孫衛(wèi)華， 李更春， 吳 鵬

（1.蘇州大學(xué) a.教育學(xué)院；b.校長辦公室，江蘇 蘇州 215123；2.浙江廣播電視大學(xué) 外語系，浙江 杭州 310030）

基于教育立法的教育問責(zé)基本要素探析

孫衛(wèi)華1a， 李更春2， 吳 鵬1b

（1.蘇州大學(xué) a.教育學(xué)院；b.校長辦公室，江蘇 蘇州 215123；2.浙江廣播電視大學(xué) 外語系，浙江 杭州 310030）

教育問責(zé)昭示著特定的關(guān)系安排，它規(guī)定了與教育系統(tǒng)有關(guān)的不同群體之間一種正式的控制與被控制關(guān)系，標(biāo)明了一方就教育資源的管理與自身角色，對另一方所負的某種責(zé)任。在問責(zé)關(guān)系的安排下，教育問責(zé)包涵了問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍和結(jié)果等多種要素。教育立法是教育問責(zé)實踐的核心依據(jù)，教育問責(zé)實踐包含了問責(zé)的主體、客體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的基本要素。

教育問責(zé)；教育立法；問責(zé)要素

隨著社會的進步，尤其是西方政府行政體制中的一些要素和相關(guān)觀念的引入，問責(zé)制度日益成為社會公認的正當(dāng)?shù)闹贫劝才?。人們認為，這一制度可以懲罰和預(yù)防公共領(lǐng)域不良行為、評價和引導(dǎo)公共領(lǐng)域?qū)嵺`、同時安撫和補救不良行為后果，是國家進步和社會發(fā)展的表現(xiàn)。通過問責(zé)，促進社會公益的行為受到鼓勵，損害社會公益的行為受到懲罰，社會大眾的利益得到更多的保障。教育是社會大眾最為關(guān)注的熱點領(lǐng)域之一，在教育領(lǐng)域，問責(zé)已悄然成為常態(tài)的制度安排，并且日趨完善。

美國學(xué)者蘭森（Stewart Ranson）認為，問責(zé)是一個多層面的概念，在傳統(tǒng)意義上，問責(zé)昭示著特定的關(guān)系安排，它規(guī)定了不同群體之間一種正式的控制與被控制關(guān)系，標(biāo)明了一方就社會公共資源的管理與自身角色，對另一方所負的某種責(zé)任。[1]堅持這種關(guān)系說的還有美國學(xué)者謝菲爾茨（Jay M. Shafritz），在他看來，問責(zé)是指委托方和代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方（個人或機構(gòu)）有責(zé)任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答。[2]關(guān)系說指引下的教育問責(zé)內(nèi)涵包容了多重組成要素，主要涉及由誰主導(dǎo)與實施問責(zé)（問責(zé)的主體）、向誰問責(zé)（問責(zé)的客體）、負有什么樣的責(zé)任（問責(zé)范圍）、出現(xiàn)不良行為的后果是什么（問責(zé)的結(jié)果）等?？茖W(xué)合理的教育問責(zé)實踐首先要基于法律的安排與引導(dǎo)，本文從教育立法的角度，分析了教育問責(zé)的主體、客體、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等基本要素。

教育法律有廣義和狹義之分，廣義的教育法律一般指由國家或權(quán)力部門制訂或認可并由國家強制力保證實施的教育行為規(guī)范的總和。狹義的教育法律指由國家權(quán)力部門制訂的教育規(guī)范性文件，在我國是指由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會所制訂的教育法律。一般認為，我國現(xiàn)行的教育法律有以下七部：《義務(wù)教育法》（2006年）《民辦教育促進法》（2002年）《高等教育法》（1998年）《職業(yè)教育法》（1996年）《教育法》（1995年）《教師法》（1993年）《學(xué)位條例》（1980年）。因《學(xué)位條例》、《職業(yè)教育法》與《高等教育法》沒有專門的法律責(zé)任規(guī)定。所以，本文對教育問責(zé)相關(guān)要素的分析主要基于具有法律責(zé)任專章規(guī)定的《教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》和《民辦教育促進法》四部教育法律。

一、教育問責(zé)的主體

問責(zé)的主體即“責(zé)”由誰來“問”。教育行為主體一旦發(fā)生不當(dāng)行為，首先需要明確的就是由誰來認定和追究責(zé)任。只有明確了問責(zé)主體，才能使教育問責(zé)活動得以進行，從而實現(xiàn)問責(zé)目的。在教育問責(zé)主體的分類上，基于問責(zé)主體與問責(zé)對象關(guān)系的維度，可將教育問責(zé)分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)指教育問責(zé)的主體來源于問責(zé)對象內(nèi)部，問責(zé)主體與問責(zé)對象處于同一部門之內(nèi)，如上級政府、教育行政機關(guān)、學(xué)校等，目的在于對教育系統(tǒng)內(nèi)的活動進行積極審視，對學(xué)校運行狀況進行有效評價。通過問責(zé)，可以發(fā)現(xiàn)教育系統(tǒng)運行過程中存在的問題，確定需要改革的方面，從而采取必要的措施。因此，同體問責(zé)可以被認為是政府或教育行政部門自覺的學(xué)習(xí)和改進，以此來保證學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量、教師的教學(xué)質(zhì)量，以及學(xué)校組織管理機構(gòu)的質(zhì)量和效率等。異體問責(zé)指教育問責(zé)的主體來源于問責(zé)對象之外的行為主體。如學(xué)校為利用社會各界的辦學(xué)資源，必須就辦學(xué)資金及其他資源的使用情況向外界公開，接受來自外界的考核和審計，以期取得信任，這類問責(zé)就是典型的異體問責(zé)。異體問責(zé)要求教育系統(tǒng)向外界就教育行為和成效作出回應(yīng)，主要通過解釋、說明和匯報等方式進行，問責(zé)主體可以包括新聞媒體、社會團體或個人等。

在我國，基于教育立法的教育問責(zé)主要來自政府或教育系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問責(zé)”。在四部涉及“法律責(zé)任”專章規(guī)定的法律文本中，《義務(wù)教育法》對問責(zé)主體的表述有“國務(wù)院”“上級人民政府”“上級人民政府教育行政部門”“財政部門”“價格行政部門”“審計機關(guān)”“縣級人民政府教育行政部門”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”等。①《中華人民共和國義務(wù)教育法》，見2006年第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議修訂，http：//www.gov.cn/ziliao/ flfg/2006-06/30/content_323302.htm?！督處煼ā穼栘?zé)主體的表述有“所在單位或者上級機關(guān)”“學(xué)?！薄捌渌逃龣C構(gòu)”“教育行政部門”“上級機關(guān)”“同級人民政府”“上一級人民政府”。②《中華人民共和國教師法》，1993年第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過，http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/25/ content_937.htm?！睹褶k教育促進法》對教育問責(zé)主體的表述主要有“審批機關(guān)” “有關(guān)部門”“上級機關(guān)”“縣級以上人民政府的有關(guān)行政部門”。③《中華人民共和國民辦教育促進法》，見2002年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過，http：//www.gov.cn/test/2005-07/28/content_17946.htm?！督逃ā分?，教育問責(zé)主體主要包括“同級人民政府”“上級機關(guān)”“公安機關(guān)”和“教育行政部門”。④《中華人民共和國教育法》，1995年第八屆全國人民代表大會第三次會議通過，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ moe/moe_619/200407/1316.html?？梢钥吹剑@些問責(zé)主體均來自政府或教育系統(tǒng)內(nèi)部，由此展開的相應(yīng)教育問責(zé)均屬同體問責(zé)，即由同級人民政府、上級機關(guān)或教育行政部門等政府機構(gòu)，視不同違法性質(zhì)與情節(jié)采用限期核撥、責(zé)令退還、予以撤銷等行政手段加以問責(zé)。

應(yīng)該承認，在教育問責(zé)實踐中，同體問責(zé)過多，問責(zé)主體范圍過于狹窄，將有可能違背問責(zé)的初衷，使教育問責(zé)的剛性受到質(zhì)疑。其一，是否啟動問責(zé)，決定權(quán)通常掌握在政府部門的行政領(lǐng)導(dǎo)手中。常見的情況是，在教育責(zé)任事故發(fā)生之后見諸媒體，才會更多地引起問責(zé)關(guān)注，否則就有可能大事化小、小事化無。其二，在同體問責(zé)下，對問責(zé)主體通常缺乏有效的監(jiān)督制約機制，使教育問責(zé)容易受領(lǐng)導(dǎo)偏好、社會輿論和偶然因素的影響，容易導(dǎo)致教育問責(zé)過程中畸輕畸重和違反程序的現(xiàn)象。因此，理想中的問責(zé)主體安排應(yīng)該是同體問責(zé)和異體問責(zé)的雙重結(jié)合體。同體問責(zé)的重點在于促進教育系統(tǒng)內(nèi)部的學(xué)習(xí)和改革，通過自評和檢查，促進教育系統(tǒng)工作的改善和效率的提高。其優(yōu)勢在于能夠鼓勵教育系統(tǒng)積極發(fā)現(xiàn)自身弱點，對自身的發(fā)展?fàn)顩r有深刻的認識。然而，完整的科學(xué)教育問責(zé)體系并不能僅僅依賴于同體問責(zé)，還需輔以異體問責(zé)支撐。異體問責(zé)的重點在于外部力量的介入，以期給教育系統(tǒng)施加一定壓力，使其能夠有效履行職責(zé)，合理使用資源，滿足社會需求，是促進教育系統(tǒng)健康運行和教育事業(yè)良性發(fā)展的外在的催化劑。因此，二者應(yīng)是相互依存的，在實際的運行過程中，不同教育問責(zé)主體之間的關(guān)系密不可分，只有形成問責(zé)合力，才能真正發(fā)揮教育問責(zé)機制的成效。

二、教育問責(zé)的客體

問責(zé)的客體即問“誰”的責(zé)。在問責(zé)宗旨的指引下，整個教育系統(tǒng)及其內(nèi)部構(gòu)成，都應(yīng)該成為問責(zé)的客體。一切掌握教育行政和管理權(quán)限的組織或個人，都應(yīng)當(dāng)毫無例外地成為教育問責(zé)的對象。具體來講，教育問責(zé)的客體主要包括三大類。其一，政府。如《義務(wù)教育法》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府承擔(dān)義務(wù)教育統(tǒng)籌規(guī)劃實施的責(zé)任，縣級人民政府承擔(dān)主要管理責(zé)任。其二，教育組織或機構(gòu)，即能以組織名義行使教育職權(quán)，作出影響相關(guān)主體權(quán)利和義務(wù)的行為，并能由其本身對外承擔(dān)法律責(zé)任的各類教育組織，如教育行政機關(guān)、學(xué)校等。其三，個人。包括在各級教育行政機構(gòu)中代表國家行使教育職權(quán)、從事教育工作的人員，如學(xué)校校長、教師、教育行政機關(guān)工作人員等。

在我國現(xiàn)有的教育立法中，教育問責(zé)的客體在類別上包容了上述三類教育行為主體。政府、教育組織或機構(gòu)、個人，均有可能成為教育問責(zé)的對象。以《義務(wù)教育法》為例，地方政府成為義務(wù)教育問責(zé)客體的具體情形是，地方各級人民政府違反規(guī)定，未履行對義務(wù)教育經(jīng)費保障職責(zé)；縣級以上地方人民政府未按照國家有關(guān)規(guī)定制定、調(diào)整學(xué)校的設(shè)置規(guī)劃；學(xué)校建設(shè)不符合國家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、選址要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；未定期對學(xué)校校舍安全進行檢查，并及時維修、改造；未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費；將義務(wù)教育階段學(xué)校分為重點學(xué)校和非重點學(xué)校；改變或者變相改變公辦學(xué)校性質(zhì)；未采取措施組織適齡兒童、少年入學(xué)或者防止輟學(xué)；侵占、挪用義務(wù)教育經(jīng)費；向?qū)W校非法收取或者攤派費用等。教育組織或機構(gòu)成為問責(zé)對象的主要情形是，違反國家規(guī)定收取費用；向?qū)W生推銷或者變相推銷商品、服務(wù)等方式謀取利益；拒絕接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童或少年隨班就讀；分設(shè)重點班和非重點班；違反教育法規(guī)開除學(xué)生；選用未經(jīng)審定的教科書等。個人成為義務(wù)教育問責(zé)的主要情形是，適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育；國家機關(guān)工作人員和教科書審查人員參與或者變相參與教科書編寫等。

需要強調(diào)的是，教育活動異常豐富，教育行為異常復(fù)雜，影響教育事業(yè)發(fā)展的因素眾多。在教育問責(zé)制度的框架下，任何一個教育行為主體或教育行政公務(wù)人員在被授予權(quán)力的同時，就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在行使權(quán)力的過程中，教師要對學(xué)校負責(zé)、學(xué)校要對上級教育行政機關(guān)負責(zé)、教育行政機關(guān)要對地方政府負責(zé)、地方政府要對中央負責(zé)。也就是說，上至最高教育行政機關(guān)首長，下至一般教育工作者，都肩負著不同的責(zé)任。教育問責(zé)應(yīng)該建立起“有什么樣的權(quán)利，必須負有什么樣的責(zé)任”的問責(zé)理念。

三、教育問責(zé)的范圍

問責(zé)范圍即“問什么”，在哪些情形下追究責(zé)任。也就是說地方政府、各類教育組織和教育工作者承擔(dān)責(zé)任的具體情形。現(xiàn)實中，根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，教育責(zé)任具有多種類型，如積極責(zé)任與消極責(zé)任；政治責(zé)任、法律責(zé)任與道德責(zé)任；個人責(zé)任與職務(wù)責(zé)任；懲罰性責(zé)任與補償性責(zé)任；直接責(zé)任與間接責(zé)任，等等。因此，教育問責(zé)的范圍是非常寬泛的。從目前教育立法的內(nèi)容來看，教育問責(zé)的范圍在宏觀層面上基本包容了教育領(lǐng)域的重點事項和主要行為。以《教育法》為例，其問責(zé)范圍包涵對教育經(jīng)費、學(xué)校秩序、學(xué)生安全、辦學(xué)機構(gòu)設(shè)立、招生考試、證書頒發(fā)等教育事業(yè)發(fā)展的多個方面?！读x務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》《教師法》等一些具體法規(guī)也對相應(yīng)的教育活動和行為主體作出了引導(dǎo)與規(guī)范，明確了相應(yīng)的責(zé)任范圍。

具體如《民辦教育促進法》第九章法律責(zé)任中，民辦學(xué)校行為出現(xiàn)以下情形將會受到問責(zé)：違反教育法、教師法；擅自分立與合并民辦學(xué)校；擅自改變民辦學(xué)校名稱、層次、類別和舉辦者；發(fā)布虛假招生簡章或者廣告，騙取錢財；非法頒發(fā)或者偽造學(xué)歷證書、結(jié)業(yè)證書、培訓(xùn)證書、職業(yè)資格證書；管理混亂嚴(yán)重影響教育教學(xué)，產(chǎn)生惡劣社會影響；提交虛假證明文件或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實騙取辦學(xué)許可證；偽造、變造、買賣、出租、出借辦學(xué)許可證；惡意終止辦學(xué)、抽逃資金或者挪用辦學(xué)經(jīng)費。審批機關(guān)和有關(guān)部門作為問責(zé)對象的具體情形包括，已受理設(shè)立申請，逾期不予答復(fù)；批準(zhǔn)不符合本法規(guī)定條件申請；疏于管理，造成嚴(yán)重后果；違反國家有關(guān)規(guī)定收取費用；侵犯民辦學(xué)校合法權(quán)益的；其他濫用職權(quán)、徇私舞弊的行為。再如，《教師法》在第八章法律責(zé)任中，個人如出現(xiàn)以下情形中，將會受到問責(zé)：侮辱、毆打教師；對依法提出申訴、控告、檢舉的教師進行打擊報復(fù)等。教師出現(xiàn)以下不良行為，將會受到問責(zé)：故意不完成教育教學(xué)任務(wù)造成損失的；體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改；品行不良、侮辱學(xué)生，影響惡劣。地方政府受到問責(zé)的情形有：拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益；違反國家財政制度、財務(wù)制度，挪用國家財政用于教育的經(jīng)費，嚴(yán)重妨礙教育教學(xué)工作，拖欠教師工資，損害教師合法權(quán)益。

就問責(zé)范圍來說，問責(zé)應(yīng)當(dāng)與行為主體的職責(zé)范圍、責(zé)任能力相一致。根據(jù)教育問責(zé)的旨趣，問責(zé)范圍應(yīng)當(dāng)包括行為主體的無作為、不作為、亂作為或作為不力。具體表現(xiàn)形式不限于出現(xiàn)重大事故、損失等明顯的過失行為，而且應(yīng)包括對教育活動正常運行、辦事效率、教育質(zhì)量、校園安全、學(xué)生學(xué)業(yè)等造成不良影響或可能造成不良影響的一切行為。教育問責(zé)的范圍應(yīng)該恰如其當(dāng)，縮小責(zé)任范圍意味著有些權(quán)力沒有責(zé)任，從而違背問責(zé)的初衷；擴大責(zé)任范圍不僅意味著有失公平，挫傷教育行為主體的積極性，而且有可能出現(xiàn)因超出行為主體的能力，使責(zé)任存在客觀上無法實現(xiàn)的情形。

四、教育問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)

問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)即通常所說的歸責(zé)原則，是追究法律責(zé)任的根據(jù)。按照道茨奇的解釋，歸責(zé)是指決定何人，對于某種法律現(xiàn)象，在法律價值判斷上應(yīng)負擔(dān)其責(zé)任。[3]雖然教育立法中對教育問責(zé)的范圍在宏觀層面上作了較為全面的規(guī)定，但就問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)來說，則具有明顯的模糊性特征。

教育法律問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性主要表現(xiàn)在：《義務(wù)教育法》、《教育法》和《教師法》等法律文本的“法律責(zé)任”一章中，較多地使用了“情節(jié)嚴(yán)重”、“重大事件”等標(biāo)準(zhǔn)模糊的語匯。如《義務(wù)教育法》第七章對問責(zé)的范圍作了明確的規(guī)定，主要涉及教育經(jīng)費保障、學(xué)校建設(shè)、均衡配置教育資源、平等對待學(xué)生、監(jiān)護人職責(zé)等方面，并對相應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)的違法情節(jié)作了界定。但在第五十一條到六十條規(guī)定的共十條問責(zé)情形中，有五條使用了“情節(jié)嚴(yán)重”這一表述?？梢?，在問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)上，教育立法重點關(guān)注的是相關(guān)行為主體的失職行為，且這種失職行為要達到“情節(jié)嚴(yán)重”或造成“重大影響”的程度，才會引起更多的問責(zé)力量介入。教育立法中問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)表述，使得教育問責(zé)實踐存在著較大的自由裁量空間，在認定和追究責(zé)任的過程中，存在諸多不確定因素。顯而易見的情形是，“情節(jié)嚴(yán)重”、“重大事件”和“重大社會影響”等詞語的模糊性，使得問責(zé)的適用標(biāo)準(zhǔn)偏低，大多局限在對重大安全責(zé)任事故（如校車事故、學(xué)生食物中毒）和嚴(yán)重違法、違紀(jì)案件的事后責(zé)任追究，而忽略了對決策失誤、用人不當(dāng)、工作效能低下等一般責(zé)任的追究，使教育問責(zé)制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用。

實踐中，對教育問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的考量應(yīng)該綜合考慮下列因素：其一，問責(zé)對象是否有不履行或者不正確履行法定職責(zé)的行為。履行法定職責(zé)的行為有作為和不作為之分，只有在未履行法定職責(zé)或不正確履行法定職責(zé)的情況下，才承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其二，問責(zé)對象主觀上是否存在過錯。故意或過失，是不良行為主體在實施違法行為時的主觀心態(tài)，應(yīng)該成為判斷其是否承擔(dān)責(zé)任和責(zé)任輕重的重要依據(jù)。其三，不良行為與損害事實之間是否存在因果關(guān)聯(lián)。若一現(xiàn)象的出現(xiàn)，是由另一現(xiàn)象的存在所引起的，則兩現(xiàn)象之間即存在著前因后果的關(guān)聯(lián)性，謂有因果關(guān)系。[4]

五、教育問責(zé)的結(jié)果

問責(zé)結(jié)果即問責(zé)對象承擔(dān)責(zé)任的具體形式。在實踐中，地方政府、教育行政機關(guān)、教育組織或個人的不良行為的責(zé)任有多種表現(xiàn)形式，不同責(zé)任的表現(xiàn)形式通常伴隨著不同的問責(zé)結(jié)果。就目前的教育立法內(nèi)容來看，問責(zé)結(jié)果包含懲罰性問責(zé)結(jié)果和補償性問責(zé)結(jié)果，直接責(zé)任問責(zé)結(jié)果和間接責(zé)任問責(zé)結(jié)果，及行政法律問責(zé)結(jié)果、民事法律問責(zé)結(jié)果、刑事法律問責(zé)結(jié)果等多種形式。

其一，根據(jù)教育問責(zé)結(jié)果的功能和目的，分為懲罰性問責(zé)結(jié)果與補償性問責(zé)結(jié)果。懲罰性問責(zé)結(jié)果以制裁責(zé)任主體為主要目的，以期對其他類似責(zé)任主體起到教育、警示或預(yù)防作用，如行政處分和刑事處罰等。補償性問責(zé)結(jié)果是以彌補和恢復(fù)因責(zé)任主體行為導(dǎo)致他人利益受損或正常秩序所受破壞為主要目的問責(zé)結(jié)果，如賠禮道歉、恢復(fù)名譽、返還權(quán)益等?！读x務(wù)教育法》第五十一條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府違反本法規(guī)定，未履行對義務(wù)教育經(jīng)費保障職責(zé)的，由國務(wù)院或者上級地方人民政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這一問責(zé)規(guī)定中，同時體現(xiàn)了補償性與懲罰性的問責(zé)結(jié)果，其中“限期改正”是補償性的問責(zé)結(jié)果，而“給予行政處分”則為懲罰性的問責(zé)結(jié)果。

其二，根據(jù)問責(zé)結(jié)果與責(zé)任主體的關(guān)系，分為直接責(zé)任問責(zé)結(jié)果與間接責(zé)任問責(zé)結(jié)果。直接責(zé)任問責(zé)結(jié)果是指問責(zé)客體對自己實施的違法或不當(dāng)行為及其所造成的后果承擔(dān)責(zé)任，其最大特點是責(zé)任主體為自己的行為負責(zé)。間接責(zé)任問責(zé)結(jié)果是指問責(zé)客體對他人實施的違法或不當(dāng)行為以及所造成的后果承擔(dān)責(zé)任。在這類問責(zé)結(jié)果中，被追究責(zé)任的人自己并沒有親自實施違法或不當(dāng)行為，實施該行為的一般為其下屬，或其他行為人?！读x務(wù)教育法》第九條中規(guī)定，發(fā)生違反本法的重大事件，妨礙義務(wù)教育實施，造成重大社會影響的，負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人民政府或者人民政府教育行政部門負責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。其中“引咎辭職”這一問責(zé)結(jié)果可以是間接責(zé)任問責(zé)的結(jié)果。第五十八條規(guī)定，適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育，責(zé)令限期改正。其中“批評教育，責(zé)令限期改正”則屬于直接責(zé)任問責(zé)結(jié)果。

其三，根據(jù)教育問責(zé)結(jié)果的依據(jù)，分為行政法律問責(zé)結(jié)果、民事法律問責(zé)結(jié)果、刑事法律問責(zé)結(jié)果。行政法律問責(zé)結(jié)果是違反行政法律規(guī)范或不履行行政法律義務(wù)而依法應(yīng)承擔(dān)的行政問責(zé)結(jié)果，通常分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除幾個等級，不同處分等級分別對應(yīng)不同的處分期限。民事法律問責(zé)結(jié)果通常以恢復(fù)或補償權(quán)利主體被侵害的民事權(quán)益為內(nèi)容。刑事法律問責(zé)結(jié)果是依據(jù)刑事法律對行為主體實施問責(zé)的結(jié)果，其產(chǎn)生是基于最嚴(yán)重的教育領(lǐng)域違法行為，即犯罪行為。從現(xiàn)有教育立法來看，對行為主體不良行為的以上問責(zé)結(jié)果均有體現(xiàn)。如《教育法》第七十四條，違反國家有關(guān)規(guī)定，向?qū)W?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)收取費用的，由政府責(zé)令退還所收費用；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；第八十一條，違反本法規(guī)定，侵犯教師、受教育者、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)的合法權(quán)益，造成損失、損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任；第七十三條，明知校舍或者教育教學(xué)設(shè)施有危險，而不采取措施，造成人員傷亡或者重大財產(chǎn)損失的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法追究刑事責(zé)任。

需要強調(diào)的是，教育問責(zé)除了要保障問責(zé)結(jié)果有據(jù)可依、處理得當(dāng)之外，還應(yīng)建立相應(yīng)的保障機制和救濟渠道，問責(zé)客體對問責(zé)結(jié)果如有異議，理應(yīng)可以申請復(fù)核、提出申訴和再申訴。救濟渠道和保障機制的建立，可以糾正問責(zé)過程中的錯問、誤問或過問等情形，保障問責(zé)客體合理的抗辯和申訴權(quán)利。唯其如此，才能保障問責(zé)結(jié)果的科學(xué)與公正。

六、結(jié)語

教育問責(zé)不僅是一種關(guān)系安排，也是一種價值追求，特定價值追求決定了問責(zé)的實踐目的、演進形式和權(quán)力分配，這一切均需通過具體法規(guī)來呈現(xiàn)。[1]問責(zé)需要明晰和有效的制度安排來對權(quán)力運行和權(quán)責(zé)關(guān)系予以規(guī)制，并且以明確的游戲規(guī)則來確保這樣的規(guī)制得以實施。制度的短缺有兩種類型，一是核心制度的缺失，二是配套制度的缺失。前者可以導(dǎo)致制度失靈，后者會造成制度效率的損失。[5]作為一種制度安排，教育問責(zé)首先體現(xiàn)在相關(guān)法律的完善，通過教育立法，來明確教育問責(zé)的主要原則、精神要領(lǐng)和核心旨趣。教育立法無疑是教育問責(zé)制度的關(guān)鍵，是教育問責(zé)運行的核心依據(jù)。然而，由于教育行為無限的多樣性與復(fù)雜性，教育立法無法一覽無余地包容所有教育行為及其后果。這種無限與有限之間的距離，決定了高效的教育問責(zé)制實踐僅僅具有立法層面的核心制度規(guī)范并不足夠，還必須輔以必要的下位配套規(guī)章的支持。

可以看到，各級政府和社會對教育問責(zé)日益重視，地方政府和教育行政部門正試圖構(gòu)建適合本地區(qū)的教育問責(zé)制度，地方性或部門性的規(guī)章是教育問責(zé)制度的重要組成部分，是立法框架下教育問責(zé)制度的必要補充。制定教育問責(zé)的下位配套規(guī)章，需要對教育法律加以全面梳理。梳理教育立法，一方面可以了解現(xiàn)有教育立法對教育問責(zé)的基本精神與原則要求；另一方面可以把握目前教育立法中對教育問責(zé)相關(guān)規(guī)定的不足與缺憾，進一步完善教育問責(zé)的下位的配套規(guī)則，形成從中央到地方乃至學(xué)校的多位一體的教育問責(zé)制度安排，為教育問責(zé)實踐提供有力的制度支撐。

[1] RANSON S. Public accountability in the age of neo-liberal governance [J]. Journal of Education Policy, 2003,18（5）：459-480.

[2] SHAFRITZ J M. International encyclopedia of public policy and administration [M]. Colorado：Westview Press, 1998：6.

[3] 楊解君.行政責(zé)任問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社,2005：195.

[4] 房紹坤,丁樂超,苗生明.國家賠償法原理與實務(wù)[M].北京：北京大學(xué)出版社,1998：84.

[5] 鄧大才.論當(dāng)前我國制度供給現(xiàn)狀及制度變遷方式的轉(zhuǎn)換[J].江蘇社會科學(xué),2002（6）：67-72.

（責(zé)任編輯：宋現(xiàn)山）

Analysis of the Basic Elements of Educational Accountability Based on Educational Legislation

SUN Wei-hua1a, LI Geng-chun2, WU Peng1b

(1.a. School of Education; b. President Office, Soochow University, Suzhou 215123, China; 2. Zhejiang Radio & Television University, Hangzhou 310030, China)

Educational accountability indicates certain relationships existing in educational system which stipulates the official controlling and controlled relationships between various groups related to the educational system, and indicates the responsibility of one party in terms of the other party’s educational resource management and the educational role. Within educational accountability arrangements, there are elements such as accountability subject and object, and scope and outcome of accountability. Educational legislation is a key basis of accountability. This paper analyses the abovementioned accountability elements that entail the subiectiues, objectiues, scopes, standards and results of accounta bility.

educational accountability； educational legislation； elements of accountability

G40-011.8

A

1008-7931(2013)05-0067-05

2013-05-24

江蘇省博士生科研創(chuàng)新計劃項目（CXZZ13-0781）

孫衛(wèi)華（1982—），男，江蘇大豐人，講師，博士研究生，研究方向：高等教育法學(xué)；李更春（1983—），男，安徽廬江人，講師，博士，研究方向：應(yīng)用語言學(xué)；吳 鵬（1982—），男，江蘇揚中人，助理研究員，碩士，研究方向：高等教育管理。