鐘宏昆

（廣西師范大學 法學院，廣西 桂林 541006）

循環(huán)經(jīng)濟是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的，以減量化、再利用、資源化為原則的經(jīng)濟活動的總稱。生產(chǎn)者責任延伸制度是生產(chǎn)者在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中選取可循環(huán)利用的材料作為產(chǎn)品的原材料，并在產(chǎn)品廢棄后承擔回收再利用及處置等相關責任，從而實現(xiàn)資源的再循環(huán)。生產(chǎn)者責任延伸制度與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的理念和目標是一致的，是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分，也是實施循環(huán)經(jīng)濟必不可少的手段和途徑。

一、生產(chǎn)者責任延伸法律制度概述

二戰(zhàn)結束后，隨著第三次科技革命的興起和發(fā)展，以美國、西歐為代表的發(fā)達國家和地區(qū)的工業(yè)化程度得以大大加深。然而，與其粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式相伴而生的負面效應則是日益嚴重的環(huán)境問題。通過焚燒、填埋等方式處置在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的大量廢棄物，不僅不能有效地提高資源利用率，反而造成了資源的極大浪費，更對大氣、土地等自然環(huán)境造成了難以彌補的破壞。在這樣的背景下，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式和生產(chǎn)者責任延伸制度應運而生。

“生產(chǎn)者責任延伸”（Extended Producer Responsibility）概念最先由瑞典的環(huán)境經(jīng)濟學教授托馬斯（Thomas Lindquist）提出，他認為生產(chǎn)者的責任應延伸到所生產(chǎn)產(chǎn)品的整個生命周期內(nèi)，不僅對產(chǎn)品性能負責，還要承擔產(chǎn)品從生產(chǎn)到廢棄對環(huán)境影響的全部責任，特別是產(chǎn)品被廢棄后的回收、再循環(huán)和最終處置階段[1]。1991年，德國將生產(chǎn)者責任延伸的理念貫徹到《包裝管理條例》(German Packaging Ordinance)中，該法令確立了包裝物生產(chǎn)者所應承擔的延伸責任，建立了適用于包裝物的生產(chǎn)者責任延伸制度。隨后，美國、加拿大、比利時、日本及中國臺灣等發(fā)達國家和地區(qū)也仿效德國建立了適用于特定產(chǎn)品的生產(chǎn)者責任延伸制度。

2009年，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》正式實施，該法第15條規(guī)定：“生產(chǎn)列入強制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè)，必須對廢棄的產(chǎn)品或者包裝物負責回收；對其中可以利用的，由各該生產(chǎn)企業(yè)負責利用；對因不具備技術經(jīng)濟條件而不適合利用的，由各該生產(chǎn)企業(yè)負責無害化處置?！敝链?，生產(chǎn)者責任延伸制度得以在我國法律中正式確立。

二、生產(chǎn)者責任延伸制度的法律關系探析

（一）責任主體

責任主體的探析，實質(zhì)是“責任由誰承擔”的問題。責任主體的確立對于保障生產(chǎn)者責任延伸制度的實施有著至關重要的意義。德國、日本等生產(chǎn)者責任延伸法律制度較完善國家的立法，均對責任主體及其相關權利、義務作出了明確規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)行有關循環(huán)經(jīng)濟和生產(chǎn)者責任延伸制度的立法與實踐，應將責任主體確定為生產(chǎn)者、經(jīng)營者（或銷售者）、消費者和政府。

（二）責任內(nèi)容

對于不同的責任主體，責任內(nèi)容可劃分為生產(chǎn)者責任、經(jīng)營者（或銷售者）責任、消費者責任和政府責任等幾種不同的責任形式。

生產(chǎn)者在產(chǎn)品設計過程中應盡量使用含毒少、易降解、能耗少且易回收的原材料；在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中盡量利用先進的技術和較清潔的能源，減少對環(huán)境的污染；在產(chǎn)品被廢棄后承擔起回收責任，對能夠進行循環(huán)利用的產(chǎn)品進行再利用，對無法進行循環(huán)利用的產(chǎn)品進行無害化處理。

經(jīng)營者（或銷售者）在采購過程中，應盡量采購綠色、節(jié)能、環(huán)保型產(chǎn)品，以刺激生產(chǎn)者對上述產(chǎn)品的生產(chǎn)；在銷售過程中，應向消費者主動介紹環(huán)保型產(chǎn)品的優(yōu)勢，普及環(huán)保知識；在產(chǎn)品被廢棄后，還應承擔回收廢棄產(chǎn)品的責任。

消費者責任則是消費者應提高自身的環(huán)保意識，主動購買綠色節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)品。同時，在產(chǎn)品廢棄后，做好垃圾的收集與分類工作，主動將其送到指定回收地點。

作為生產(chǎn)者責任延伸制度的制定者及推動者，政府的責任應體現(xiàn)在政策制定和行為引導方面。不斷完善生產(chǎn)者責任延伸制度方面的法律法規(guī)，規(guī)范生產(chǎn)者行為，同時調(diào)整稅收政策，建立企業(yè)激勵制度。另外，政府還應從自身做起，完善綠色采購制度，推進循環(huán)經(jīng)濟型社會的建立。

（三）責任客體

生產(chǎn)者責任延伸制度的責任客體即其實施對象。德、日、瑞典等國立法中，將廢棄的電子產(chǎn)品、電池、汽車、報紙書籍等確立為責任客體。筆者認為，在確定生產(chǎn)者責任延伸制度的責任客體這個問題上，應根據(jù)我國國情和經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，針對不同的產(chǎn)品逐步開展。當前，最迫切需要將其納入客體范圍的產(chǎn)品，應包括高污染或高回收價值的產(chǎn)品，如廢棄電子產(chǎn)品、報廢汽車等。

三、完善我國生產(chǎn)者責任延伸法律制度的建議

（一）建立層級分明的生產(chǎn)者責任延伸制度法律體系

筆者認為，可把我國的生產(chǎn)者責任延伸制度法律體系劃分為三個層次，形成一個完善的、層級分明的生產(chǎn)者責任延伸制度法律體系。

第一層級，以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為整個生產(chǎn)者責任延伸法律體系的基本法。我國于2009年實施的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第一次正式確認了生產(chǎn)者責任延伸制度，具體規(guī)定了生產(chǎn)者對于廢棄產(chǎn)品和包裝物的強制回收責任、消費者交回廢棄產(chǎn)品的義務、強制回收產(chǎn)品目錄和回收管理辦法、激勵機制、專項財政措施以及強制手段等。

第二層級，針對特定行業(yè)、特定產(chǎn)品制定相關的單項法律法規(guī)，規(guī)定具體的實施標準與實施細則。我國于2011年1月開始實施的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》規(guī)定了廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄管理制度、廢棄電器電子產(chǎn)品處理發(fā)展規(guī)劃制度、集中處理和處理資格許可制度等在內(nèi)的多項管理制度，并明確規(guī)定不得進口屬于國家禁止進口的廢棄電器電子產(chǎn)品，禁止采用國家明令淘汰的技術和工藝處理廢棄電器電子產(chǎn)品等。我們可以此為契機，選擇適當?shù)男袠I(yè)和產(chǎn)品，逐步將生產(chǎn)者責任延伸制度推廣到其他領域，形成以基本法為指導，多個單項法銜接和配合的生產(chǎn)者責任延伸制度法律體系。

第三層級，是各級地方政府針對本地區(qū)實際情況制定的條例。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定差異，應因地制宜制定適合本地區(qū)發(fā)展的生產(chǎn)者責任延伸制度的相關條例。例如，江西省在2001年頒布了《江西省環(huán)境污染防治條例》，規(guī)定了電池的生產(chǎn)者、銷售者和使用者都應承擔廢舊電池的回收責任。

（二）推進廢棄物分類管理與回收制度

近年來，北京、上海、武漢等城市陸續(xù)開展生活垃圾分類試點工作，但普遍都存在以下問題：活動大多在居民社區(qū)進行，覆蓋面有限，代表性、綜合性不強；居民生活垃圾多半混合投放，缺少宣傳與組織；缺乏對易腐性有機垃圾規(guī)?；幚碓O施；丟棄物循環(huán)利用及深度開發(fā)缺乏力度；即便有少數(shù)居民將垃圾分類投放，垃圾車又將所有垃圾混在一起拖走，挫傷居民垃圾分類的積極性；缺乏有效的政策與財力配套等。[2]另外，我國現(xiàn)階段的廢棄物回收尚未形成行之有效的回收機制，廢棄產(chǎn)品的回收主要依靠民間“走街串巷”或零散的粗放型回收。

要提高生產(chǎn)者對廢棄物回收的工作效率，應首先對廢棄物進行分類。如果僅僅對垃圾進行混合回收，會在無形中增加垃圾無害處理的難度。實施生產(chǎn)者責任延伸制度，必須建立和完善垃圾分類管理制度，同時構建起完善而行之有效的回收模式。

（三）制定實行惠及生產(chǎn)者、經(jīng)營者與消費者的稅收優(yōu)惠制度

稅收是國家調(diào)控經(jīng)濟的重要杠桿，國家通過稅收調(diào)節(jié)社會生產(chǎn)、交換、分配和消費，促進社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。環(huán)境保護和資源節(jié)約方面的稅收政策對生產(chǎn)者責任延伸制度的實施起到了激勵作用?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》第44條第2款規(guī)定：“企業(yè)使用或者生產(chǎn)列入國家清潔生產(chǎn)、資源綜合利用等鼓勵名錄的技術、工藝、設備或者產(chǎn)品的，按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。”這一條文雖然規(guī)定了環(huán)保型企業(yè)享受稅收優(yōu)惠，但較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

國家應對選取節(jié)能環(huán)保原料、進行產(chǎn)品綠色設計、產(chǎn)品廢棄物回收與循環(huán)利用的企業(yè)減征或免征企業(yè)所得稅；對銷售循環(huán)利用產(chǎn)品的經(jīng)營者減征或免征增值稅；對選擇循環(huán)利用產(chǎn)品、有環(huán)境標志和能源效率標志產(chǎn)品的消費者減征或免征消費稅。這樣才能激勵各方法律主體更加注重產(chǎn)品廢棄物的回收利用和環(huán)境保護。

（四）完善政府綠色采購制度

綠色政府采購，是指政府采購在提高采購質(zhì)量和效率的同時，從社會公共的環(huán)境利益出發(fā)，綜合考慮政府采購的環(huán)境保護效果，采取優(yōu)先采購與禁止采購等一系列政策措施，直接驅(qū)使企業(yè)的生產(chǎn)、投資和銷售活動有利于環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。[3]《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第47條規(guī)定：“國家實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政府采購政策。使用財政性資金進行采購的，應當優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品及再生產(chǎn)品?！?/p>

政府的綠色采購行為，往往具有采購數(shù)量多、交易數(shù)額大等特點，一方面來看，這對于生產(chǎn)者主動履行生產(chǎn)者延伸責任有著極大的引導作用；從另一方面來看，政府的綠色采購在一定程度上會影響到消費者的消費傾向，也會對企業(yè)產(chǎn)生巨大的生產(chǎn)動力。

[1]唐紹均.生產(chǎn)者責任延伸（EPR）制度研究[D].重慶:重慶大學,2007.

[2]周敬宣.城市生活垃圾分類需規(guī)?；痆EB/OL].http://www.cn-hw.net/html/shiping/201305/39850.html,2013-05-03.

[3]馬海濤.奏響綠色政府采購的主旋律[J].中國財政,2007(10).