宿培

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100）

國(guó)際投資爭(zhēng)端中的公共利益抗辯
——以環(huán)境保護(hù)為視角

宿培

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100）

在國(guó)際投資爭(zhēng)端仲裁中，公共利益是東道國(guó)普遍使用的抗辯理由，但使用公共利益抗辯勝訴的比例不容樂(lè)觀。如何更有效地運(yùn)用公共利益抗辯制度維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家利益值得更加深入地探討。

國(guó)際經(jīng)濟(jì)法；國(guó)際投資爭(zhēng)端；公共利益

一、公共利益概述

公共利益是一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)特定的社會(huì)群體存在和發(fā)展所必需的、該社會(huì)群體中不確定的個(gè)人都可以享有的社會(huì)價(jià)值。在人類社會(huì)的存在和發(fā)展中公共利益是不可或缺的。本文所述公共利益主要是指以國(guó)家為國(guó)際法主體所組成的國(guó)際社會(huì)的共同利益。

維護(hù)公共利益是國(guó)家對(duì)人民的憲政義務(wù)，也是國(guó)家存在之正當(dāng)性的來(lái)源之一。《關(guān)于自然資源永久主權(quán)宣言》、《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與義務(wù)憲章》等國(guó)際法律文件中已經(jīng)明確了東道國(guó)基于公共目的征收外國(guó)人財(cái)產(chǎn)的合法性，表明國(guó)家具有維護(hù)公共利益而采取必要措施的權(quán)力已為國(guó)際法所承認(rèn)。[1]因此，公共利益是國(guó)際投資仲裁制度中東道國(guó)進(jìn)行抗辯的重要制度。當(dāng)今的投資條約對(duì)“公共利益”進(jìn)行了廣泛的界定，包括環(huán)境、健康、安全及其它方面。但迄今為止，國(guó)際社會(huì)對(duì)公共利益的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)統(tǒng)一、精確的描述。國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)東道國(guó)以公共利益為抗辯理由的案件的裁決也不一致，支持公共利益抗辯的裁決遠(yuǎn)少于支持投資者的裁決。

二、公共利益抗辯困境分析

1996年，Cytrar公司從墨西哥聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的規(guī)制機(jī)構(gòu)獲得了一年期的許可證及續(xù)簽申請(qǐng)資格，從而得以開展對(duì)危險(xiǎn)廢物的垃圾掩埋業(yè)務(wù)，但該公司第二次申請(qǐng)續(xù)簽時(shí)遭到拒絕。作為外國(guó)投資者的母公司Tecmed認(rèn)為墨西哥政府的拒絕續(xù)簽行為違反了西班牙與墨西哥的雙邊投資條約，并以拒絕續(xù)簽構(gòu)成對(duì)外國(guó)投資的間接征收為由，于2000年7月28日申請(qǐng)ICSID仲裁。這就是著名的Tecmed v.Mexico案。該案仲裁庭認(rèn)為墨西哥政府基于環(huán)境保護(hù)的公共利益抗辯不能成立，其行為構(gòu)成間接征收，支持Tecmed公司作為間接征收的受害者的主張。

類似上述案件的例子不勝枚舉，如Metalclad v. Mexico案和EthylCorp.v Governmentof Canada案等。在這些案件中，東道國(guó)墨西哥和加拿大都主張其環(huán)境保護(hù)措施是為了維護(hù)國(guó)家的公共利益，但最終都被國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁決為違反了投資條約義務(wù)而遭到否決。筆者認(rèn)為原因在于：

首先，在締結(jié)條約階段，“國(guó)際投資自由化背景下強(qiáng)調(diào)的是對(duì)國(guó)際投資的保護(hù)，因而許多國(guó)際投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定的條款都注重對(duì)國(guó)際投資和投資者提供高水平的保護(hù)，忽視了制定實(shí)體和程序規(guī)則對(duì)其在國(guó)際社會(huì)上本應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)予以規(guī)范的重要性”。[2]鑒于外來(lái)投資者的高度自由化有利于吸引來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的投資，發(fā)展中國(guó)家在雙邊條約、多邊條約和本國(guó)立法中傾向于減少或放棄對(duì)國(guó)際投資領(lǐng)域的規(guī)制。外國(guó)投資者的權(quán)利和保護(hù)條款在國(guó)家間投資條約中比比皆是，而對(duì)于投資者在實(shí)現(xiàn)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和人權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域的社會(huì)責(zé)任條款明顯不足，一時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益使部分政府置可能的長(zhǎng)遠(yuǎn)危害于不顧。

其次，在矛盾出現(xiàn)階段，“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”是國(guó)際商事仲裁制度中國(guó)際投資仲裁的基本價(jià)值取向。國(guó)際投資仲裁庭以這一理念為指導(dǎo)，不再?gòu)?qiáng)調(diào)東道國(guó)與外國(guó)私人投資者之間管理與被管理的關(guān)系，而是將當(dāng)事雙方視為對(duì)等的商事關(guān)系。而且國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為投資者相對(duì)于東道國(guó)來(lái)說(shuō)是弱勢(shì)群體。宣稱國(guó)際投資條約的唯一任務(wù)和目的是“保護(hù)外國(guó)投資者”的國(guó)際投資仲裁庭是典型的“投資者友好型”的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。公共利益抗辯被忽略的案件屢見不鮮，東道國(guó)為保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的合法正當(dāng)措施經(jīng)常被仲裁庭認(rèn)定為不法行為。究其根本，還是在于投資條約中關(guān)于投資和投資者的定義過(guò)于寬泛，部分重要實(shí)體法條款規(guī)定較為模糊，使得仲裁庭獲得了管轄權(quán)主張和條約條文解釋過(guò)程中極大的自由裁量權(quán)，從而利于其片面維護(hù)投資者利益的目的。

最后，仲裁程序的秘密性這一特點(diǎn)使得公共利益這張牌并不能完全發(fā)揮其功效。這是國(guó)際仲裁制度一直標(biāo)榜的優(yōu)勢(shì)之一，但也正是這一本意為保護(hù)投資方的隱私權(quán)和商業(yè)秘密權(quán)的制度給東道國(guó)公共利益抗辯帶來(lái)很多不便。受裁決結(jié)果影響的當(dāng)?shù)毓娊?jīng)常無(wú)法知曉仲裁過(guò)程中的信息，加之裁決結(jié)果的公開以雙方當(dāng)事人的同意為前提，東道國(guó)政府代表能否切實(shí)有效地以公眾訴求為著眼點(diǎn)參與仲裁被打上了一個(gè)問(wèn)號(hào)。[3]比如環(huán)境污染，政府代表可以很好地說(shuō)“理”，闡述環(huán)境污染帶來(lái)的實(shí)際損失；當(dāng)?shù)厝罕娀蛘呤黔h(huán)境保護(hù)方面的NGO則更能講“情”，以切身感觸表達(dá)環(huán)境污染的危害。須知以理服人固然重要，以情動(dòng)人也同樣具有感召力。

當(dāng)然，國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)并未對(duì)東道國(guó)的公共利益抗辯全盤否決。隨著國(guó)際社會(huì)保護(hù)環(huán)境的呼聲日益高漲，消減貧窮、人權(quán)、勞動(dòng)者權(quán)利、公共健康和環(huán)境保護(hù)等價(jià)值位階升高，固守貿(mào)易和商人利益的國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)與世界貿(mào)易組織遭到市民社會(huì)的猛烈批評(píng)。為順應(yīng)局勢(shì)，近年來(lái)，國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁決中也開始出現(xiàn)了少量的支持環(huán)境規(guī)制措施的仲裁裁決。這反映出仲裁機(jī)構(gòu)越來(lái)越重視考慮投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)益與東道國(guó)的環(huán)境規(guī)制權(quán)及東道國(guó)人民的環(huán)境權(quán)。典型案例如Methanex v.United States一案。2005年8月9日，ICSID仲裁庭最終裁決支持美國(guó)加州政府關(guān)于水資源保護(hù)的行政命令構(gòu)成公共利益抗辯，駁回了投資者M(jìn)ethanex基于NAFTA第11章第1110條中的“與征收類似的措施”而提出的仲裁請(qǐng)求，并裁決Methanex支付美方律師費(fèi)和仲裁費(fèi)約400萬(wàn)美元。[4]

三、走出困境的路徑分析

國(guó)際爭(zhēng)端常關(guān)涉國(guó)際間資源開發(fā)、基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共衛(wèi)生、健康與環(huán)境工程等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目，面對(duì)這樣的爭(zhēng)端，必須全力以赴、據(jù)理力爭(zhēng)。

2013年1月，我國(guó)17省市大范圍、長(zhǎng)時(shí)間的霧霾污染事件提醒我們，以犧牲公共健康和環(huán)境利益為代價(jià)、過(guò)分強(qiáng)調(diào)招商引資的路子走不通。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、追求可持續(xù)性發(fā)展才是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。我國(guó)自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，簽署了大量的雙邊投資協(xié)定（BIT），并于2003年成為世界上吸收外國(guó)直接投資最多的國(guó)家。我國(guó)迄今已經(jīng)與一百多個(gè)國(guó)家締結(jié)了BIT，目前還正在進(jìn)一步修訂原有的BIT或締結(jié)新的BIT。BIT主要內(nèi)容一般包括：投資保護(hù)范圍、投資待遇、征收與補(bǔ)償、貨幣匯兌、業(yè)績(jī)要求、稅收規(guī)則和爭(zhēng)端解決。國(guó)際仲裁作為解決國(guó)際投資爭(zhēng)端的可選擇的法律途徑之一已經(jīng)被明確寫入中國(guó)在與諸多國(guó)家新簽署的雙邊投資協(xié)定中。明知國(guó)際仲裁普遍存在偏袒投資者的傾向，在商務(wù)部和聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議公布的97個(gè)中國(guó)雙邊投資條約中，公共利益條款竟然再次缺位，且涉及到公共利益的條款也沒(méi)有明確規(guī)定“公共利益”的具體內(nèi)容、條件或標(biāo)準(zhǔn)。在這種情形下，我國(guó)預(yù)料案件仲裁結(jié)果的難度非常之大。[5]以環(huán)境為例，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題日益凸顯，國(guó)家在發(fā)展政策上勢(shì)必會(huì)有所調(diào)整，到時(shí)該如何面對(duì)以前的投資協(xié)定以及如何面對(duì)正在談判的投資協(xié)定，都是需要謹(jǐn)慎考慮的問(wèn)題。

第一，我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際投資領(lǐng)域中的各項(xiàng)談判，掌握制訂國(guó)際投資規(guī)則的主動(dòng)權(quán)，并積極爭(zhēng)取我國(guó)的戰(zhàn)略利益，在國(guó)際投資立法中發(fā)揮更積極主動(dòng)的作用。在平衡東道國(guó)公共利益和投資者利益的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)積極為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取更多的權(quán)益。

第二，堅(jiān)決維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，杜絕過(guò)度的投資自由化傾向。在國(guó)際投資自由化浪潮中，如果脫離本國(guó)實(shí)際情況，盲目追隨自由化潮流，在市場(chǎng)開放和投資新法律方面過(guò)早地采取高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，無(wú)異于飲鴆止渴，短時(shí)間內(nèi)能引進(jìn)更多外資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)給我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，甚至具有引發(fā)慘重代價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家普遍存在工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)水平低、科技發(fā)展滯后等劣勢(shì)，接受國(guó)際投資可以在較短時(shí)間內(nèi)滿足發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)亟需的資金和技術(shù)。這一現(xiàn)狀使得在接受國(guó)際投資的東道國(guó)中發(fā)展中國(guó)家成為主力軍。首先，國(guó)際投資自由化的浪潮使得東道國(guó)國(guó)際資本流入增加，促使了東道國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且，各種形式的外國(guó)直接投資幾乎無(wú)不包含對(duì)東道國(guó)的技術(shù)轉(zhuǎn)移，這樣可以節(jié)省東道國(guó)自行研制所需成本，加快縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)差距。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外投資的目的主要著眼于發(fā)展中國(guó)家豐富的自然資源和勞動(dòng)力能夠創(chuàng)造的潛在利潤(rùn)，而非以東道國(guó)利益作為根本出發(fā)點(diǎn)?！岸鴸|道國(guó)為加快當(dāng)前本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通常會(huì)忽視諸如本國(guó)勞動(dòng)者權(quán)利、生態(tài)、資源、環(huán)境等社會(huì)因素，從而有悖于可持續(xù)發(fā)展的原則?！盵6]我國(guó)作為東道國(guó)不必要制定過(guò)高的投資者保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)國(guó)家吸引外資的數(shù)額是由諸如勞動(dòng)力成本、自然資源、政局環(huán)境、稅收政策等各種因素綜合作用的結(jié)果，投資者保護(hù)程度僅是其中一項(xiàng)。我國(guó)政府應(yīng)立足于世界最大的直接投資輸入國(guó)的現(xiàn)實(shí)，對(duì)投資者的保護(hù)作出例外限制；在保護(hù)投資者及其投資的同時(shí)，預(yù)留出一定空間以維護(hù)國(guó)家安全和公共利益。在東道國(guó)發(fā)生嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危機(jī)時(shí)，抑或處于公民基本權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展道路遭到侵犯的狀況下，可以采取必要措施以維護(hù)國(guó)家根本的安全利益和公共利益，利用好投資條約中的例外條款(或不得妨礙條款)這一“安全閥”。[7]

第三，注意因公共利益所采取的環(huán)境規(guī)制措施的合法性、規(guī)范性。正處于轉(zhuǎn)型過(guò)程的中國(guó)，為了踐行科學(xué)發(fā)展觀、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展政策、加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)力度，進(jìn)一步對(duì)各類相關(guān)企業(yè)全面提高保護(hù)環(huán)境的要求，可能會(huì)大規(guī)模地影響到外資的利益。國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的司法實(shí)踐表明，東道國(guó)的環(huán)境規(guī)制措施只有符合以下幾個(gè)條件，才有可能不構(gòu)成征收或免于承擔(dān)賠償責(zé)任：以環(huán)境保護(hù)為首要目的；措施的必要性具有科學(xué)性證據(jù)；堅(jiān)持比例、非歧視和程序正當(dāng)原則；表現(xiàn)出東道國(guó)的主觀善意性。

第四，繼續(xù)完善規(guī)范環(huán)境保護(hù)方面規(guī)范外資的國(guó)內(nèi)法。我國(guó)目前對(duì)外國(guó)投資的環(huán)境保護(hù)規(guī)制重在準(zhǔn)入制度，如《環(huán)境保護(hù)法》禁止引進(jìn)不符合我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)定要求的技術(shù)和設(shè)備。1992年國(guó)家環(huán)保局和外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)外商投資建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理的通知》，原則性地規(guī)范和重申了外商投資項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題?！秾?duì)外合作開采海洋石油資源條例》要求作業(yè)者和承包者在實(shí)施石油作業(yè)中遵守中國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，不污染和損害大氣、海洋、河流、湖泊和陸地，但這些規(guī)定分散而不系統(tǒng)。相比之下，環(huán)境監(jiān)督方面的法律規(guī)范更少，與環(huán)境有關(guān)的國(guó)際條約由于缺乏配套的國(guó)內(nèi)法律規(guī)范而無(wú)用武之地。作為WTO會(huì)員國(guó)，環(huán)境保護(hù)的相關(guān)條款仍未被寫入與服務(wù)貿(mào)易有關(guān)的國(guó)內(nèi)法律規(guī)范之中，對(duì)外資的征收條件中環(huán)境利益始終處于缺位狀態(tài)。類似的情況使得規(guī)范外資的環(huán)保措施無(wú)法可依。環(huán)境保護(hù)與投資自由化二者本可以找到平衡，關(guān)鍵在于我國(guó)能否積極借鑒國(guó)際立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，融合國(guó)際投資條約和國(guó)內(nèi)立法。[8]

第五，一旦真的因?yàn)榄h(huán)境規(guī)制等措施面臨國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)仲裁時(shí)，我們應(yīng)積極進(jìn)行公共利益抗辯，適當(dāng)時(shí)可求助于“法庭之友”?！胺ㄍブ选保╝micuscuriae），是英美法系程序法中的一項(xiàng)重要制度。為了促使法官裁決和其他審理工作公正進(jìn)行，對(duì)個(gè)案中所涉及的、需要較強(qiáng)專業(yè)背景才可以理解的問(wèn)題，“法庭之友”提供相關(guān)專家予以解答，以書面報(bào)告的形式表明當(dāng)事人的某一方觀點(diǎn)是否具有合理性。但是發(fā)展中國(guó)家包括中國(guó)在內(nèi)普遍反對(duì)法庭之友制度，認(rèn)為NGO組織大多是發(fā)達(dá)國(guó)家組織的，必然會(huì)維護(hù)發(fā)達(dá)國(guó)家投資者的利益。其實(shí)不然，每一個(gè)NGO組織都有自己的組織信仰、綱領(lǐng)和目標(biāo)，不會(huì)輕易屈服于經(jīng)濟(jì)利益，反而會(huì)更加關(guān)注公共利益的得失。發(fā)展中國(guó)家也可以支持和發(fā)展本國(guó)的NGO組織。

[1]張光.論國(guó)際投資仲裁中投資者利益與公共利益的平衡[J].法律科學(xué),2011(1).

[2]張群.公共利益原則對(duì)國(guó)際投資仲裁制度的意義[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2007.

[3]張光.國(guó)際投資仲裁的公共利益風(fēng)險(xiǎn)及其防范[J].理論探索,2010 (6).

[4]韓秀麗.從國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁決看東道國(guó)的環(huán)境規(guī)制措施[J].江西社會(huì)科學(xué),2010(6).

[5]李小霞.國(guó)際投資法中的根本安全利益例外條款的司法實(shí)踐[D].上海:華東政法大學(xué),2011.

[6]朱阿麗.國(guó)際投資自由化與可持續(xù)發(fā)展原則的價(jià)值沖突與法律協(xié)調(diào)[J].商業(yè)時(shí)代,2011(5).

[7]余勁松.國(guó)際投資條約仲裁中投資者與東道國(guó)權(quán)益保護(hù)平衡問(wèn)題研究[J].中國(guó)法學(xué),2011(2).

[8]張薇.論國(guó)際投資協(xié)定中的環(huán)境規(guī)則及其演進(jìn)——兼評(píng)析中國(guó)國(guó)際投資協(xié)定的變化及立法[J].國(guó)際商務(wù)研究,2010(1).

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1673―2391（2013）08―0083―03

2013-05-10 責(zé)任編校：譚明華