劉詩吟

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

我國是一個多宗教國家，宗教事務(wù)在我國具有長期性、群眾性和復(fù)雜性的特點[1]，因而宗教問題在我國的法治歷程中始終處于一個特殊而敏感的地位。早在建國之初，宗教立法問題就受到了黨和國家的重視，而在經(jīng)歷了半個多世紀的實踐探索與努力之后，我國已經(jīng)在形式上初步建立起了符合自身國情的宗教法律框架。但是縱觀我國的宗教立法發(fā)展，依然存在一些問題。

一、我國宗教立法的現(xiàn)狀

建國后長期的立法實踐與理論發(fā)展，使我國的宗教立法工作逐漸形成了一定的體系。以國務(wù)院頒布的《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》和《宗教活動場所管理條例》為中心，各省、自治區(qū)、直轄市頒布的地方性宗教法規(guī)和政府規(guī)章為輔助，再配以我國其他法律中涉及宗教部分的規(guī)定，我國現(xiàn)行的宗教立法從體系上看已經(jīng)具備了較為完整的形式。而在理論方面，由于宗教活動與宗教組織自身的發(fā)展，宗教事務(wù)逐漸受到國家的重視，關(guān)于宗教立法的研究也越來越受到學(xué)界的關(guān)注，一些理論問題的解決對立法實踐起到了重要的指導(dǎo)作用。

（一）立法成就

經(jīng)過半個多世紀的努力，我國宗教立法取得了卓然的成就，這主要體現(xiàn)在我國宗教立法的初步建立上。根據(jù)制定主體的不同與效力的強弱，我國的法律有中央立法（法律、行政法規(guī)）與地方立法之分。而宗教人口基數(shù)大，分布范圍廣的特點使我國的宗教立法在以上幾種法律形式中均得到了體現(xiàn)，這些法律法規(guī)的存在構(gòu)成了我國宗教立法全方位、多層次的立體格局。

首先，從憲法層面來看，憲法主要從原則上規(guī)定了公民宗教信仰自由的權(quán)利。其中，《憲法》第36條規(guī)定：中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關(guān)、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。宗教團體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配。而第34條則規(guī)定了公民不論是否具有宗教信仰，在選舉權(quán)與被選舉權(quán)上都享有平等的權(quán)利。

在其他法律領(lǐng)域，宗教問題同樣受到了不同程度的關(guān)注。例如，《民法通則》第77條規(guī)定：社會團體包括宗教團體的合法財產(chǎn)受法律保護。這顯然是對宗教團體民事資格與權(quán)利的確定與保護?！读x務(wù)教育法》第4條規(guī)定：凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！侗鄯ā返?條規(guī)定：中華人民共和國公民不分民族、種族、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有義務(wù)依照本法的規(guī)定服兵役。這些具體的規(guī)定都是憲法所確立的宗教信仰自由在社會生活各個領(lǐng)域的體現(xiàn)。

其次，在行政法規(guī)方面，國務(wù)院于1994年頒布了《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》和《宗教活動場所管理條例》這兩個行政法規(guī)。隨后在2004年，國務(wù)院又頒布了《宗教事務(wù)條例》?！蹲诮淌聞?wù)條例》是我國第一部宗教事務(wù)方面的綜合性行政法規(guī)。隨著它的頒布實施，我國公民宗教領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)利與義務(wù)以法的形式得到了確立。

最后，地方性的宗教立法工作也與中央密切配合同期展開。據(jù)統(tǒng)計，《宗教事務(wù)條例》頒布時全國已有30個省級行政區(qū)頒布了總計55件宗教事務(wù)方面的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。[2]這些地方立法在遵循國家立法的前提下，結(jié)合了地方宗教實際，便于管理本地區(qū)的宗教事務(wù)與保障公民宗教方面的相關(guān)權(quán)利，在整體上構(gòu)成了我國宗教立法體系的一個重要部分。

近幾十年來，在國家的重視以及中央與地方有意識的協(xié)調(diào)之下，我國形成了現(xiàn)在的宗教立法體系。雖然我國宗教立法目前仍然缺乏宗教基本法或者說專門法，但由于各層次法律之間以及中央與地方立法之間的相互配合，使得我國的宗教立法體系已經(jīng)從形式上得到了完善。

（二）理論成果

立法成就的取得離不開理論研究的功勞。宗教立法研究在法學(xué)領(lǐng)域并不熱門，這也導(dǎo)致了某些爭議與問題的解決仍然缺乏一個權(quán)威的結(jié)論，但是隨著立法實踐中對某些原則的確立與體現(xiàn)，一些重要的基本理論問題還是獲得了共識。這主要體現(xiàn)在宗教立法的宗旨與基本原則上。

普遍認為，宗教立法的宗旨首先應(yīng)當(dāng)包括保護公民的信仰自由。憲法作為國家的根本大法，已經(jīng)將這一原則加以明確，理應(yīng)對其他法律具有指導(dǎo)作用。雖然目前仍有人認為將保護公民的信仰自由作為宗教立法的宗旨存在爭議，而應(yīng)將其作為宗教立法的基本原則，但實際上，將保護公民的信仰自由列為宗旨，并不排斥宗教立法具有其他的宗旨；同樣，將保護公民的信仰自由列為宗旨也不妨礙它作為宗教立法的基本原則。所以，將保護公民的信仰自由作為宗教立法的宗旨是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

而在宗教立法的基本原則方面，從我國的立法經(jīng)驗與實踐來看，應(yīng)當(dāng)包括以下幾個基本原則：

1.宗教信仰自由原則。其既然作為宗教立法的宗旨，則理應(yīng)貫穿于宗教立法的始末，對宗教立法作出原則性的要求。并且，宗教信仰自由在國際社會獲得了廣泛認同，已成為宗教領(lǐng)域最被接受的理念，并寫入《世界人權(quán)宣言》。我國作為世界大國，簽署的條約與承諾應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)法中得到體現(xiàn)。因此，宗教信仰自由應(yīng)當(dāng)是宗教立法的基本原則。

2.獨立自主自辦原則?！稇椃ā返?6條第4款明確指出：“宗教團體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配”。對于《憲法》的規(guī)定，其他任何有關(guān)宗教立法的活動都必須予以承認。并且，堅持這一原則也是我國宗教歷史發(fā)展與現(xiàn)實所決定的——我國的主要宗教除道教以外均為國外傳入，在歷史上長期受帝國主義與封建主義控制，不適應(yīng)我國社會主義建設(shè)的需要，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情予以適當(dāng)改造。在這一要求下，堅持獨立自主自辦原則便顯得十分重要。

3.政教分離原則。這是由我國目前的宗教現(xiàn)實所決定的。既然是宗教立法的基本原則，那么必然要求其盡可能發(fā)揮法治作用。而目前我國在宗教事務(wù)管理過程中，發(fā)揮作用的仍是行政手段。所以從現(xiàn)實出發(fā)，在我國宗教立法仍不完善的情況下，我們?nèi)匀恍枰獜娬{(diào)政教分離的重要性。

當(dāng)然，除了以上三個原則之外，還有意見認為應(yīng)當(dāng)將諸如“權(quán)力與義務(wù)相結(jié)合”[3]、“執(zhí)行黨的基本政策”[4]等作為宗教立法的基本原則。但既然是宗教立法的基本原則，首先就要體現(xiàn)出它的宗教性，其次要體現(xiàn)它的基本性。如果不符合這兩項要求，則不應(yīng)該作為宗教立法基本原則。

（三）立法不足

無論從理論上還是實踐上，我國的宗教立法工作都付出了大量努力，并取得了巨大的成就。但是由于缺乏國外法律借鑒以及宗教立法工作起步較晚等原因，我國宗教立法仍然存在著諸多不足。

首先，缺乏全國性的宗教基本法。我國目前仍只有《宗教事務(wù)條例》這一部綜合性的行政法規(guī)是專門針對解決宗教事務(wù)的，這根本無法體現(xiàn)宗教事務(wù)在我國的重要性，也不符合我國五大宗教與眾多信教群眾的現(xiàn)實要求。此外，缺乏基本法也就難以保證其他相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，難以適應(yīng)我國信教人口日趨增長的社會現(xiàn)實。

其次，宗教立法的指導(dǎo)思想不明。宗教立法到底是一部國家對宗教事務(wù)的管理法還是一部對公民宗教權(quán)利的保障法，從現(xiàn)行的宗教立法體系來看，這一點并不明確，使得宗教立法工作難以在整體上保持統(tǒng)一。同時，在現(xiàn)行的宗教立法體系中，行政法規(guī)起到了巨大作用，行政手段取代法律手段成為處理宗教事務(wù)的主要手段，[5]這些都是指導(dǎo)思想不明確所帶來的后果。

再次，多數(shù)宗教立法可操作性不強。前面提到，在處理宗教事務(wù)的過程中，行政法規(guī)與行政手段起到了主要作用，這也說明了國家立法對于宗教權(quán)利的保護多以原則性規(guī)定為主，缺乏操作性，只發(fā)揮了形式上的作用。要實現(xiàn)對我國公民宗教權(quán)利的切實保障，就必須解決宗教立法上可操作性不強的問題。

最后，地方立法水平較低。地方立法在實際生活中可操作性強，與中央立法相互配合，起到了較大的作用。但這并不能掩蓋其水平較低的缺陷。由于缺少宗教基本法的指導(dǎo)與參照，各地方宗教立法水平可謂參差不齊，且總體水平較低，只是在形式上有所要求，而忽視了其實際作用，從而導(dǎo)致了地方立法總體上趨同的現(xiàn)象[1]。比如，在內(nèi)容上，各地的宗教條例基本上都是分為總則、宗教團體、宗教教職人員、宗教活動場所、宗教活動、宗教財產(chǎn)、涉外宗教事務(wù)、法律責(zé)任、附則等。這種形式主義最終的結(jié)果就是法律實際作用的低下。

二、我國宗教立法的前景與展望

（一）理論完善

盡管目前在宗教立法問題上仍存在諸多爭議，但本文認為，其中最重要、最急迫的事項主要有以下三項：

首先，要不要宗教基本法。認為我國不需要宗教基本法的人認為，從國外來看，美國沒有宗教基本法；從國內(nèi)來看，我國在目前沒有基本法的情況下，憲法與其他法律法規(guī)乃至地方性立法能夠有效地取代宗教基本法而發(fā)揮作用。事實上，這種觀點并不可取。第一，我國與美國有不同的法律傳統(tǒng)與法律制度，美國實行判例法，這是他們不必制定宗教基本法的基礎(chǔ)；而我國是成文法國家，這也是我國必須具有宗教法律的制度原因。第二，宗教基本法的地位與作用不可替代。行政法規(guī)與地方性立法代替宗教基本法來處理宗教事務(wù)，是用下位法來代行上位法的作用，以保障憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利，這是明顯不合理的。而目前之所以其他法律法規(guī)能夠代替宗教基本法而發(fā)揮作用，乃是由于目前我國宗教發(fā)展還不充分。隨著信教群眾的增加以及宗教事務(wù)的復(fù)雜化，其他法律法規(guī)終將難以應(yīng)付社會現(xiàn)實的需要。所以，從遠景來看，宗教基本法是不可替代的，只有在理論上解決這個問題，立法上才會在這一方面有所作為。

其次，宗教信仰自由的內(nèi)容如何明確。上文已經(jīng)說明，保護公民的宗教信仰自由是宗教立法的宗旨與基本原則。其地位并無爭議，但是相關(guān)內(nèi)容，現(xiàn)行法律并沒有加以明確，理論界也存在著爭議。對于宗教信仰自由的理解，主要有兩個層面：第一個層面在于宗教信仰自由的深度，即宗教信仰自由是內(nèi)心的自由還是行為的自由。內(nèi)心自由是個人在信念與情感上對宗教予以選擇的自由，而行為自由則是指進行宗教活動的自由。第二個層面則在于宗教信仰的廣度，即在多大的范圍內(nèi)享有對宗教的選擇自由。這一層面的焦點在于宗教到底是泛指還是特指。比如，在一些地方性的立法規(guī)定中，將宗教限定為道教、佛教、基督教、天主教和伊斯蘭教這五種，而我國憲法和《宗教事務(wù)條例》卻并未對“宗教”一詞作此限定。[6]所以，宗教信仰自由可以在多大范圍內(nèi)進行選擇，也是我國未來在理論上需要作出解釋并由立法加以完善的地方。

最后，重要概念如何解釋。立法所解決的往往不是法律問題，而是社會問題，社會的方方面面都需要法律與相關(guān)的專業(yè)知識相結(jié)合方能解決。以宗教立法為例，在宗教立法中必然涉及到諸多宗教概念，如何解釋這些概念，便成為了立法工作者所面臨的難題，而理論界無疑需要為立法實踐消除這些障礙。上文關(guān)于宗教范圍的不同理解即是一例，而這種由于概念解釋不明確或不權(quán)威所帶來的理解差異，在我國目前宗教立法過程中比比皆是。再舉一例，目前我國的法律法規(guī)沒有對宗教事務(wù)這一概念進行明確，理論上也沒有權(quán)威的解釋，[7]所以對于宗教事務(wù)的具體內(nèi)容以及宗教事務(wù)與其他社會事務(wù)的界線，執(zhí)法部門與信教群眾難以達成共識，這就容易在處理宗教事務(wù)的過程中出現(xiàn)執(zhí)法者與相對人各說各話的局面，甚至造成相互之間的矛盾。

從目前我國的宗教立法情況來看，對以上這三個問題的理論完善既關(guān)乎我國今后宗教立法發(fā)展前景這樣的基本問題，也涉及宗教立法如何細化并發(fā)揮作用這樣的具體問題?？傊?，理論先行，立法實踐才能不斷完善；只有在理論上解決了這些重要的具有爭議的問題，宗教立法才能在事實上不斷地發(fā)展與進步。

（二）立法建議與完善

宗教立法工作雖然取得了重要進展，積累了不少寶貴經(jīng)驗，但與現(xiàn)實要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。我們需進一步加強和完善宗教立法體系，具體而言，可從以下幾個方面入手：

1.對宗教法規(guī)、規(guī)章進行清理和修訂，保持法制統(tǒng)一。立法目的的實現(xiàn)要求保持法制的統(tǒng)一，但是由于我國的宗教立法體系具有多層次的特點，各類法律規(guī)范在不同時期又由不同立法主體制定，每個立法主體不可能完全顧及到它們同其他規(guī)范性文件的聯(lián)系。同時，隨著我國宗教法制建設(shè)的不斷推進演變，有相當(dāng)數(shù)量的法律、法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)容上出現(xiàn)了不合時宜、相互抵觸、不協(xié)調(diào)的問題。在《宗教事務(wù)條例》頒布實施之后，很多作為下位法的地方宗教法規(guī)在形式和內(nèi)容上存在著與《宗教事務(wù)條例》不一致的地方，這時就需要各地方盡快對《宗教事務(wù)條例》頒布實施之前制定的宗教事務(wù)方面的法規(guī)進行清理、修改和廢止。[2]

2.制定《宗教事務(wù)條例實施細則》，增強宗教立法的可操作性。雖然《宗教事務(wù)條例》的制定解決了“有法可依”的問題，但其作為綜合性的宗教行政法規(guī)，只能從宏觀角度規(guī)定宗教的相關(guān)問題，原則規(guī)定過多、細節(jié)規(guī)定過少。從我國相關(guān)法規(guī)的制定及實施來看，主體法基本都有自己的實施細則，因此，為了貫徹好《宗教事務(wù)條例》，使宗教執(zhí)法工作正確順利地進行，使信教群眾與非信教群眾正確守法，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在調(diào)查論證、結(jié)合實際、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定《宗教事務(wù)條例實施細則》。

3.適時考慮研究制定我國涉及宗教信仰自由、宗教事務(wù)管理方面的基本法律?！蹲诮淌聞?wù)條例》的價值和功用是不言而喻的，但其地位和效力仍然只限于行政法規(guī)。復(fù)雜的宗教現(xiàn)實要求我國盡快制定宗教基本法，當(dāng)然，此項工作的開展不可過急。由于我國宗教問題錯綜復(fù)雜，管理宗教事務(wù)的工作要根據(jù)地方宗教實際情況循序展開，且《宗教事務(wù)條例》實施時間不長，制定涉及宗教信仰自由和宗教事務(wù)管理方面的基本法律應(yīng)該在貫徹實施《宗教事務(wù)條例》，積累相當(dāng)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在各方面條件趨于成熟的情況下再予以考慮與實行。

4.進一步制定涉及宗教財產(chǎn)監(jiān)督管理、宗教教職人員社會保障等內(nèi)容的新的法律、法規(guī)、規(guī)章。首先，要規(guī)范宗教財產(chǎn)管理，保障宗教界的合法權(quán)益，重點研究宗教教職人員的社會保障、宗教財產(chǎn)監(jiān)督管理、宗教公益慈善事業(yè)等問題，盡快出臺相關(guān)規(guī)定，保障宗教教職人員的基本生活，積極推動宗教界服務(wù)于社會。其次，針對目前分裂和恐怖活動的嚴峻形勢，應(yīng)制定《關(guān)于宗教教職人員的規(guī)定》、《宗教組織管理條例》、《涉外宗教活動管理辦法》等單行法律法規(guī)，進一步用法律規(guī)范宗教行為，保護合法宗教、抵制非法宗教活動。最后，進一步做好全國性宗教團體的建章立制工作，宗教團體應(yīng)繼續(xù)以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，以章程為核心，完善各項規(guī)章制度，建立健全自律機制，不斷提高自身素質(zhì)，推動宗教事務(wù)管理向制度化方向邁進。

[1]姚俊開.宗教立法之法理思考[J].西藏民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2008(11).

[2]王作安.我國宗教立法的回顧與思考[J].世界宗教研究,2008(3).

[3]鐘娟.關(guān)于宗教立法問題的思考[J].安徽電氣工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報,2006(6).

[4]潘志良.略論我國的宗教立法[J].周口師范學(xué)院學(xué)報,2005(5).

[5]王大勇.我國宗教立法的前景與展望[J].法制博覽,2012(10).

[6魏宏.關(guān)于我國宗教法制建設(shè)的幾個問題[EB/OL].http://www.pacilution.com/.ShowArticle.asp?ArticleID=615,2013-03-29.

[7]余孝恒.關(guān)于宗教法制建設(shè)的幾個問題[J].宗教學(xué)研究,1998(3).