王晶晶，梁 冰

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079）

食品安全問題關(guān)乎社會(huì)大眾的生命安全和身心健康，關(guān)系到國(guó)家安定和社會(huì)和諧，關(guān)系到人類賴以生存和健康發(fā)展的整個(gè)食物鏈的管理與保護(hù)問題，屬于典型的公共問題，是人民群眾最根本的民生問題。依據(jù)構(gòu)建責(zé)任政府的理念，政府理應(yīng)承擔(dān)提供食品安全法律制度、信息公開等方面的職能，積極回應(yīng)公民在食品安全的消費(fèi)需求?，F(xiàn)代責(zé)任政府理論也指出，政府應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾履行義務(wù)，并在未盡義務(wù)時(shí)對(duì)公眾承擔(dān)責(zé)任。政府在履行職責(zé)后，如出現(xiàn)差錯(cuò)或損失，應(yīng)承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的、行政上的責(zé)任，選擇正確的責(zé)任形式，做到罰當(dāng)其責(zé)。[1]因此，科學(xué)界定食品安全監(jiān)管中的政府責(zé)任，構(gòu)建食品安全監(jiān)管的責(zé)任機(jī)制勢(shì)在必行。

一、食品安全中的政府責(zé)任

當(dāng)?shù)販嫌汀⒆⑺獗惶枚手財(cái)[上柜臺(tái)，各種藥物污染、激素催長(zhǎng)、添加劑勾兌的食品充斥著市場(chǎng)，社會(huì)公眾開始對(duì)食品安全感到憂心。盡管生產(chǎn)企業(yè)道德缺失、過于追求經(jīng)濟(jì)利益是造成食品安全問題的一個(gè)主要原因，但是屢禁不止的事故，讓我們意識(shí)到除了有企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)薄弱、誠(chéng)信缺失以及對(duì)違法行為處罰力度不夠等原因外，法律落實(shí)不到位，食品安全監(jiān)管等方面也存在諸多問題。關(guān)于政府責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界基本都同意張成福教授在《責(zé)任政府論》一文中對(duì)政府責(zé)任的分類：道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、政府的訴訟責(zé)任以及政府的侵權(quán)賠償責(zé)任。[2]但依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，政府責(zé)任的表現(xiàn)也不相同。筆者認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系中，政府負(fù)有以下幾個(gè)方面的重要責(zé)任。

（一）推進(jìn)信息公開、完善信息網(wǎng)絡(luò)

由于社會(huì)分工不斷細(xì)化、知識(shí)的專業(yè)化程度日益加深，人們很難全面掌握自己活動(dòng)領(lǐng)域外的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，不同主體之間必然形成信息差別。對(duì)于食品而言，消費(fèi)者只有在食用后才可能了解到關(guān)于其質(zhì)量的部分信息，而一些污染、摻假等潛在風(fēng)險(xiǎn)，即使消費(fèi)后也仍然難以了解。因此，在食品消費(fèi)領(lǐng)域存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，消費(fèi)者完全處于信息劣勢(shì)地位。[3]推進(jìn)信息公開的義務(wù)來源于我國(guó)2009年頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》），其中，第12條明確規(guī)定了國(guó)家要建立統(tǒng)一的食品安全信息報(bào)告制度。①《中華人民共和國(guó)食品安全法》第12條：“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門獲知有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息后，應(yīng)當(dāng)立即向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門通報(bào)?！痹摲ǖ?3條規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布食品安全信息，包括國(guó)家食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大食品安全事故及其處理信息以及其他重要的食品安全信息和國(guó)務(wù)院確定的需要統(tǒng)一公布的信息；有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以公布影響限于特定區(qū)域的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大食品安全事故及其處理信息；縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)收集、匯總、通報(bào)的食品安全信息范圍。以上法規(guī)就是政府推進(jìn)信息公開的法律依據(jù)。

（二）完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制

食品安全性的科學(xué)保障是建立在風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)之上的，而風(fēng)險(xiǎn)分析首先就要對(duì)食品及其可能的危害進(jìn)行定性定量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，且沒有試錯(cuò)機(jī)制。為應(yīng)對(duì)食源性疾病、食品污染風(fēng)險(xiǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為核心，建立評(píng)估、檢測(cè)、監(jiān)控、預(yù)警、控制為一體的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全控制技術(shù)體系成為各國(guó)公共食品安全監(jiān)管采用的重要模式。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)特定食品安全危害可能造成的負(fù)面后果進(jìn)行定性或定量分析，一般包括危害識(shí)別、危害特征描述、暴露評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)特征描述等內(nèi)容。[4][5]它要求政府運(yùn)用科學(xué)知識(shí)，正確反映食品安全風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性。對(duì)于政府評(píng)估食品安全風(fēng)險(xiǎn)的職能，我國(guó)相關(guān)法律已經(jīng)作出規(guī)定，如《食品安全法》第13條：“國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)農(nóng)藥、肥料、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等的安全性評(píng)估，應(yīng)當(dāng)有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的專家參加。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)信息、科學(xué)數(shù)據(jù)以及其他有關(guān)信息進(jìn)行。”

二、政府責(zé)任的缺失

近幾年不斷出現(xiàn)的“假腐竹”、“地溝油”等事件暴露出諸多食品安全問題，暴露出我國(guó)政府在食品安全監(jiān)管方面的責(zé)任缺失。政府責(zé)任的缺失主要體現(xiàn)在政府失靈方面，食品安全領(lǐng)域的政府失靈，是指在食品安全領(lǐng)域，因公共政策執(zhí)行力低下或失效，個(gè)人因追求利益最大化，在市場(chǎng)機(jī)制下追求當(dāng)前效益而不顧公共利益和生命安全，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中道德問題突出。[6]

（一）立法規(guī)定的缺失

政府是國(guó)家法律的制定者和維護(hù)者，完善食品安全的法律體系是政府不可推卸的責(zé)任，同時(shí)，完善的法律法規(guī)是提高食品安全水平的基礎(chǔ)。雖然經(jīng)過多年的努力，我國(guó)社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立，但整個(gè)法律體系依然不夠完整、不夠系統(tǒng)，覆蓋領(lǐng)域并不全面，容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。盡管《食品安全法》規(guī)定食品違法“假一罰十”、將違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)提高到10—20倍等，刑法修正案也規(guī)定對(duì)生產(chǎn)銷售有毒有害食品犯罪的處罰起點(diǎn)從“拘役”提高為“五年以下有期徒刑”，但總體來說，仍未體現(xiàn)出對(duì)消費(fèi)者生命健康的足夠尊重，仍不能震懾食品造假者，執(zhí)法成本仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本。[7]在我國(guó)食品安全立法中，一些法律法規(guī)內(nèi)容簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，缺乏操作性，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科技發(fā)展所導(dǎo)致的食品安全問題大多未涉及。另外，由于我國(guó)對(duì)食品安全領(lǐng)域采取分段監(jiān)管，相關(guān)法規(guī)也大多為分段立法，條款相對(duì)分散，并且在法律法規(guī)的制定過程中，各部門均有相應(yīng)的不同規(guī)定，互相沒有進(jìn)行有效溝通，信息共享不充分，導(dǎo)致法律法規(guī)之間存在沖突。

（二）食品標(biāo)準(zhǔn)的缺失

日益頻發(fā)的食品安全事件，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑?！妒称钒踩ā芬?guī)定，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定、公布，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。上述規(guī)定在制度上確保了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，但現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)過于分散，缺乏系統(tǒng)性，也無法緊跟市場(chǎng)發(fā)展的腳步。事實(shí)上，標(biāo)準(zhǔn)缺失也是我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的一大原因。在2010年度全國(guó)質(zhì)量監(jiān)管重點(diǎn)產(chǎn)品檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)工作會(huì)議上，有關(guān)專家透露，目前我國(guó)2200多種食品添加劑，有檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)的，不到總數(shù)的四成。[8]1200多種食品中有400多種食品沒有對(duì)應(yīng)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)或者檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，而1800多種食品添加劑中只有約300種有相應(yīng)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)食品、食品添加劑的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)還不適應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管工作的實(shí)際需要，還需要進(jìn)一步加快制定完善進(jìn)程。同時(shí)，一些標(biāo)準(zhǔn)過于陳舊，與現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管需求相脫節(jié)。[9]此外，我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)過多也是造成不統(tǒng)一的原因之一。衛(wèi)生部門制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，各行業(yè)主管部門制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)企業(yè)也有屬于自己的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)者的具體生產(chǎn)行為要受到重重標(biāo)準(zhǔn)的約束，標(biāo)準(zhǔn)林立，部門之間又缺乏協(xié)調(diào)，因此，缺漏和沖突在所難免。

（三）執(zhí)法不嚴(yán)

現(xiàn)實(shí)中，有些官員以利益為驅(qū)動(dòng)，對(duì)分內(nèi)之事充耳不聞，對(duì)不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事卻橫加阻攔，形成亂作為。最突出的現(xiàn)象就是許多假冒偽劣商品竟然證照齊全，這樣的現(xiàn)象充分顯現(xiàn)現(xiàn)今政府亂審批、不監(jiān)管的問題。[10]另外，受“重審批、輕監(jiān)管”思想的影響，個(gè)別監(jiān)管人員常常把主要精力投入到事前行政許可上，對(duì)事后食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范程度重視不足抑或予以忽略，導(dǎo)致眾多食品問題出現(xiàn)在最后的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。[11]最后，我國(guó)執(zhí)法部門對(duì)食品安全的監(jiān)管缺乏連續(xù)性，過分注重事后處置，總是出現(xiàn)問題時(shí)查處一次，不出現(xiàn)時(shí)便不予管理，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的食品安全總是緊一陣緩一陣，使得大眾對(duì)社會(huì)的不信任感日益增加。眾所周知，食品生產(chǎn)、加工、消費(fèi)是一個(gè)周期性的過程，往往在食品安全事件發(fā)生后，監(jiān)管才被政府提上議事日程，政府對(duì)于食品安全的事前監(jiān)管并不到位，或只是在辦公室看樣品而已，直待食品安全危機(jī)一旦發(fā)生，在事情無法收拾的時(shí)候才開始對(duì)事件進(jìn)行事后監(jiān)管，以此平息事態(tài)。

（四）監(jiān)管不力

由于我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管機(jī)制是屬于分段式的，監(jiān)管職責(zé)分別隸屬于衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商行政管理、海關(guān)、商貿(mào)以及食品藥品監(jiān)管局等10余個(gè)部門，執(zhí)法主體眾多，職能必然存在交叉重疊，容易出現(xiàn)政府監(jiān)管真空。監(jiān)管體制不協(xié)調(diào)、監(jiān)管主體不明確以及監(jiān)管職責(zé)不清晰等問題，導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任部門遇到食品安全事件時(shí)常常出現(xiàn)推諉扯皮，打口水官司等效率低下的現(xiàn)象。這樣的監(jiān)管模式看似是在調(diào)動(dòng)一切力量來保障食品安全，但實(shí)則沒有一個(gè)部門真正地為食品安全負(fù)責(zé)。政府職能部門對(duì)監(jiān)管職責(zé)的推諉和扯皮，使得受害的消費(fèi)者求助無門，漸漸喪失了對(duì)政府和國(guó)家的信任，嚴(yán)重時(shí)還可能出現(xiàn)暴亂。

三、完善政府責(zé)任的路徑

（一）完善有關(guān)問責(zé)制的規(guī)定，確立嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)食品安全行政問責(zé)的主要依據(jù)是《食品安全法》、《國(guó)家公務(wù)員處分條例》、《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》等規(guī)范性文件，問責(zé)的法律規(guī)定較為完善，但也不可避免地會(huì)出現(xiàn)法律法規(guī)與紀(jì)律條例之間的銜接問題。在我國(guó)，突出的黨紀(jì)處分替代法律問責(zé)現(xiàn)象必將削弱問責(zé)效力。因此，要對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)章條例進(jìn)行清理、補(bǔ)充和完善，將相關(guān)分散的法律法規(guī)加以整合、規(guī)范，制定統(tǒng)一的食品安全領(lǐng)域的問責(zé)法規(guī)與條例，對(duì)食品安全領(lǐng)域的問責(zé)主體、問責(zé)原則、問責(zé)程序與懲罰標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定，通過法律來規(guī)范與約束政府行為，明確各類機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，使問責(zé)的實(shí)施有法可依。[12]

（二）明確界定食品安全監(jiān)管的責(zé)任邊界，健全監(jiān)管責(zé)任體系

我國(guó)對(duì)食品安全領(lǐng)域采取的是分段監(jiān)管的措施，但食品安全監(jiān)管對(duì)于食品原料的種養(yǎng)殖、采購(gòu)、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、加工、投放市場(chǎng)最終到老百姓的餐桌是一個(gè)不可分割的鏈條，在實(shí)際情況下大多無法清晰地界定監(jiān)管邊界。[13]針對(duì)我國(guó)當(dāng)前食品安全監(jiān)管多頭管理，責(zé)任主體不明確的管理現(xiàn)狀，應(yīng)嚴(yán)格遵循國(guó)務(wù)院提出的“一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管”的原則，改革現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)食品生產(chǎn)流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的“以一個(gè)部門為主體其他部門為輔助”的立體問責(zé)體系，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任主體。依法監(jiān)管是政府職能部門的責(zé)任，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，要合理配置和劃分行政權(quán)力，以權(quán)責(zé)對(duì)等為原則，劃清有責(zé)與無責(zé)的界限。同時(shí)，拓展問責(zé)主體，實(shí)現(xiàn)“異體問責(zé)”，強(qiáng)化人大、社會(huì)、媒體等的問責(zé)權(quán)力，將行政問責(zé)從自我糾錯(cuò)推向規(guī)范的強(qiáng)制性的外部問責(zé)，[14]建立起科學(xué)高效的全過程監(jiān)測(cè)和防范潛在食品安全問題發(fā)生的問題倒查責(zé)任制。

（三）建立科學(xué)的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系與食品檢測(cè)體系

現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)過多，但有的食品卻也存在標(biāo)準(zhǔn)缺失的現(xiàn)象，因此需要對(duì)現(xiàn)有的各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理。全國(guó)所有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)該統(tǒng)一組織、統(tǒng)一制定、統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)行、統(tǒng)一修訂，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化組織管理，以確保我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。將食品安全標(biāo)準(zhǔn)融入到生產(chǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，抓緊制定急需的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，積極采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，也應(yīng)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中融入企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和研究機(jī)構(gòu)，使食品安全標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)合理。[15]另外，應(yīng)采用先進(jìn)技術(shù)，拓寬食品標(biāo)準(zhǔn)覆蓋領(lǐng)域，統(tǒng)籌整合檢驗(yàn)檢測(cè)資源，建立公開透明的食品檢測(cè)體系。如統(tǒng)一制定檢測(cè)計(jì)劃，統(tǒng)一檢測(cè)項(xiàng)目、設(shè)備及檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布檢測(cè)結(jié)果等，提高檢測(cè)結(jié)果的權(quán)威性和公信度。[16]

政府是食品安全保障工作的組織者和管理者，在食品安全保障體系中發(fā)揮著重要的作用，承擔(dān)著構(gòu)建完善的食品安全法律法規(guī)體系、食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系以及檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)和監(jiān)管體系的重任。[17]在政府的主導(dǎo)下，應(yīng)逐步健全相關(guān)的食品安全法律法規(guī)，明確劃分各政府職能部門的監(jiān)管職責(zé)，制定科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善信息公開、監(jiān)測(cè)體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，完善問責(zé)制的有關(guān)規(guī)定和程序問題，嚴(yán)厲處罰責(zé)任企業(yè)的違法亂紀(jì)行為和政府部門的職務(wù)犯罪行為，使食品安全的管理建筑在制度和科學(xué)之上。只有在政府、生產(chǎn)者、消費(fèi)者的三者共同參與下，加強(qiáng)制度建設(shè)和法治教育，提高民眾的科學(xué)文化水平和道德素質(zhì)，明確政府的職能責(zé)任，才能真正切實(shí)地保障食品安全。

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[13][14]董恒宇.整合食品安全監(jiān)督力量，理順食品安全監(jiān)督體制[J].群言,2011(6).

[15]盧雷.強(qiáng)化我國(guó)食品安全監(jiān)管中的政府責(zé)任[J].傳承,2009(3).

[17]陳穎.食品安全的警鐘已經(jīng)敲響[J].群言,2011(6).