趙江

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

都市警察公共服務(wù)供給難題的分析與現(xiàn)實(shí)對(duì)策

趙江

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，各種人口數(shù)百萬(wàn)甚至超千萬(wàn)的都市不斷出現(xiàn)、發(fā)展、成型。在這類(lèi)城市里，市民社會(huì)的形成更加迅速，公民意識(shí)在這些城市里率先萌芽，伴隨著社交溝通網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的革新而空前高漲，公眾對(duì)政府公共服務(wù)的需求數(shù)量和質(zhì)量急速提升。而作為政府公共服務(wù)供給的重要一環(huán)，都市警察組織由于能力不足、標(biāo)準(zhǔn)滯后、制度規(guī)范不完善等原因，在提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)時(shí)面臨供不應(yīng)求的巨大壓力。

都市；警察；公共服務(wù)；困境

一、都市將成為今后我國(guó)警察公共服務(wù)供給的主戰(zhàn)場(chǎng)

（一）基本概念。

都市的概念源于希臘，原意是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的主要城市。葉海平、季潮波認(rèn)為都市可定義為大規(guī)模的城市群體中的中心城市或核心城市，它必須具有國(guó)際公認(rèn)的人口規(guī)模，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，同時(shí)，它還應(yīng)具有各種現(xiàn)代化的城市功能和國(guó)際化的城市特色。[1](p18-21)筆者認(rèn)為，按照各國(guó)學(xué)者公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)及當(dāng)代城市發(fā)展趨勢(shì)，人口超過(guò)五百萬(wàn)，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，能夠順利承接一國(guó)國(guó)內(nèi)和其他國(guó)家與地區(qū)交通、金融、貿(mào)易等要素自由流動(dòng)并在地緣因素中占據(jù)一定主導(dǎo)地位的城市可以稱(chēng)為都市。

（二）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必然帶來(lái)城市發(fā)展的都市化。

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化率每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，并在2011年首次超過(guò)50%。隨著黨的十八大關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的決定出臺(tái)，到2020年，我國(guó)將要實(shí)現(xiàn)60%以上的人口城鎮(zhèn)化?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著資源的集聚效應(yīng)，既有的一批大中城市將不斷提升他們的影響力，成為新的具有點(diǎn)位優(yōu)勢(shì)的都市，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上的中心城市都市化將是今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)城市發(fā)展不可避免的趨勢(shì)。

（三）提供優(yōu)質(zhì)高效的都市警察公共服務(wù)是打造服務(wù)型政府的必然要求。

當(dāng)代政府的主要職能是滿足社會(huì)公共需求，為社會(huì)提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。黨的十八大提出了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的具體目標(biāo)。2013年5月13日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)全國(guó)電視電話會(huì)議，動(dòng)員部署國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作，強(qiáng)調(diào)把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。[2]可以看出，打造高效簡(jiǎn)潔的公共服務(wù)型政府是黨和國(guó)家今后一段時(shí)期轉(zhuǎn)換政府職能最中心的工作和目標(biāo)。警察部門(mén)作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成部分，它的基本職能與政府的職能定位緊密相關(guān)，打造服務(wù)型警務(wù)模式成為服務(wù)型政府建設(shè)的必然內(nèi)容，既然都市將成為我國(guó)社會(huì)和城市發(fā)展的主流方向，成為人、財(cái)、物等各種資源的集散地，那么它也必然成為我國(guó)警察公共服務(wù)供給的主戰(zhàn)場(chǎng)。

二、傳統(tǒng)的“單中心”警察公共服務(wù)供給體系在實(shí)踐中遭遇現(xiàn)實(shí)困境

（一）“單中心”供給體制下的警察公共服務(wù)供給遭遇障礙。

在西方國(guó)家傳統(tǒng)的政治理論中，政府存在的合法性根基來(lái)源于公眾的權(quán)利讓渡，負(fù)責(zé)為全體民眾提供公共物品也就理所當(dāng)然地成為了政府職能的必然內(nèi)容之一。[3]在我國(guó)，政府也秉承了這一指導(dǎo)思想，在社會(huì)生活中長(zhǎng)期扮演一個(gè)“全能型保姆”的角色，政府職能幾乎無(wú)所不包。近年來(lái)，情況雖然有所改善，但在公共服務(wù)領(lǐng)域，“大政府、小社會(huì)、小市場(chǎng)”的局面并未得到有效改觀。受此影響，警察公共服務(wù)一直被視為純粹的公共物品，基本上是由公安機(jī)關(guān)免費(fèi)集中供給或變相直接供給，導(dǎo)致出現(xiàn)了大面積的超消費(fèi)或有效供給不足。

在供給體制未做根本性調(diào)整的前提下，近二十年來(lái)我國(guó)地方公安機(jī)關(guān)嘗試開(kāi)展的公共服務(wù)供給改革無(wú)不陷入困境。1996年，福建省漳州市公安局率先提出了“有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)”（“四有四必”）的服務(wù)承諾，公安部也迅速向全國(guó)推廣。這一承諾迅速贏得了廣大民眾的支持，并在隨后較長(zhǎng)一段時(shí)間里深刻影響了中國(guó)民眾對(duì)警察公共服務(wù)范疇和質(zhì)量等方面的認(rèn)知。但隨著時(shí)間推移，“公安機(jī)關(guān)”這種大包大攬式的服務(wù)已經(jīng)無(wú)法持續(xù)。據(jù)內(nèi)部資料顯示，目前中國(guó)內(nèi)地公安機(jī)關(guān)的“110”報(bào)警服務(wù)臺(tái)每月接到的報(bào)警電話中，屬于社會(huì)服務(wù)性質(zhì)的已達(dá)80%以上。[4]基層公安機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，因此，浙江省嘉興市公安局于2005年1月11日首先取消了“四有四必”的服務(wù)承諾，絕大部分大中城市隨后也悄悄取消了“四有四必”的服務(wù)承諾，大多改成了“有危難找警察”。公眾的服務(wù)需求大大超過(guò)了內(nèi)地警察的供給能力范疇，“四有四必”等廣受民眾歡迎的服務(wù)承諾在一定程度上成為了失敗的政策。

（二）都市的新特點(diǎn)使得警察公共服務(wù)供給面臨巨大挑戰(zhàn)。

隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)擴(kuò)張，各種人口超千萬(wàn)的都市不斷出現(xiàn)、發(fā)展、成型。在這類(lèi)城市里，市民社會(huì)的形成更加迅速，特別是近10年來(lái)，公民意識(shí)在這些城市里率先抬頭并隨著社交溝通網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的革新而空前高漲，公眾對(duì)警察服務(wù)質(zhì)量要求不斷提升。同時(shí)，伴隨社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加劇，在資源集聚的都市區(qū)域，社會(huì)利益調(diào)整與沖突更加劇烈，民眾對(duì)警察公共服務(wù)的需求出現(xiàn)“井噴”。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，警察的服務(wù)工作是作為消費(fèi)者需求發(fā)展的結(jié)果。隨著都市變成大量陌生人的聚集地，要求警察干預(yù)私人生活的需求也越來(lái)越多。[5]社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化也導(dǎo)致警察公共服務(wù)需求的多元化，一些經(jīng)濟(jì)上開(kāi)始獨(dú)立的階層對(duì)警察服務(wù)提出了更高的要求。需求增長(zhǎng)旺盛與政府投入不足引發(fā)的供給單一，法律、法規(guī)、政策等制度規(guī)范不完善所造成的警察公共服務(wù)內(nèi)容不清、邊界不顯、權(quán)責(zé)不明，使得都市警察部門(mén)提供公共服務(wù)常常出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，基層民警壓力重重，對(duì)如何才能提供優(yōu)質(zhì)高效而又令民眾滿意的警察公共服務(wù)顧慮重重。

（三）當(dāng)前我國(guó)都市警察公共服務(wù)供給所面臨的困境。

1.公安民警工作強(qiáng)度和壓力日益加劇，但群眾滿意度反而較低。隨著社會(huì)矛盾的不斷積累，當(dāng)前社會(huì)上存在著大量的不安定因素，都市中的一線警員，長(zhǎng)時(shí)間、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)是有目共睹。他們?cè)诰S穩(wěn)、處突和社會(huì)救助工作中經(jīng)常性充當(dāng)緩沖器、減壓閥、出氣筒的角色，做了大量的服務(wù)工作。但令人奇怪的是，在我國(guó)上海深圳等城市大多數(shù)群眾滿意度調(diào)查活動(dòng)中,警察部門(mén)排名基本上都比較靠后，頗有一番“出力不討好”的態(tài)勢(shì)。

2.警察日漸成為社會(huì)沖突的一方，但公共秩序也更加依賴警察力量。[6]隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利益格局在不斷調(diào)整，表現(xiàn)為各種形式的社會(huì)沖突更加的多元化、復(fù)雜化和激烈化，而且這種沖突在都市中表現(xiàn)得更加集中、突出。在這些沖突中，警察隊(duì)伍往往不是作為社會(huì)安全的最后一道防波堤、減壓器，而是常常被擺在了第一線，事實(shí)上直接成為了社會(huì)沖突的一方。與此同時(shí)，社會(huì)公共秩序卻越來(lái)越依賴于警察的力量。沖突事件一旦發(fā)生，各方往往難以掌控局勢(shì)進(jìn)而導(dǎo)致公共秩序的失控，沖突各方在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)公眾都成為了受害者且無(wú)力自救。這時(shí)候，警察力量又成為了他們最終的希望與依靠。2012年9月中旬，在全國(guó)很多城市爆發(fā)了大規(guī)模的群眾反日游行活動(dòng)。以深圳為例，大量警察被派上街頭維持秩序，但游行秩序很快就變得混亂，打砸搶、沖擊政府機(jī)關(guān)和警察防線等情況不斷發(fā)生，而身處其中的參與民眾樂(lè)此不疲。但頗具諷刺意味的是，到傍晚時(shí)分，“廣場(chǎng)效應(yīng)”開(kāi)始退化，大量的游行人員準(zhǔn)備回家時(shí)，才發(fā)現(xiàn)整個(gè)城市的交通秩序已經(jīng)被破壞得一塌糊涂，坐車(chē)的坐不到公共交通工具，開(kāi)車(chē)的害怕自己成為泄憤對(duì)象而遭到攻擊，這個(gè)時(shí)候他們反而熱切期盼和呼喚與他們剛剛沖突過(guò)的警察快快出現(xiàn)提供幫助和服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在那一時(shí)段，深圳市的“110”報(bào)警系統(tǒng)中關(guān)于求助、投訴的電話量比較平日同時(shí)段出現(xiàn)大幅度上升。

三、供需失衡的原因分析：公眾對(duì)警察公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高與警隊(duì)公共服務(wù)提供能力之間存在巨大差距

（一）市民社會(huì)和公民意識(shí)不斷完善，對(duì)警察公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的要求國(guó)際化，走在了現(xiàn)實(shí)狀況的前面。

隨著改革開(kāi)放的深入，對(duì)服務(wù)問(wèn)題本身的界定以及識(shí)別有一個(gè)國(guó)際化的潮流。市場(chǎng)化程度越深、廣度越大，資源流動(dòng)的規(guī)模就越大，質(zhì)量也越高，對(duì)于相應(yīng)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化水平也越高，警察公共服務(wù)在各個(gè)方面都面臨著新的挑戰(zhàn)。我國(guó)雖處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，但很多標(biāo)準(zhǔn)都與國(guó)際水平看齊，特別是在深圳、上海等這些國(guó)際化的都市，市民接受和傳播新思想、新理念、新標(biāo)準(zhǔn)都是非常快的，這也迫使警察部門(mén)必須能及時(shí)接受新觀念、新標(biāo)準(zhǔn)，并迅速內(nèi)化為組織行為。矛盾出現(xiàn)了，問(wèn)題界定和識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)際化的，但警察部門(mén)所能運(yùn)用的資源以及自身能力還對(duì)應(yīng)著原有的較低標(biāo)準(zhǔn)，兩者之間的時(shí)空差距現(xiàn)實(shí)地存在著，并有擴(kuò)大的趨勢(shì)。其結(jié)果是,我國(guó)都市警察公共服務(wù)所面臨的挑戰(zhàn)實(shí)際上比發(fā)達(dá)國(guó)家還要嚴(yán)重。

（二）人口自由流動(dòng)使得都市警察公共服務(wù)對(duì)象結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、服務(wù)要求多元化。

改革開(kāi)放后隨著逐步放開(kāi)人口遷徙禁令，人口無(wú)序流動(dòng)成為這一政策下最直接、最明顯的社會(huì)反應(yīng)，每一年春節(jié)前后的春運(yùn)大軍成為世界矚目的一大中國(guó)特色。都市是人流最集中去往的地區(qū)，這些城市往往出現(xiàn)嚴(yán)重的“人口倒掛”問(wèn)題，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜。以深圳市為例，2010年底，全市人口已達(dá)1446.55萬(wàn)人（其中常住戶籍人口246萬(wàn)人），外來(lái)人口約1200余萬(wàn)，流動(dòng)人口占比達(dá)82%，人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重倒掛。就人口的年齡結(jié)構(gòu)而言，年輕化程度大幅度提升。15歲-59歲勞動(dòng)適齡人口占88.41%，20歲-24歲人口占總?cè)丝诘奈宸种?。人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩極化趨勢(shì)，高學(xué)歷、高素質(zhì)的知識(shí)技術(shù)型人才與低學(xué)歷、低素質(zhì)的勞務(wù)型打工者大量交集，警隊(duì)服務(wù)對(duì)象幾乎涵蓋了中國(guó)當(dāng)前存在的所有社會(huì)階層，公共服務(wù)對(duì)象的結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，警察公共服務(wù)面臨的沖擊與壓力非常之大。都市在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，城市公共管理與服務(wù)也產(chǎn)生了許多新情況、面臨著諸多新問(wèn)題。它們往往身處東西方文化交流的前沿，由此對(duì)政府特別是警察部門(mén)所提出的服務(wù)要求也越來(lái)越多元化。以深圳為例，近3年所接110報(bào)警數(shù)維持在730萬(wàn)-750萬(wàn)個(gè)左右，每一年涉及到刑事犯罪與治安違法行為的警情數(shù)不到總數(shù)的10%，交通警情、災(zāi)害事故報(bào)警以及其他警情基本上都是為廣大市民提供社會(huì)服務(wù)與幫助。2010年全市刑事警情為254920起，而為市民提供各種公共服務(wù)的警情為5027821起，占全年有效總警情（全年總警情減去無(wú)效報(bào)警數(shù)）87.95%；2011年刑事警情為182372起，公共服務(wù)類(lèi)警情為4607017起，占87.86%；2012年刑事警情為117208起，公共服務(wù)類(lèi)警情為4470301起，占88.3%。①以上數(shù)據(jù)來(lái)自內(nèi)部文件：深圳警察工作年鑒2010-2012。在刑事警情大幅度下降、治安形勢(shì)不斷向好的背景下，其他類(lèi)警情（包括求助、舉報(bào)、投訴和無(wú)效報(bào)警）的數(shù)量不降反升，反映出廣大市民對(duì)警察部門(mén)的要求、依靠與期望在不斷提升，這實(shí)際上也是一個(gè)城市市民社會(huì)不斷完善和公民意識(shí)不斷提升的具體體現(xiàn)。

（三）“純公共產(chǎn)品”式的供給制度設(shè)計(jì)已經(jīng)不適應(yīng)都市情境下的實(shí)際要求。

中心城市的都市化是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化集約化、現(xiàn)代化的必然趨勢(shì),使得資源不斷向其聚集，打開(kāi)了城市“靜態(tài)封閉”的體系,引起都市化發(fā)展進(jìn)程中“動(dòng)態(tài)開(kāi)放”體系的形成,逐漸形成了都市動(dòng)態(tài)、多功能的綜合性的人口、環(huán)境、空間體系，這種體系使都市出現(xiàn)“面對(duì)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面的變革,它們能否維持住社會(huì)秩序”[7]的大問(wèn)題?，F(xiàn)代都市管理制度缺乏、管理手段和管理理念與現(xiàn)代都市化的發(fā)展不相協(xié)調(diào),加之身邊并沒(méi)有可以完全照搬學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，使得當(dāng)前我國(guó)都市警察公共服務(wù)體系建設(shè)完全處于一個(gè)摸著石頭過(guò)河的初始階段，問(wèn)題非常多。長(zhǎng)期以來(lái)，警察公共服務(wù)都是直接由公安機(jī)關(guān)作為“純公共產(chǎn)品”集中供給或變相地直接供給，這必然會(huì)導(dǎo)致超消費(fèi)或有效供給不足的問(wèn)題。警察公共服務(wù)作為我國(guó)公共行政的重要組成部分，在提供公共安全服務(wù)這種壟斷性公共物品的效率上面臨著治理危機(jī)，在服務(wù)供給方式上存在著供給不足與顧客需求旺盛、公安產(chǎn)品性價(jià)比較低與顧客成本較高等問(wèn)題，供給主體單一導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，激勵(lì)不足；直接生產(chǎn)并提供給公眾的模式成本高、效益差；品種單一，供給質(zhì)量低且供不應(yīng)求，造成財(cái)力不足，資金短缺，供需矛盾突出。

（四）警察組織能力的不足使得其與社會(huì)結(jié)構(gòu)的同步轉(zhuǎn)型不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致警察組織威懾職能不斷增強(qiáng)，而公共服務(wù)能力持續(xù)下降。

小社會(huì)因其內(nèi)在的秩序機(jī)制，一般不需要很多警察力量。但在大社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，警察力量必須維持較大規(guī)模才能保持社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期,普遍存在警力不足的問(wèn)題，在都市區(qū)域更加明顯。以深圳市為例，2010年底城市實(shí)際人口已經(jīng)超過(guò)1400萬(wàn)，而全市在編在職警察只有19000余人，警力數(shù)不到人口數(shù)的13%，一河之隔的香港，人口700萬(wàn)，面積不到深圳一半，且社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，警察人數(shù)卻超過(guò)32000人；而在內(nèi)地一些城市，受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，警力數(shù)則更低。在警察數(shù)量不足的情況下，警察組織不得不提升警察力量的威懾力。而通過(guò)威懾力來(lái)維持秩序，需要有一定的強(qiáng)度。達(dá)到一定的強(qiáng)度水平，就會(huì)在警民之間形成一種隔閡。因?yàn)榧词雇亓︶槍?duì)的是潛在的犯罪分子，但由于無(wú)法精確指認(rèn)，威懾對(duì)象實(shí)際上是全體民眾。“這種隔閡使得警察繼續(xù)保持為傳統(tǒng)意義上的外在力量，而無(wú)法成為社會(huì)內(nèi)生秩序的組成部分。越是外在力量，越是需要威懾力才能確保其效果。在大社會(huì)結(jié)構(gòu)里，越使用威懾力，警民之間的沖突可能也越大，其服務(wù)性就會(huì)越差，最后必然陷入惡性循環(huán)”。[6]

（五）警察組織服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定明顯滯后。

1.警察服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)概括化。目前我國(guó)警察機(jī)關(guān)從法律法規(guī)到具體警種內(nèi)部規(guī)定都缺乏明確的服務(wù)承諾標(biāo)準(zhǔn)，多只是概括性地對(duì)每種工作職責(zé)加以說(shuō)明，較少涉及工作的具體內(nèi)容，而現(xiàn)實(shí)中的具體情況總是千差萬(wàn)別，這導(dǎo)致人民警察在提供服務(wù)的時(shí)候并不能有一個(gè)清晰明確的責(zé)任邊界判斷，從而導(dǎo)致不作為或者亂作為。如《中華人民共和國(guó)人民警察法》第二十一條規(guī)定:“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助;對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助;對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和社會(huì)公益工作”。②中華人民共和國(guó)人民警察法.1995年2月28日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)，2012年10 月26日修訂，2013年1月1日起施行。規(guī)定就是非?；\統(tǒng)的，幾乎涉及到公民社會(huì)生活的方方面面。

2.服務(wù)意識(shí)道德化而非法制化。由于警察機(jī)關(guān)性質(zhì)的特殊性，警務(wù)人員的行為停留于一般的被動(dòng)性服從上，警察公共服務(wù)過(guò)于依靠行政命令和行政強(qiáng)制，或者是從道德義務(wù)的角度來(lái)推進(jìn)的，這種義務(wù)的履行更多地是建立在民警自覺(jué)自愿和思想覺(jué)悟的基礎(chǔ)上的，并不具備法律強(qiáng)制性。這些問(wèn)題，導(dǎo)致基層警務(wù)人員的主觀能動(dòng)性無(wú)從發(fā)揮，服務(wù)效能難以提升。這種情況在都市警察機(jī)關(guān)中表現(xiàn)得更為明顯，因?yàn)檫@樣的組織也和城市本身一樣呈現(xiàn)出一種“陌生人社會(huì)”的傾向。

四、出路：多中心治理和自主治理語(yǔ)境下的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略

（一）奧斯特羅姆夫婦關(guān)于都市警察公共服務(wù)供給的多中心治理理論。

美國(guó)學(xué)者埃利諾·奧斯特羅姆和文森特·奧斯特魯姆夫婦長(zhǎng)期從事都市警察公共服務(wù)的研究工作。他們一直在探尋一個(gè)主題，即人類(lèi)在公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)多中心治理體制的可能性。他們?cè)噲D推翻原有的都市改革的單中心傳統(tǒng)，通過(guò)對(duì)美國(guó)都市警察公共服務(wù)長(zhǎng)達(dá)15年的實(shí)證和經(jīng)驗(yàn)研究，提出了多中心和自主治理理論，使得多中心和自主治理理論奠定在嚴(yán)格的經(jīng)驗(yàn)研究和科學(xué)分析的基礎(chǔ)之上。他們的研究發(fā)現(xiàn)，公共物品的屬性十分復(fù)雜，沒(méi)有唯一的公共物品供給和公共經(jīng)濟(jì)組織模式。他們從公共經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)得出研究結(jié)論，對(duì)于都市的改革而言，多中心的治理模式和制度安排是比較適宜的。不同種類(lèi)、不同屬性和不同層次的公共物品供給，應(yīng)該采取不同的組織模式。最好的情形應(yīng)當(dāng)是政府和社會(huì)組織之間保持良好的互動(dòng)關(guān)系，且他們的行為模式是可以預(yù)測(cè)的和有秩序的。在中國(guó)目前的國(guó)情之下，都市警察組織提供公共服務(wù)，從一開(kāi)始就面臨著“集體行動(dòng)”的困惑和“公共池塘資源的困惑”，這導(dǎo)致了一直以來(lái)警察組織實(shí)行大包大攬的政策來(lái)提供公共服務(wù)，結(jié)果是明顯的效率低下，而完全采用市場(chǎng)方式也不符合中國(guó)當(dāng)前體制下憲法和法律對(duì)警察機(jī)關(guān)屬性的強(qiáng)制性規(guī)定。[8]在這樣的背景下，奧斯特魯姆夫婦關(guān)于都市警察組織服務(wù)的研究所揭示的公眾自主參與與多中心治理理論為我國(guó)都市警察公共服務(wù)供給不足提出了另一種解決方法——警民合作語(yǔ)境下的社區(qū)警務(wù)（Community Policing）戰(zhàn)略，其主要內(nèi)容包括：職能定位轉(zhuǎn)移，對(duì)待犯罪行為從以打擊為主轉(zhuǎn)向預(yù)防為主；警務(wù)意識(shí)轉(zhuǎn)移，從自命不凡的“民眾保護(hù)神”向“民眾服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，并通過(guò)警務(wù)運(yùn)作方式轉(zhuǎn)移，從強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化分工轉(zhuǎn)向警群結(jié)合，通過(guò)提供高效便捷的警察公共服務(wù)，努力構(gòu)建和諧的警民協(xié)作關(guān)系；以社區(qū)為單位，充分發(fā)動(dòng)和利用社區(qū)資源共同預(yù)防，將犯罪扼殺在萌芽狀態(tài)，發(fā)案少成為工作績(jī)效考核的新標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)警務(wù)所反映的是警察與社區(qū)成員和當(dāng)?shù)卣g的互相合作互動(dòng)的過(guò)程。[9](p59)

（二）警民合作語(yǔ)境下的都市社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略：以城市安全文明小區(qū)建設(shè)為切入口。

1.“多中心”治理安排契合了都市中市民社會(huì)和公民自治意識(shí)的蓬勃發(fā)展，為社會(huì)組織和公民的積極參與提供了路徑。1961年，文森特·奧斯特羅姆提出一個(gè)觀點(diǎn)：大都市地區(qū)管轄單位日益多樣化，實(shí)際上是一種“多中心政治體制”的安排。這種安排突破了傳統(tǒng)理論中政府與市場(chǎng)秩序的二元思維，公共治理的第三方概念開(kāi)始得到重視。[10]這一理論認(rèn)為，盡管努力提高制度安排的合理性，政府在公共物品的供給方面也不可能排除“搭便車(chē)”的投機(jī)主義，但是如果允許公民組織自行組成社區(qū)層面的服務(wù)消費(fèi)單位，社區(qū)所有居民就有機(jī)會(huì)坐下來(lái)進(jìn)行有益的協(xié)商，從而在社區(qū)出現(xiàn)的公共服務(wù)問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。以此類(lèi)推，在更大的區(qū)域內(nèi)，社會(huì)組織也可以比較適當(dāng)?shù)靥峁┯绊戄^大數(shù)量公民的都市公共產(chǎn)品。都市結(jié)構(gòu)中的市民社會(huì)階層力量不斷壯大，為了表達(dá)和爭(zhēng)取自己的利益已經(jīng)開(kāi)始結(jié)成各種各樣的社會(huì)組織，他們有愿望也有能力參與到為包括他們自身在內(nèi)的全社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)制度安排中來(lái)。多中心治理理論支持下的市民社會(huì)和第三方組織快速成長(zhǎng)為復(fù)合多樣的警察公共服務(wù)制度安排打下了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，也為他們的進(jìn)入提供了路徑。警民合作語(yǔ)境下的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略一改過(guò)去政府或市場(chǎng)單極提供公共服務(wù)的制度安排，更加強(qiáng)調(diào)警察、政府、社區(qū)成員、社會(huì)組織等公共服務(wù)相關(guān)者之間的互動(dòng)，出于同一目的而進(jìn)行的平等的合作關(guān)系，是一種復(fù)合的多中心的制度安排，它一方面破除了原來(lái)的非政府即市場(chǎng)的“二元”供給模式，引入社會(huì)組織和公民成為積極的、有建設(shè)意義的第三方有效供給者，使得警察公共服務(wù)供給力量和供給總量得到大幅度提升。另一方面，通過(guò)社區(qū)警務(wù)的實(shí)施，在社區(qū)、當(dāng)?shù)卣途旖M織之間建立起一種互助、互信的伙伴關(guān)系，有利于調(diào)動(dòng)多方資源和積極因素參與社區(qū)公共安全服務(wù)。這種警民合作模式下的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，在社區(qū)建設(shè)日漸發(fā)達(dá)、市民社會(huì)發(fā)展日趨完善的都市區(qū)域，對(duì)提升警察公共服務(wù)的總量和效率，更加具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2.城市安全文明小區(qū)建設(shè)成為警察公共服務(wù)社會(huì)化實(shí)踐的新平臺(tái)。目前在我國(guó)一些大城市中出現(xiàn)的安全文明小區(qū)、院區(qū)式小區(qū)建設(shè)，就是這種理論指導(dǎo)下的有益實(shí)踐。安全文明社區(qū)建設(shè)按照屬地原則，在城市居、村委會(huì)區(qū)域內(nèi)，通過(guò)組織居民和單位共同積極參與本社區(qū)的文化、公益和治安治理等活動(dòng)建設(shè)，形成“共住一個(gè)村、共建一個(gè)家”的良好氛圍，這種社區(qū)組織模式比較新穎，強(qiáng)調(diào)全民參與，強(qiáng)調(diào)居民自治，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)組織的共同努力。安全文明社區(qū)機(jī)構(gòu)與原有的城市居委會(huì)相比較，就是它的自主性和自治色彩更加濃厚，在創(chuàng)建文明和諧社區(qū)的統(tǒng)一目標(biāo)下，它的工作方式已經(jīng)從原來(lái)的“政府要我做什么、怎么做”逐步轉(zhuǎn)換成現(xiàn)在的“社區(qū)居民自己想要怎么做”以及提出“希望政府如何幫”的訴求上來(lái)了。由于它能更充分地代表社區(qū)居民和單位的共同意愿，順應(yīng)了當(dāng)前我國(guó)城市地區(qū)市民社會(huì)興起和公民意識(shí)增強(qiáng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)重建趨勢(shì)，因而在社會(huì)建設(shè)中具有更強(qiáng)的影響力和組織動(dòng)員群眾的能力。而且隨著社區(qū)資源的深度開(kāi)發(fā)，通過(guò)居民直選產(chǎn)生了一大批文化高、素質(zhì)強(qiáng)、有擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)工作者，警察組織如果對(duì)這批新興力量善加培養(yǎng)和引導(dǎo)，必定會(huì)成為社區(qū)警務(wù)工作新的依靠力量。[11]這種符合社會(huì)整體發(fā)展趨勢(shì)的新型社區(qū)組織形式，是新形勢(shì)下城市治安防范工作的主要載體，使得警察組織必須順應(yīng)形式變化，不斷調(diào)整和充實(shí)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的具體內(nèi)容，更多地在政策層面上進(jìn)行支持，在建設(shè)過(guò)程中進(jìn)行方向引導(dǎo)而不是主導(dǎo)，有意識(shí)地培養(yǎng)和提高社區(qū)服務(wù)能力和事務(wù)協(xié)調(diào)能力，引導(dǎo)并強(qiáng)化居民樹(shù)立“有困難找社區(qū)”的意識(shí)，為警察部門(mén)剝離一些非警務(wù)工作提供了可能。

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責(zé)任編輯 申華

D631

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1003-8477（2013）11-0053-04

趙江（1979—），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。