王桂蘭

（鄭州大學 西亞斯國際學院，河南 鄭州 451100）

城鎮(zhèn)化的發(fā)展，是社會化、市場化大生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)代化的重要標志。發(fā)端于西方國家的城市化運動，極大地加速了全球生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步，同時也積累了大量的經(jīng)驗和教訓。實踐中，總結借鑒國際社會城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗，實現(xiàn)農(nóng)民地位從“弱勢”向“主體”的轉(zhuǎn)變，促使我國城鎮(zhèn)化建設健康、持續(xù)發(fā)展，意義重大。

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中弱勢地位的主要表現(xiàn)

（一）征地程序不完善帶來的農(nóng)民權益受損

征地程序不完善主要表現(xiàn)在征地過程中農(nóng)民民主權益即農(nóng)民的知情權和參與權沒有得到充分的尊重和保障。按照我國現(xiàn)行法律，農(nóng)民對于集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處置的權利。實際上，不論是土地征用的認定，還是補償方案的確定，都是由政府單方核準并實施的；地方政府在征地后再單方出讓，使得農(nóng)民在征地程序上，完全處于被動地位。國家規(guī)定的征地過程民主化則完全流于形式[1]。

在具體實施上，一些村鎮(zhèn)既沒有征地公告預示，也沒有召開村民大會，基本是由村干部領會精神后傳達給各村民組長，然后各村民組長分別告知村民。如此以來，征地過程缺乏透明度，使得農(nóng)民無法深刻理解城鎮(zhèn)化建設的目的、意義、實施步驟；其知情權被剝奪，故而也難以積極地參與城鎮(zhèn)化建設。尤其是個別干部以權謀私，導致補償不公，增加了村民的不滿情緒和不信任感，進而對整個新型城鎮(zhèn)化建設消極對待。

（二）征地補償費用偏低造成農(nóng)民利益流失

低價征用農(nóng)民土地，導致農(nóng)民固有利益嚴重流失，是土地征收過程中普遍存在的問題。國際上，大多數(shù)市場經(jīng)濟體制國家都是依據(jù)市場價值來確定征地補償金額。我國現(xiàn)行的土地征用依然沿襲計劃經(jīng)濟條件下行政強制的方法。集體土地的征收由地方政府依據(jù)地方政策實行“一口價”，而“一口價”只是按照農(nóng)業(yè)用地的價值來定，忽略了農(nóng)轉(zhuǎn)非后土地的預期收益，這樣致使征地補償與實際價值相差甚遠。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”[2]，在農(nóng)村土地征用過程中，“一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢”[3]。

這種主要按照農(nóng)業(yè)用地價值的補償方案，常常會產(chǎn)生這樣的問題，政府以相對較低的補償價格收回某一地塊，然后調(diào)整規(guī)劃進行土地出讓，出讓的土地價格遠遠高于對農(nóng)民的土地補償價格。近期，我們在河南省某市開發(fā)新區(qū)的調(diào)研也印證了這種現(xiàn)象。目前，該區(qū)域征地區(qū)片綜合價為61000元/畝，而通過招、拍、掛后，價格每畝已達120萬元以上，地段好的甚至達200萬—300萬元。所得土地增值收益基本由政府所得。加之補償范圍少，直接補償不充分，扣除各種款項，發(fā)放到農(nóng)民手中的征地補償，也只是補償費用40%—80%。在目前的物價高企的狀態(tài)下，發(fā)到每戶的征地補償款僅可以貼補農(nóng)民家庭短期的日常生活開支，無法對失地農(nóng)民形成長久的保障[4]。故而，征地農(nóng)民的利益并沒有得到有效的維護。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)不足致使其發(fā)展前途堪憂

我國城鎮(zhèn)化過程中，地方政府試圖通過引進資金、技術和項目，推動先進生產(chǎn)要素向園區(qū)聚集，形成規(guī)模效應，同時帶動服務業(yè)的發(fā)展，進而為失地農(nóng)民提供就業(yè)機會。然而在實際運作中，招商引資過程中普遍存在的“低地價”“零地價”甚至“負地價”現(xiàn)象，造成二、三產(chǎn)業(yè)的虛假繁榮。

目前，地方政府在征地時采用計劃經(jīng)濟的模式，但在就業(yè)方面卻把農(nóng)民推向市場。筆者調(diào)研地區(qū)的地方政府大都沒有設置引導失地農(nóng)民就業(yè)的專門職能部門，也沒有對農(nóng)民開展有針對性、實效性的專業(yè)技能培訓。由于政府在引導失地農(nóng)民就業(yè)方面不作為或者作為不充分，大部分失地農(nóng)民無法獲得市場信息，加之文化素質(zhì)和勞動技能普遍不高，難以充分參與市場競爭，大多只能從事純體力勞動，且是臨時性的，勞動替代性極強，處于隱性失業(yè)狀態(tài)。

（四）失地農(nóng)民社會保障不完善導致長遠生計無保障

目前，對于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險全國還沒有統(tǒng)一制度安排，失地農(nóng)民的社會保障問題均是由各級地方政府自主安排和解決，帶有典型的探索試點性質(zhì)。調(diào)研顯示，地方政府從征地補償款里抽出近10%作為農(nóng)民的社會保障基金，但如何運用這部分錢，還沒有明確的方案出臺。筆者在基層調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民普遍擔憂的問題除了就業(yè)，就是養(yǎng)老。當下的農(nóng)村，40歲以上的失地農(nóng)民，穩(wěn)定就業(yè)已經(jīng)有困難，晚年生活的保障亟待解決。

（五）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念和新型城鎮(zhèn)生活脫節(jié)

從農(nóng)民到城鎮(zhèn)市民，不僅是身份、生活方式和生存方式的轉(zhuǎn)變，更是思想觀念的轉(zhuǎn)變，是文明意識提升。盡管許多農(nóng)民由農(nóng)村移居城市居住，農(nóng)民身份已轉(zhuǎn)換成市民，但小農(nóng)意識如小富即安、不思進取、目光短淺、視野狹窄依然存在。其價值觀、生活方式、生活習慣、精神追求、發(fā)展理念上與城鎮(zhèn)化發(fā)展相差甚遠。

首先表現(xiàn)在征地款的使用。征地補償款發(fā)放后，被征地農(nóng)民家庭一夜暴富，據(jù)家庭人口多寡所得款項少則幾十萬元，多則上百萬元，如何科學合理利用這筆錢，不少農(nóng)戶缺乏理財觀念。

其次表現(xiàn)在就業(yè)觀上。習慣農(nóng)業(yè)耕作生活的農(nóng)民，進廠后不愿做臟、累、差的工作，認為每月千元左右的工資太低，且難以適應現(xiàn)代企業(yè)的管理制度，大多寧愿賦閑在家。有人用兩個字形容失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀即“混吃”。所以失地農(nóng)民還沒有充分地融入城市、適應市場，雖然人已生活在新型城鎮(zhèn)，但是其生產(chǎn)、生活方式仍與城鎮(zhèn)脫節(jié)。其文明意識、競爭意識、創(chuàng)業(yè)意識、持續(xù)發(fā)展意識亟須確立。

二、西方城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的“弱勢”地位及借鑒

（一）西方城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民“弱勢”地位

1.農(nóng)民利益被剝奪

西方國家大規(guī)模的城市化進程，起源于近代的工業(yè)革命。表面上看它是工業(yè)化革命的必然結果，是生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求，深層次看更多體現(xiàn)的是資本牟利的需求。西方發(fā)達國家多是依靠對內(nèi)剝奪農(nóng)民、對外掠奪殖民地半殖民地，完成工業(yè)化資本原始積累的，其工業(yè)化、城市化的目的或價值取向不僅沒有顧及農(nóng)民和民眾的利益，甚至以殘酷的犧牲農(nóng)民利益為代價。諸如英國通過著名的“圈地運動”，以暴力形式強制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

2.農(nóng)民被動城市化

農(nóng)民被動城市化指的是農(nóng)民主觀上不愿意被城市化或者還沒有作好城市化的準備，但由于受各種客觀因素的影響不得不放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和鄉(xiāng)村生活方式，最終被融入城市的過程。在被動城市化過程中，農(nóng)民權益被無情剝奪，極端表現(xiàn)形式是英國工業(yè)革命初期的羊吃人的“圈地運動”。加之農(nóng)民進城后難以獲得充分就業(yè)，沒有完善的社會保障，不能享有相應的基本城市公共服務，生活陷入窮困的狀態(tài)。

3.城鎮(zhèn)化的貴族化

城鎮(zhèn)化進程中，利益指向是富人和城市新貴族，而為城鎮(zhèn)化送去土地的農(nóng)民和城市貧民卻與城市的發(fā)展和繁榮無緣。如巴西城市規(guī)劃重富人輕貧民，政府在規(guī)劃住房時，沒有充分考慮低收入人群的住房需求，大量喪失土地的進城農(nóng)民只能在城市的邊緣地帶，占用他人或公共土地，違章建筑，搭建簡陋住房，逐步形成與富人共處的特別景觀“貧民窟”。貧民窟居民掙扎在貧困線上，居住、衛(wèi)生、出行、教育條件極差，享受不到經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

（二）西方城鎮(zhèn)化的借鑒

1.征地補償標準市場化

世界各國的土地征收補償均以土地的市場價值為補償?shù)挠嬎銟藴?，并且同時也建立了完善的市場價格評估機制。在美國，最高法院對補償標準的確定，通常依據(jù)公平的市場價值對財產(chǎn)所有者的損失進行評估?！度毡緫椃ā返?9條第3款規(guī)定，土地征收需要補償全部損失，即補償被收用財產(chǎn)的一般市場交易價格。美國的土地征收中，還確立市場價值的方法，包括市場數(shù)據(jù)或比較銷售方法、收入方法、替代物品原理法、開發(fā)成本方法等。

2.征地補償范圍全面

美國土地征收補償根據(jù)征用前的市場價格為計算標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值。日本的土地補償額包括：①征用損失賠償，②通損賠償，③少數(shù)殘存者的補償，④離職者的賠償，⑤事業(yè)損失賠償?shù)葍?nèi)容。

3.征地安置多元化

根據(jù)日本、德國等國家的法律規(guī)定，土地征收的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采取留地補償和替代地補償相結合的方式。從中國目前各地的實際做法來看，留地補償是一種非常受歡迎的補償安置方式。

4.政府積極引導就業(yè)

通過教育，傳授知識、技能，使更多勞動者適應用工需求，進入勞動大軍，來促進工業(yè)化進程。如為避免城市流民的出現(xiàn)，日本在農(nóng)村推行職業(yè)訓練制度，對農(nóng)民進行職業(yè)技能訓練，鼓勵各企業(yè)、社會團體積極開展崗前培訓，為農(nóng)村謀職者提供各種學習機會。教育的發(fā)展為各地區(qū)工業(yè)現(xiàn)代化和城市經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)了大批各類技術、管理人才和熟練勞動者。

制定法律、法規(guī)，確保就業(yè)。日本政府一方面為新進城的農(nóng)民提供與城市居民相同的社會保障和市民身份，另一方面嚴格要求企業(yè)對勞動者的雇傭保障，采用近乎“終身雇傭制”的方式，確保農(nóng)民進城后不會因失業(yè)而陷困境。

5.完善的社會保障體系

西方發(fā)達國家的失地農(nóng)民一般是市場條件下產(chǎn)生的，國家從征地開始，即通過嚴格的土地征用程序，依據(jù)市場價格的土地足額補償，以及完善的就業(yè)機制等保障失地農(nóng)民的相關權益。同時多數(shù)國家在法律上還明確規(guī)定必須按照一定比例從征用土地補償和安置費用中拿出一部分資金注入失地農(nóng)民社會保障基金，而社會保障基金一般交由私人機構而非政府機構經(jīng)營管理，以規(guī)避過分集中風險，提高基金運營的收益率。

三、對我國新型城鎮(zhèn)化過程中確保農(nóng)民主體地位的決策建議

（一）堅持依法行政，嚴格規(guī)范征地程序

依法行政就是要求政府在城鎮(zhèn)化建設的行政行為上程序要正當、依據(jù)要合法、裁量要合理。而程序公正是依法行政的首要原則。征地過程中公正的法律程序既是被征地者權利的重要保障，也是對政府征地權力的有效限制。城鎮(zhèn)化過程中，各地方政府應嚴格按照國家有關征用土地的法律、法規(guī)行事，完善征地程序，落實征地拆遷聽證制度，做到征地“兩公告一登記”，實現(xiàn)征地過程的透明和公正，確保被征地農(nóng)民在征地過程中的知情權、參與權和監(jiān)督權，減少和化解征地補償安置中的矛盾和糾紛。

在征地過程中應加大對農(nóng)民的宣傳力度，從征地的用途、補償標準，到具體的安置舉措，都要詳細公示。同時要創(chuàng)造交流平臺，使農(nóng)民有機會就城鎮(zhèn)化建設提出疑問、發(fā)表意見。諸如召開政府與農(nóng)民懇談會，建立建設項目接待交流中心，開發(fā)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡公共論壇等。通過嚴格規(guī)范征地程序，讓農(nóng)民確實感到政府是在為他們謀利益，農(nóng)民自然會擁護征地拆遷，進而成為新型城鎮(zhèn)化建設的主體力量。

（二）動態(tài)調(diào)整征地補償，實行多元化安置策略

征用土地補償方式應多樣化。土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以實行留地安置或留物業(yè)安置等多種安置方式。筆者在調(diào)研地發(fā)現(xiàn)，除了貨幣補償外，地方政府給農(nóng)民每人都留有四分經(jīng)營性用地和30平方米的商業(yè)用房。若利用好這部分實物補償，引導發(fā)展集體經(jīng)濟，將會給農(nóng)民帶來持續(xù)穩(wěn)定的收入，解決農(nóng)民因就業(yè)不穩(wěn)定和養(yǎng)老保障金偏低導致的長遠生計無法保障的難題。這些嘗試已初見成效。開封新區(qū)馬市街、堌門村保留門面、商鋪形式的集體資產(chǎn)，對外出租獲取收益，以此給村民發(fā)放定額生活補助。開封市新區(qū)三間房村在填平沙坑、置換建設用地的基礎上，采取土地入股、場地租賃等形式，開展招商引資，使村集體年收入達到五六百萬元，村民每人每月可有360元的收入。中國的國情決定了中國失地農(nóng)民不可能憑一個戶口的轉(zhuǎn)換，就解決后續(xù)的所有生存、發(fā)展問題。而實行多元化安置方案，發(fā)展新型集體經(jīng)濟，是新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展可嘗試的新路徑。

（三）發(fā)揮政府積極引導作用，促進失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)

城鎮(zhèn)化過程中，工業(yè)和服務業(yè)的繁榮、發(fā)展，是實現(xiàn)失地農(nóng)民充分就業(yè)的重要渠道。各國工業(yè)化的歷史告訴我們，經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化是離不開政府的作用的。汲取國際社會經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化過程中，地方政府要依據(jù)實事求是的精神，杜絕工業(yè)化過程中的短期行為和形式主義，要通過合理的政策和寬松的環(huán)境，引導企業(yè)加強科技研發(fā)，提升產(chǎn)品質(zhì)量，增強自生能力和市場競爭能力，促進工業(yè)和服務業(yè)的合理布局、協(xié)調(diào)持續(xù)、繁榮發(fā)展，為失地農(nóng)民提供大量的就業(yè)機會，創(chuàng)造充分就業(yè)崗位。

政府應在土地供應時與用地單位簽訂失地農(nóng)民安置協(xié)議，同時督促指導用地單位優(yōu)先安置被征地農(nóng)民就業(yè)。政府還可嘗試和企業(yè)聯(lián)合，結合企業(yè)用工需要，為農(nóng)民舉辦各種技術技能培訓，以及依據(jù)市場需求，進行通用技能、基本技能的培訓等。

政府應制定相應的政策、措施，將有穩(wěn)定收入、風險小、易于管理的項目配置給被征地農(nóng)村集體經(jīng)營；并積極幫助開發(fā)創(chuàng)業(yè)項目，收集創(chuàng)業(yè)信息，提供培訓、貸款，進行開業(yè)指導、政策咨詢、后續(xù)扶持等，為被征地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)提供創(chuàng)業(yè)環(huán)境和有效幫助。對于年齡偏大的40—60歲人員，要積極給予用工信息指導。可以配備這方面的專職部門和人員，搜集市場用工信息，及時發(fā)布公告，引導農(nóng)民就業(yè)。

（四）完善失地農(nóng)民的社會保障

筆者認為，一個適度、公平、有效的社會保障體系應該是“多元支柱結構”，解決失地農(nóng)民的社會保障也應是綜合性的系統(tǒng)工程。就我國現(xiàn)狀來看，養(yǎng)老保險是失地農(nóng)民社會保障中的最重要、最基本的部分，其社會影響范圍和對民眾的保護作用最大。我們的基層調(diào)研結果也顯示，新農(nóng)合解決了農(nóng)民醫(yī)療保障問題，農(nóng)民普遍滿意及得到實惠，眼下農(nóng)民最為擔心的是失地后的養(yǎng)老保障。

首先，應優(yōu)先建立并落實基本養(yǎng)老機制，改變一次性貨幣安置為主的做法，按照國家現(xiàn)行有關政策，依據(jù)政府、村集體和個人3∶4∶3的比例籌措資金，對失地農(nóng)民實行基本養(yǎng)老保險。其次，把農(nóng)業(yè)集體化作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化的前提，征地補償確保給農(nóng)民有一定比例的留地補償。地方政府從政策激勵、資金支持、項目指導等方面為農(nóng)民發(fā)展一定規(guī)模、多種形式的集體經(jīng)濟創(chuàng)造條件，使農(nóng)民擁有一份集體資產(chǎn)和持續(xù)穩(wěn)定的生活來源，彌補基本養(yǎng)老金標準不高的難題，也減輕了政府和國家的負擔。再次，通過農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)換，使農(nóng)民享有和城鎮(zhèn)居民、職工一樣的醫(yī)療、就業(yè)、教育等社會保障福利。

（五）提升農(nóng)民融入城市生活的文明意識和文化素養(yǎng)

新型城鎮(zhèn)化的建設過程，既是農(nóng)民融入城市的過程，也是城市文明向農(nóng)村輻射和延伸的過程，發(fā)揮城鎮(zhèn)的接收能力和吸納能力，宣傳普及先進的思想觀念、生活方式和優(yōu)秀文化是新型城鎮(zhèn)化建設的重要內(nèi)容。要把改變失地農(nóng)民自由、散漫，小富即安、不思進取的小農(nóng)意識，因勢利導使之逐步樹立與市場相適應的競爭意識、效率意識、機遇意識、創(chuàng)新意識，以及融入城市生活的文明意識、文明素養(yǎng)等，看作是政府的責任。結合城鎮(zhèn)社區(qū)文化建設，搭建平臺，強化村民教育。組織農(nóng)民學習、培訓，提高素養(yǎng)和文明意識，提高社會參與意識和社會責任感等，并通過宣講、樹立榜樣等舉措，引導農(nóng)民積極就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，逐步融入城市，適應城鎮(zhèn)生活。

[1]歐昌梅，胡蘇敏.土地管理法修正草案提交人大初審[N].東方早報，2012-12-25（A32）.

[2]中華人民共和國土地管理法[DB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989_2.htm，2005-05-26.

[3]孫雪梅.集體土地征收補償制度修改獲國務院通過[N].京華時報，2012-11-29（006）.

[4]韓俊.失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障[J].科學咨詢，2005，（13）：28—31.