李莉，劉仁凱

（武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢 430081）

關(guān)于我國(guó)養(yǎng)老金并軌的構(gòu)想與建議

李莉，劉仁凱

（武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢 430081）

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老制度的碎片化，不僅導(dǎo)致了我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的運(yùn)行成本過(guò)高，而且還妨礙了我國(guó)人力資源的合理流動(dòng)和有效配置，阻礙了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過(guò)分析我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)及其改革的關(guān)鍵點(diǎn)，并借鑒前人成果及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出改造現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使之形成“國(guó)家強(qiáng)制性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄+國(guó)家強(qiáng)制性的社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人自愿型的個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃”這種體系。

養(yǎng)老金；養(yǎng)老保險(xiǎn)；改革；并軌

我國(guó)現(xiàn)存的養(yǎng)老金多軌制導(dǎo)致的不公問(wèn)題嚴(yán)重影響了我國(guó)人力資源的合理配置以及我國(guó)相關(guān)制度的改革。如最近退休年齡推遲所遭受的反對(duì)很大程度上就是因?yàn)轲B(yǎng)老金的不公所致，以及大學(xué)生等高素質(zhì)人才上千人競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)環(huán)衛(wèi)工人崗位等等都暴露出來(lái)了我國(guó)養(yǎng)老金制度的不公所引發(fā)的人力資源“不合理”流動(dòng)。[1](p62)故本文擬從我國(guó)養(yǎng)老金的并軌，縮小各職業(yè)之間的養(yǎng)老金福利待遇，為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)制度改革及人力資源的合理流動(dòng)減小阻力。

一、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其特點(diǎn)

目前我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度事實(shí)上有五大制度：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

從是否有雇主單位來(lái)看：在這5個(gè)大制度中，城鎮(zhèn)職工、公務(wù)員、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都有雇主單位；而新農(nóng)保和城居保則是沒(méi)有雇主單位。

從繳費(fèi)來(lái)看：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳納20%，個(gè)人繳納8%，具體地方稍有不同；公務(wù)員完全由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人不繳納；事業(yè)單位則參照公務(wù)員實(shí)施；新農(nóng)保和城居保則完全由個(gè)人繳納。

從退休后所獲養(yǎng)老金來(lái)看：公務(wù)員退休金待遇決定于退休前的工資和工齡，退休后的養(yǎng)老金與工資同步增長(zhǎng)，事業(yè)單位則是參考公務(wù)員而實(shí)施，而企業(yè)職工的退休待遇則并不像公務(wù)員那樣增長(zhǎng)，而與繳費(fèi)年限及繳費(fèi)額有關(guān)，故公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工之間的退休待遇差距越來(lái)越大。[2](p39-47)

二、我國(guó)現(xiàn)行多套養(yǎng)老制度的問(wèn)題及其改革主要難點(diǎn)

我國(guó)企業(yè)職工和公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇差距持續(xù)擴(kuò)大，已成為社會(huì)矛盾的重要來(lái)源。制度的不統(tǒng)一使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化，不僅導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，社會(huì)保障事業(yè)的運(yùn)行成本過(guò)高，而且還使勞動(dòng)者在不同制度之間轉(zhuǎn)換時(shí)養(yǎng)老關(guān)系無(wú)法銜接，妨礙了人力資源的合理流動(dòng)和有效配置，阻礙了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，待遇的不同造成了相應(yīng)退休人員收入的較大差距，事實(shí)上形成了收入分配的不公，違背社會(huì)養(yǎng)老保障運(yùn)行需要遵循的公平原則，同時(shí)也加大了進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的難度。

當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老金制度的并軌主要存在兩個(gè)方面的難題：一是公務(wù)員養(yǎng)老金制度以及參考公務(wù)員制度實(shí)施的事業(yè)單位養(yǎng)老金制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度之間的并軌，另外一個(gè)是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的并軌。

公務(wù)員養(yǎng)老制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，主要觸及公務(wù)員現(xiàn)有的利益的調(diào)整，其阻力來(lái)自公務(wù)員的認(rèn)識(shí)障礙、資金的保障、并軌前后退休人員待遇的平衡銜接問(wèn)題、養(yǎng)老保險(xiǎn)立法不足等問(wèn)題。

而新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的并軌，則主要是繳費(fèi)問(wèn)題。由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)因其有雇主單位幫其繳納的20%的社會(huì)統(tǒng)籌部分，而農(nóng)村則沒(méi)有，故兩種制度無(wú)法順利對(duì)接，需要適當(dāng)調(diào)整。

三、我國(guó)養(yǎng)老金并軌制度設(shè)計(jì)構(gòu)想

鑒于當(dāng)前我國(guó)不同養(yǎng)老制度的特點(diǎn)，以及城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)最多，發(fā)展時(shí)間最長(zhǎng)，制度最完善的特性，在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上改造，形成一個(gè)新的養(yǎng)老保險(xiǎn)三層體系：第一層次是新建一個(gè)所有人都強(qiáng)制性參與的國(guó)家級(jí)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)，由個(gè)人單獨(dú)繳納，以保障個(gè)人的基本養(yǎng)老生存問(wèn)題；第二層次是在有雇主單位的城鎮(zhèn)企業(yè)，事業(yè)單位和公務(wù)員之間實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)，由雇主單位繳納，獨(dú)立的社會(huì)統(tǒng)籌部門(mén)統(tǒng)一管理，而在農(nóng)村則以集體土地為基礎(chǔ)，不管是集體土地被征收的補(bǔ)償款還是自己開(kāi)發(fā)而新建的集體公司等，只要是因集體土地而獲取的資金，以這部分資金建立一個(gè)農(nóng)村的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)，也由前面的社會(huì)統(tǒng)籌部門(mén)管理，但鑒于其與城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，與城鎮(zhèn)統(tǒng)籌賬戶(hù)分開(kāi)管理；第三層次則是建立一個(gè)可供所有人自己選擇的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄組合計(jì)劃，在該層次中提供各種方案，供不同條件和特點(diǎn)的人自由選擇適合自己的個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃。[3](p203)

以上三個(gè)層次需要三個(gè)獨(dú)立的小部分單獨(dú)管理，而在其上有一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)下面三個(gè)子系統(tǒng)信息的合并以及資金發(fā)放等等便于減少成本以及方便群眾的事項(xiàng)。同時(shí)為了減小改革的阻力，讓改革“輕裝上陣”，還需成立一個(gè)過(guò)渡的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)不愿轉(zhuǎn)軌到新制度中去的老人的養(yǎng)老金問(wèn)題，直接按照現(xiàn)有的制度實(shí)施，這個(gè)問(wèn)題必須解決，即使不公，也只是一段時(shí)間的問(wèn)題，若是拖延，這個(gè)隊(duì)伍可能會(huì)越來(lái)越龐大。

第一層次只保障老年人員的基本生存問(wèn)題，第二層次則是充分發(fā)揮社會(huì)統(tǒng)籌的互濟(jì)功能。前面二個(gè)層次基本上可以保證個(gè)人的基本養(yǎng)老問(wèn)題了，故第三層次則完全可以以市場(chǎng)規(guī)則來(lái)運(yùn)行，這樣能給參加者更多的選擇適合自己的養(yǎng)老計(jì)劃的機(jī)會(huì)，同時(shí)也能有效降低管理成本，提高辦事效率，讓養(yǎng)老保障高效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府部門(mén)只需要做好相關(guān)立法和監(jiān)督工作即可，這樣正好與當(dāng)今的精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的大勢(shì)相吻合。當(dāng)然，因?yàn)轲B(yǎng)老金所涉及的群體太大，一有失誤所造成影響太大，故與一般的企業(yè)運(yùn)作相比需要更多的監(jiān)管，特別是信息的公開(kāi)與監(jiān)督，讓參與者能清楚知道自己的養(yǎng)老金的運(yùn)行情況，及可以隨時(shí)更換企業(yè)運(yùn)作。故需要相關(guān)政府部門(mén)在立法時(shí)給廣大參與者提供可以快速轉(zhuǎn)換運(yùn)行公司的便利制度，以及一些有關(guān)參與者利益的重大事項(xiàng)需要公開(kāi)征求其意見(jiàn)等制度。

四、我國(guó)養(yǎng)老金并軌具體實(shí)施步驟

當(dāng)前的養(yǎng)老金并軌應(yīng)該分為幾個(gè)層次逐步實(shí)施。首先需要將事業(yè)單位和公務(wù)員并入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，其次是合并新農(nóng)保和城居保，最后是搭建這二者之間的轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)。因?yàn)槭聵I(yè)單位、公務(wù)員和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)三者之間都有雇主單位，而現(xiàn)存的繳費(fèi)規(guī)則是雇主單位需要繳納部分，進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌。而新農(nóng)保和城居保因其沒(méi)有雇主單位，繳費(fèi)部分完全由個(gè)人承擔(dān)，故可以合并。

1.公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

按照既定事實(shí)不宜動(dòng)的原則，對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)可以采取既有的規(guī)則“新人新辦法，老人老辦法”提供一個(gè)暫時(shí)過(guò)渡，否則涉及的群體過(guò)大，改革也會(huì)因受阻半途而廢。公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革也必須打破僵局，否則中國(guó)的“公務(wù)員熱”永遠(yuǎn)也降不下去，公務(wù)員“高高在上”的心理也不可能改變，一個(gè)在心理上沒(méi)有改變的公務(wù)員不可能真正做好人民公仆的角色，服務(wù)型政府的建設(shè)也只是一個(gè)沒(méi)有基礎(chǔ)的“夢(mèng)”。

任何改革都需要盡量考慮利益相關(guān)者的權(quán)利，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革同樣如此。我們需要充分尊重其選擇的權(quán)利。對(duì)于現(xiàn)存的公務(wù)員，除了“老人老辦法”的過(guò)渡，還需要提供他們可以順利轉(zhuǎn)行到企業(yè)，事業(yè)單位的制度，對(duì)于一些將近退休的公務(wù)員也可以提供提前若干年退休、轉(zhuǎn)到他們認(rèn)為對(duì)自己更有利的“養(yǎng)老制度”中去等。至于新錄用的公務(wù)員，在進(jìn)入前明確告知實(shí)施新制度，使他們?cè)谶x擇時(shí)有一個(gè)合理的預(yù)期。

2.事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

為了減少改革的阻力，保證并軌的順利實(shí)施，同樣可以參照上述公務(wù)員改革制度，采取“新人新辦法，老人老辦法”，與公務(wù)員改革同步實(shí)施。

3.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

沒(méi)有土地的村民已經(jīng)不能算上新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的成員了。故有必要打破現(xiàn)有的根據(jù)戶(hù)籍來(lái)確定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不科學(xué)的分類(lèi)，應(yīng)當(dāng)以職業(yè)來(lái)劃分。因?yàn)槔U費(fèi)是按照職業(yè)來(lái)劃分的，而繳費(fèi)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村農(nóng)民的國(guó)家強(qiáng)制性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄統(tǒng)一為全國(guó)的8%，社會(huì)統(tǒng)籌的部分則根據(jù)是否有集體土地被征收征用所給與的補(bǔ)償款以及用集體土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)而建立的集體企業(yè)所獲取的利潤(rùn)等等資金作為社會(huì)統(tǒng)籌的部分而繳納。

4.城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。

城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)的參與者主要是無(wú)雇主單位的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)及無(wú)業(yè)居民。因?yàn)闊o(wú)業(yè)居民基本上無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源，讓其繳納社會(huì)統(tǒng)籌部分的資金困難，故就算為他們新建一個(gè)制度最終效果也可能只是一個(gè)空殼，還不如直接讓其進(jìn)入第三層次的自由選擇養(yǎng)老金計(jì)劃。至于個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)因?yàn)槠涮稚ⅲ蓡T太多，而且流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，特別是其在無(wú)業(yè)居民、城鎮(zhèn)職工之間的流動(dòng)太過(guò)頻繁的特點(diǎn)，若是新建一個(gè)制度，其轉(zhuǎn)移成本過(guò)高，故也不如直接進(jìn)入第三層次。而之所以在有雇主的單位及有集體土地的農(nóng)村強(qiáng)制建立社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老賬戶(hù)是因?yàn)檫@兩部分繳納費(fèi)用更方便更有效，而且這部分資金是全國(guó)性統(tǒng)籌，能有效增強(qiáng)互濟(jì)抵御風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，集體土地收入歸于村集體，若是分給各家各戶(hù)，分配中的利益損失及成本過(guò)高，故還不如直接投入農(nóng)村集體統(tǒng)籌賬戶(hù)，增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老的互濟(jì)功能。

五、有關(guān)的補(bǔ)充建議

一是如何繳費(fèi)的問(wèn)題。按照上述的三個(gè)層次重新設(shè)計(jì)的養(yǎng)老制度，個(gè)人強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄賬戶(hù)由個(gè)人單獨(dú)繳納，可以是現(xiàn)行的8%。公務(wù)員社會(huì)統(tǒng)籌部分由國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥付，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣繳納20%，資金直接打入與企業(yè)和農(nóng)村統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌部門(mén)統(tǒng)一管理；農(nóng)村社保統(tǒng)籌部分由其土地滋生的資金繳付，這個(gè)部分也是由政府強(qiáng)制實(shí)施，至于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村無(wú)集體土地農(nóng)民因其特殊性則無(wú)法納入進(jìn)來(lái)，故他們不享有此部分繳納社會(huì)統(tǒng)籌部分的退休金。至于第三層次，完全由個(gè)人自己決定選擇哪種個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃。

二是退休金支付的問(wèn)題。參照現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工退休金支付方式，改造現(xiàn)有的支付方式?，F(xiàn)有的城鎮(zhèn)企業(yè)職工退休金支付方式為月領(lǐng)取養(yǎng)老金=［（所在地上年度月平均工資+本人指數(shù)化月繳費(fèi)工資）/2］*繳費(fèi)年數(shù)*1%+個(gè)人賬戶(hù)收入/相應(yīng)生存月份。改造后的支付方式為：月領(lǐng)取養(yǎng)老金=個(gè)人強(qiáng)制賬戶(hù)收入/相應(yīng)生存月份+社會(huì)統(tǒng)籌部分+個(gè)人自愿養(yǎng)老金計(jì)劃部分。[4](p10-11)繳納過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌部分的按農(nóng)村和城鎮(zhèn)分開(kāi)實(shí)施，因?yàn)槌擎?zhèn)與農(nóng)村的物價(jià)水平不一樣，城鎮(zhèn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分仍可按原來(lái)的計(jì)算，農(nóng)村則根據(jù)當(dāng)?shù)丶w繳費(fèi)的總金額占全國(guó)農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)的總金額比例及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村上年度月平均工資和農(nóng)村物價(jià)指數(shù)來(lái)確定；沒(méi)有繳納社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)用的不發(fā)放社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金。個(gè)人自愿養(yǎng)老金計(jì)劃部分完全根據(jù)個(gè)人選擇的養(yǎng)老金計(jì)劃及該計(jì)劃的收益確定。

總之，養(yǎng)老金的公平問(wèn)題不可能是所獲取的養(yǎng)老金的平均主義，這也不可能做到。因?yàn)樵谑袌?chǎng)規(guī)則的作用下，個(gè)人工資的差距及養(yǎng)老收入的多元化都必然會(huì)使最終的養(yǎng)老金產(chǎn)生差距，唯有規(guī)則的公平公正及透明，才有可能，也會(huì)被大多人接受。而一個(gè)公平公正的規(guī)則就是讓人有充分的選擇權(quán)和知情權(quán)，有進(jìn)入的機(jī)會(huì)。當(dāng)然個(gè)人工資之間的差距還是有必要控制在合理范圍內(nèi)，其與養(yǎng)老金的大小是一種流與源的關(guān)系。

[1]張華強(qiáng)．走出養(yǎng)老金并軌預(yù)期的誤區(qū)[J].人力資源，2011，（4）.

[2]王曉軍，喬楊．公務(wù)員養(yǎng)老金制度并軌改革的設(shè)計(jì)思路與精算評(píng)估[J]．社會(huì)保障研究，2013，（2）.

[3]鈐青蓮．企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌研究[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2011，（1）.

[4]姜小鴻．公務(wù)員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌探析[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2013，（2）.

責(zé)任編輯 周剛

F810.42

A

1003-8477（2013）09-0044-03

李莉（1974—），女，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，碩導(dǎo)。劉仁凱（1989—），男，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。