(huì)沖突——自由政治隨感》，林榮遠(yuǎn)譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第31頁(yè)。

⑩DahrendorFRalf，Life Chance:Approaches to Social and Political Theory.London:Weidenfeld and Nicolson，1979，p34,39.

?[英]吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成》，李康、李猛譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第377頁(yè)。

?DahrendorFRalf，Life Chance:Approaches to Social and Political Theory.London:Weidenfeld and Nicolson，1979.

?[英]達(dá)仁道夫：《現(xiàn)代社會(huì)沖突——自由政治隨感》，林榮遠(yuǎn)譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第25頁(yè)。

?[美]巴澤爾：《國(guó)家理論：經(jīng)濟(jì)權(quán)利、法律權(quán)利與國(guó)家范圍》，錢勇、曾永梅譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006年。

???劉志廣：《權(quán)力資源、生活機(jī)會(huì)和財(cái)政體制——論我國(guó)"三農(nóng)"問(wèn)題及農(nóng)村稅費(fèi)改革思路》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2003年第5期。

?Moore,Revenues,State Formation,and the Quality of Governance in Developing Countries,International Political Science Review,2004,Vol.25,No.3,pp297-319.

??劉志廣:《新財(cái)政社會(huì)學(xué)研究——財(cái)政制度、分工與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，上海人民出版社，2012年。