◇謝早春

一、我國國債管理存在問題的分析

國債的發(fā)行對于促進我國國民經濟的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，但因為我國市場經濟的運營時間不長，國債管理作為市場經濟條件下的一種宏觀管理手段，運行起來尚不夠流暢，暴露出一系列問題。主要問題有：

（一）我國國債管理目標不夠清晰

我國國債管理目標不夠清晰主要體現在債務管理、基本目標管理方面，往往重視債務成本最小化而忽視債務風險最小化；在最終目標管理方面往往游移不定，有時以彌補財政赤字、實現財政收支均衡為目標，有時以控制通貨膨脹、保持物價穩(wěn)定為目標，有時以促進資源有效配置、促進經濟增長為目標。由于最終目標搖擺不定，而目標之間本身也存在嚴重沖突，難以兼顧（比如促進經濟增長與控制通貨膨脹就難以兼顧），往往顧此失彼，沒有真正發(fā)揮出國債的職能。

（二）我國國債市場比較混亂

1.國債市場流動性不足。我國發(fā)行的大多數國債都是3年期以上的中長期國債，很少有半年期與一年期的短期國債，這種期限結構很容易形成國債的流動周期過長而導致流動性不足。目前情況下，國債投資與其它投資工具相比，并沒有明顯的優(yōu)勢，不過名義收益率稍微高一些而已。在目前通貨膨脹預期已經非常明顯的情況下，該優(yōu)勢在投資者看來是不真實的，因而無法持久。投資者為規(guī)避通貨膨脹損失可能會大量收縮對國債的購買，從而使國債發(fā)行與二級市場交易變得相當困難。隨著我國居民受教育程度的提高，金融投資知識的增加，金融投資工具的擴展，國債發(fā)行與交易將比過去更加困難。

2.國債發(fā)行制度與交易制度不盡合理。主要表現為：國債發(fā)行沒有一套固定的規(guī)程，有時是財政部自己發(fā)行與推銷，有時是由證券投資機構包銷，有時是以財政部自己發(fā)行并推銷為主，證券投資機構進行余額包銷。這種不固定的發(fā)行方式很容易導致混亂以致無法有效把握。另外，二級市場運營不暢通，流通市場的交易不活躍，換手率非常低下，沒有任何一種國債品種能夠確保每天有交易發(fā)生。除開用人民幣計價交易外。尚未用其他貨幣進行計價與交易，這與經濟與金融國際化的趨勢很不相稱。

3.我國國債的市場交易清算與托管系統(tǒng)原始而落后?，F在，我國在國債市場遠沒有建立像美國與德國、英國那樣高效而安全的托管與支付清算系統(tǒng)。投資者總是擔心受到損失或者支付效率達不到自己的要求，久而久之，就會失去投資信心，國債市場因而難以持續(xù)健康發(fā)展。

4.國債規(guī)模偏大、還本付息的壓力巨大。我國在20世紀80年代初為籌集大規(guī)模經濟建設資金而逐步增加國債發(fā)行規(guī)模。到80年代中期逐步進入還債時期，當時還本付息的費用約占當年財政收入的8%～30%，還算是合理的。2006年后至今，這一比例一直維持在65%左右，反映了債務收入中真正用于經濟建設的很少，用于債務償付的比例過大。我國國債規(guī)模在近幾年迅速擴大，2010年我國國債規(guī)模（包括特別國債發(fā)行）達到5萬億元，2011年達到6萬億元，2012年我國更是創(chuàng)下80600億元的歷史新高。但這引起了各方面的關注和擔憂。

5.我國國債使用方向欠妥當。國債管理成熟的國家，在國債管理方面往往頒布法律，嚴格禁止將債務收入用于彌補財政赤字，以防止財政赤字失控。如日本的《財政法》第四條規(guī)定，國家財政的經常性支出，必須利用稅收資金解決，不能利用發(fā)行公債和借入資金的方式解決，只有作為公共投資的費用和基礎設施投資所需的資金，才可以通過發(fā)行公債和借入資金來解決，此公債就是所謂的建設公債。之所以將國債的用途限定在建設性項目上，是因為只有建設性項目才具有直接償還債務的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風險。而我國目前未嚴格界定公共預算中的公共投資項目和財政經常性支出的償還方式的區(qū)別，這是不妥當的，將導致國債資金濫用。

二、我國國債管理存在一系列問題的成因

（一）歷史方面的原因

我國是擁有五千年悠久歷史的文明古國。長期以來，我國歷史上在財政管理方面奉行的指導思想是“收支相等，略有節(jié)余”，根本沒有形成債務管理的概念，更加無從談起債務管理的方略。20世紀90年代我國決定正式建設市場經濟，從此時開始，國債才大規(guī)模出現，成為經濟與社會發(fā)展的助推器。但由于我們剛剛接觸到此類事物，因此，我們還不能科學地把握國債管理的目標。比如，在國債管理的基本目標方面，我們既想實現債務成本最小化，又想實現債務風險最小化。但事實上這二者是無法折衷的。我們剛處于市場經濟發(fā)展的初期，對市場經濟條件下的財政管理目標難以取舍，不能夠科學把握，導致出現管理方面一系列的問題，這是可以想見的。盡管這些問題不合理，但要在短期內迅速消除是困難的。

（二）制度方面的原因

我們脫胎于計劃經濟制度，宏觀管理層習慣于計劃經濟制度下的經濟管理方法，沒有形成一整套行之有效的市場經濟管理制度，在國債管理方面的表現就是國債利率的非市場化、國債發(fā)行方式的政府化、國債用途的行政決定化等?，F在，我國原有的計劃經濟制度已經破壞，市場經濟制度還沒有真正建立起來，尚處在兩種制度都不能有效發(fā)揮作用的空檔時期。制度的缺失必然導致管理的混亂。比如，我國由于制度不健全，沒有制訂與日本相類似的《財政法》，經常通過發(fā)行國債來增加政府對企業(yè)與居民的轉移支付，增加政府對各行政部門的臨時性撥款，應付自然災害等意外開支。這非常容易導致國債規(guī)模的過度擴大。

（三）知識與技術方面的原因

由于知識與技術方面的缺乏，導致我國高、精、尖的國債管理人才匱乏，進而形成我國在國債管理方面的知識與技術空洞，這也導致我國在國債管理方面出現一系列問題。比如，不能合理確定國債基準利率、無法測定適度國債規(guī)模、無法建立高效安全的托管清算與支付系統(tǒng)、無法建立科學的國債風險預警體系等。

三、我國國債管理問題的治理策略分析

（一）優(yōu)化國債期限結構

在解決我國國債管理基本目標沖突方面，政府需要在籌資成本最小化或風險最小化之間進行選擇，實行具體情況具體分析，做好兩個目標的優(yōu)化選擇，實現中長期債券與短期債券的最佳搭配。

（二）促進國債利率市場化

我國可以像銀行貸款市場一樣，逐步實現國債利率市場化。比如，可以通過國債的招標發(fā)行，參照國債期限的長短，確定國債的合理利率。期限長的利率可以高些，期限短的利率可以低些。當然，有些緊急國債的發(fā)行數額大、時間緊，發(fā)行任務繁重，為免國債招標發(fā)行流標，利率底線應該適度放高。

（三）推行國債品種多樣化策略

我國可以依據社會與經濟發(fā)展的需要，發(fā)行多樣化的國債品種。比如，可以發(fā)行財政債券解決公用資金臨時短缺的困難，可以發(fā)行建設債券緩解建設性資金短缺的困難，還可以發(fā)行儲蓄債券與可轉股債券等專項債券，借以達到促進經濟發(fā)展，優(yōu)化經濟結構等多重功效。

（四）推動國債市場投資主體的機構化

我國要逐步實現國債投資主體的法人化、機構化。要積極鼓勵商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、基金公司、信托投資公司等金融機構成為國債的主要購買力量。在必要時，社?；鹨部梢詤⑴c，外資的商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、基金公司、信托投資公司也可以參與進來。機構投資有許多好處，一是穩(wěn)定，二是長效，三是抗風險能力強，所以要大力發(fā)展，使之成為國債投資的主體機構。

（五）全面實施“券款對付”的資金清算與債券結算機制。

我國雖然一直致力于完善國債的交易托管與清算支付系統(tǒng)，但由于種種原因，該系統(tǒng)迄今尚未完善，使債券過戶與資金清算長期以來不能同步完成，這樣一是加大了結算風險，二是影響了國債的市場運作效率?；诖耍ㄔO和完善與債券結算系統(tǒng)相匹配的國家支付系統(tǒng)勢在必行。同時必須實現銀行債券市場與交易所國債市場債券的統(tǒng)一托管結算，充分發(fā)揮其各自優(yōu)勢，規(guī)避因體制原因造成的投機現象和結算風險，使投資者獲得以一個賬戶同時參與兩個市場的便利，提高市場運作效率。

（六）設立國債償還基金

如何保證國債的及時有效償還，設立國債償還基金是一有效舉措。國家每年從當年的財政收入中拿出一部分來設立償債基金，甚至在財政收入充裕的年份可以適當多抽取一點。設立償債基金后，就可以保證國債的及時有效償還，同時也可以通過“倒逼”的方法給國債發(fā)行以適當的壓力，防止發(fā)行規(guī)模過大。

總之，我國應該在借鑒國際經驗的基礎上，提出我國國債管理的目標和國債市場的發(fā)展方向與路徑。我國國債管理的目標從長期看應是政府的債務融資成本最小化，控制債務風險，提高國債市場流動性，同時實現與貨幣政策等政策的協(xié)調配合。為實現這一目標，就必須建立一個統(tǒng)一、互聯、開放、安全、高效的國債市場。我國國債管理存在問題并不可怕，可怕的是我們不去解決問題。能發(fā)現問題，就是一種進步，我國的國債管理需要在進步中得到完善。我們相信只要真正將上述措施貫徹落實，我國就一定能夠逐步實現國債的科學管理。

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