周 昕

（武漢行政學院，湖北 武漢 430023）

黨的十八大報告指出：加強社會建設，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。治理小商販一直是困擾城市發(fā)展的難題。將小商販治理納入社會管理創(chuàng)新視域，既是促進公平競爭、維護市場秩序、提高政府管理績效的客觀要求，也是保障充分就業(yè)、解決民生問題的客觀要求。本文以武漢、北京、廣州三地為例，對社會管理創(chuàng)新視域下的小商販治理模式進行探討。

一、小商販的概念、特征及群體現(xiàn)狀

小商販作為一種百姓謀生的方式，在我國有著悠久歷史。早在《周禮·地官》中就有“夕市，夕時而市，販夫販婦為主”的記載。隨著經濟社會發(fā)展和城市化進程加快，小商販日益成為城市生活中重要的零售商人群體。他們通常在居民區(qū)租賃門面經營，或者利用小推車、挑擔等流動設施作為叫賣工具，有的甚至只用一塊簡陋的帆布便可以擺攤設點，所賣的商品和提供的服務主要滿足普通居民日常需求。作為商人群體的特殊組成部分，目前我國尚無法律、法規(guī)和規(guī)范性文件對小商販的概念作出明確界定，人們將其通常稱呼為“無證攤販”、“小商小販”、“走鬼”等。2008 年臺灣地區(qū)《“小商販條例”草案及總說明》第二條對小商販的定義為“本條例所稱小商販系指于公司、行號或公民經營市場之營業(yè)場所外，以固定或流動攤位，銷售貨物或提供勞務者?！庇纱丝梢?，小商販是指未經過工商登記注冊，租賃門面經營或利用社區(qū)、廣場、街頭巷尾等公共空間，通過擺攤設點、沿街流動叫賣等方式，從事小規(guī)模商業(yè)活動的經營者。

美國學者Luise Weiss認為，小商販群體能夠彌補規(guī)模經濟要素短缺，滿足多樣化的市場需求。[1](p116)小商販的產生，既是商人本身尋利行為的必然結果，也是基本符合市場經濟規(guī)律的必然現(xiàn)象，可以將小商販的特征概括為如下方面。一是從業(yè)人群的多元性。小商販從業(yè)人員主要包括城鎮(zhèn)無業(yè)、下崗或待業(yè)人員；外來流動人員；企事業(yè)單位退休職工；本地農民；殘疾人等。據(jù)2009年中山大學社會學系調研統(tǒng)計，小商販中60%是非常住人口，流動性大；其余40%是城鎮(zhèn)困難家庭和失業(yè)人員等，具有高中以上文化程度的僅占23.9%。[2]此外，隨著高等教育成本日益增長，就業(yè)形勢日趨緊張，不少在校大學生也選擇在學校附近擺攤設點，賺取生活費用。二是從業(yè)動機的單一性。小商販從業(yè)的主要動機是獲得經濟收入以滿足自身或家庭基本生活需要，在主觀上并不存在破壞市容環(huán)境、擾亂市場秩序等公共利益的故意，在客觀行為上具有無奈性。究其原因，小商販市場進入壁壘低，無需執(zhí)照和稅費負擔，成為最適合社會弱勢群體的就業(yè)選擇。三是從業(yè)許可的缺失性。由于經營規(guī)模小，達不到法定注冊登記條件，小商販無法像個體工商戶或其他企業(yè)組織一樣擁有工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，缺乏從事市場經營的合法身份。從行政許可的角度來描述小商販的生存狀態(tài)，即“無照經營”，緣于其沒有營業(yè)執(zhí)照，甚至有的流動小商販也無固定經營場地與商品。由于未經工商登記、取得營業(yè)執(zhí)照的小商販處于事實上的違法地位，“無照”成為政府打擊取締小商販最常見的理由。四是受眾群體的廣泛性。需求是造就市場的溫床，當前我國城市化進程中大量存在的多層次消費群體直接催生了小商販。其低廉的價格、便利的服務滿足了眾多市民尤其低收入人群的生活需要。五是從業(yè)成本的低廉性。小商販具有營業(yè)成本低、文化水平和專業(yè)技術要求低、適合普通人群的就業(yè)條件。有的小商販僅用一輛小推車、一塊帆布就能在社區(qū)擺攤設點，既不用納稅，也不用承擔門面租金，因此投資小、成本低、見效快。六是從業(yè)地點的靈活性。小商販的從業(yè)地點為社區(qū)中開放的公共空間，具有明顯的市場自發(fā)性。部分小商販的經營場所相對固定，采用在社區(qū)租賃門面經營的方式，還有大量小商販沒有固定的經營地點，多為早晚營業(yè)，流動經營，并且視商品交易的頻繁情況和收入情況而靈活改變經營地點。

據(jù)估算，目前中國大陸約有各類型小商販約3000萬人，[3]并且隨著農村剩余勞動力繼續(xù)轉移，還有進一步擴大的趨勢。如此龐大的社會群體，其生存狀態(tài)已經日益受到社會廣泛關注，理應成為創(chuàng)新社會管理機制、改善城市發(fā)展軟環(huán)境的重點。由于小商販多以租地經營和流動經營為主，經營行為缺乏規(guī)模性、穩(wěn)定性和抗風險性。而基于營業(yè)執(zhí)照等行政許可產生的市場準入門檻，有著嚴格的法定條件，對于大多數(shù)營業(yè)規(guī)模較小、達不到辦理執(zhí)照要求的小商販而言，無疑是一道難以逾越的障礙。因此，小商販群體最迫切、最根本的民生訴求就是擺脫無照經營的困境，期待其賴以謀生的就業(yè)權益能夠得到合法保障。此外，他們還需要政府在經營場地、職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)金融貸款、稅費減免等方面提供幫助和支持。以上分析說明，小商販的產生和發(fā)展有著深刻的社會背景，既與我國城市化建設、農村勞動力轉移和國企改制等多方面社會因素密切相關，也與群眾日益增長的物質生活需求有關，同時還是由我國仍處于社會主義初級階段，市場經濟體系有待進一步健全，收入差距逐漸拉大等綜合因素所導致。由此可見，小商販群體是轉型時期中國社會的特殊產物，也是當今中國社會弱勢群體的重要組成部分，是民生問題中不容回避的現(xiàn)實因素。

二、社會管理創(chuàng)新視域下加強和改善小商販治理工作的意義

社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和治理經驗，依據(jù)社會自身運行規(guī)律和社會管理的相關理念和規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應的管理方式和方法進行更新和改造，建構新的社會管理機制和制度，實現(xiàn)社會管理新目標的活動過程。[4]小商販代表著龐大的社會弱勢群體，具有經濟上的低收入性、生活上的貧困性、政治上的低影響力和心理上的高度敏感性。加強小商販治理工作，構建小商販治理長效機制，既是保障充分就業(yè)、解決民生問題的客觀要求，也是促進社區(qū)治理、化解基層矛盾的客觀要求；既是突破監(jiān)管瓶頸，建立長效機制的客觀要求，也是促進公平競爭，維護市場秩序的客觀要求。政府治理小商販的成效，直接影響到公眾對于社會管理創(chuàng)新工作的評價和認同，決定了能否順利實現(xiàn)“善治”的目標。具體而言：

一是保障充分就業(yè)，解決民生問題的客觀要求。十八大報告指出：“就業(yè)是民生之本。要貫徹勞動者自主就業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的方針，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策?！碑斍?，小商販最大的民生訴求就是其賴以謀生的就業(yè)權益能夠得到合法保障。印度學者Sharit Bhowmik認為立法和政策對于保障小商販就業(yè)權利的缺失，是導致其經營風險高的重要原因。[5](p29)美國學者John Cross從“自治”與“善治”的角度出發(fā)，認為政府管理小商販應體現(xiàn)出公共政策的理性與寬容。[6](p60)作為社會弱勢群體，小商販群體受資金、技術等客觀條件制約，從事經營條件往往達不到現(xiàn)行工商登記的要求，很難取得合法身份。粗暴執(zhí)法、強行取締極易引發(fā)沖突，激化社會矛盾。通過改善對小商販日常經營活動的管理方式，進一步簡化登記手續(xù)，降低市場準入門檻，提升市場監(jiān)管服務水平，幫助他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，擺脫無照經營的困擾，走出“地下組織”的心理陰影，對于幫扶弱勢群體自謀生路，促進就業(yè)和再就業(yè)有著積極作用。

二是促進社區(qū)治理，化解基層矛盾的客觀要求。長期以來，治理小商販一直是基層社區(qū)管理工作的難點。廣大社區(qū)工作者迫切需要得到政府部門的協(xié)助，加強對小商販的外部監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，提升社區(qū)管理和服務功能，進而營造良好的社區(qū)發(fā)展環(huán)境。對此有關部門應積極研究對策，不斷拓寬對小商販提供公共服務的范疇，使社會弱勢群體的合法經營行為得到政府規(guī)范引導和依法保障，給居民帶來更方便、廉價和優(yōu)質的生活服務，營造和諧宜居環(huán)境。

三是突破管理瓶頸，建立長效機制的客觀要求。以工商部門為例，工商部門依法承擔對小商販經營活動的監(jiān)管職能，查處取締無照經營是工商部門的基本職責。處理好發(fā)展與規(guī)范、服務與監(jiān)管的關系是基層工商部門面臨的一項重大課題。然而，小商販無照經營、流動經營的特點增加了工商監(jiān)管難度。從以往經驗來看，工商部門以往治理小商販采取的“圍追堵截”措施效果并不理想，無照經營現(xiàn)象經常是此起彼伏、死灰復燃，想要根除十分困難。有鑒于此，政府部門應沖破傳統(tǒng)觀念的束縛，改變單一處罰加取締的做法，積極轉換工作思路，進行換位思考，變“末端治理”為“源頭控制”，不斷創(chuàng)新登記機制與市場監(jiān)督管理機制，提高前置審批效率，降低小商販的市場準入門檻，探索建立無照經營長效監(jiān)管機制，引導小商販向依法經營、有序競爭的方向健康發(fā)展。

四是促進公平競爭，維護市場秩序的客觀要求。由于小商販大多不符合工商登記的要求，無需繳納稅費，而其從事經營的卻是與辦有營業(yè)執(zhí)照、依法納稅的合法經營者相同的商品或服務，造成經營成本的巨大反差。首先，從市場主體的角度而言，造成市場經營活動顯失公平，侵犯了合法經營者的公平競爭權；從市場秩序的角度而言，形成了事實上的不正當競爭，擾亂了正常的經營秩序，損害消費者的合法權益，妨礙國家市場經濟法律法規(guī)的實施，阻礙市場經濟健康發(fā)展。其次，有的小商販在租用經營場地連帶借用或租用該場地主人的營業(yè)執(zhí)照，經常出現(xiàn)發(fā)生銷售矛盾糾紛或發(fā)現(xiàn)偷漏稅費時找不到事主的情況。再次，小商販在經營時簽訂合同的比例較低，多數(shù)人都不愿與客戶簽合同，從而規(guī)避法律責任。第四，由于社區(qū)小攤販的不固定性，使得其產品質量無法保障，一旦小商販出售的商品存在產品質量瑕疵甚至侵犯消費者健康權，消費者難以取證、難以索賠。上述因素都說明：只有加大對小商販的治理力度，才能引導其健康發(fā)展，營造公平競爭的良性市場環(huán)境。

三、武漢、北京、深圳三地小商販治理模式述評

（一）武漢市“一照式”備案管理模式。

社區(qū)“一照式”備案管理是獨具武漢特色的小商販治理模式，也是武漢市創(chuàng)新社會管理工作機制的成功探索。所謂社區(qū)“一照式”備案管理，是指將基層社區(qū)作為小商販監(jiān)管載體，在一個社區(qū)內辦理一個社區(qū)服務中心營業(yè)執(zhí)照，對社區(qū)內暫不具備辦理營業(yè)執(zhí)照條件的小商販，經中心審查工商所認可備案，由社區(qū)服務中心將其作為一個服務點予以備案，準予其開展經營活動。這一模式最早于2009年在武漢市硚口區(qū)開展試點，目前已面向全市推廣。

一是政府出面，統(tǒng)籌協(xié)調整體推動。硚口區(qū)政府高度重視支持“一照式”備案管理工作，從“保民生、擴就業(yè)、維穩(wěn)定”的高度，把備案管理工作上升為支持全民創(chuàng)業(yè)、幫扶弱勢群體、開展社區(qū)文明創(chuàng)建以及便民、利民和惠民的重要舉措，由副區(qū)長親自主持召開協(xié)調會，要求相關職能部門和各街道大力支持“一照式”備案管理工作。正是在區(qū)政府出面整體推動下，全區(qū)順利實現(xiàn)“全覆蓋”。二是工商主導，實行備案規(guī)范管理。武漢市工商局先后出臺了《關于進一步促進市場主體加快發(fā)展的意見》和《關于進一步推進社區(qū)“一照式”備案管理工作的實施意見》，對“一照式”備案管理工作的各個方面和環(huán)節(jié)進行規(guī)范管理。通過簡化工商登記手續(xù)，降低市場準入門檻，使得長期打“游擊戰(zhàn)”的小商販只需辦理《社區(qū)服務中心服務證》即可取得合法經營資格。有的小商販在工商部門和社區(qū)服務中心的幫助下，生意日益紅火，他們主動放棄了《服務證》，領取了個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，從“游擊隊”升級成“正規(guī)軍”。三是依托社區(qū)，強化服務中心建設。將社區(qū)服務中心的身份從單一服務主體變?yōu)槭袌鲋黧w，納入工商登記管理的范疇，并作為備案管理制度的核心內容，從覆蓋率、發(fā)展戶數(shù)及數(shù)據(jù)錄入質量等三個方面制定社區(qū)服務中心發(fā)展規(guī)劃。社區(qū)服務中心通過和小商販簽訂承諾書，以契約方式固化權責，對其經營活動進行監(jiān)管指導，形成“管而不死、活而不亂”的市場秩序。相對以往僅靠職能部門外部監(jiān)管，為規(guī)范小商販經營加了一道“緊箍咒”。四是注重協(xié)調，爭取其他部門支持。備案管理涉及眾多主管部門，僅備案行業(yè)的前置審批部門就有多個，僅依靠工商一個部門的力量難以實現(xiàn)監(jiān)管目標。工商部門主動上門與其他主管部門負責人進行座談交流，幫助其消除顧慮，充分調動其參與創(chuàng)建的積極性，形成監(jiān)管合力。

截至2012年底，硚口區(qū)132個社區(qū)全部領取了社區(qū)服務中心營業(yè)執(zhí)照，發(fā)展備案戶2785戶，安置近千名大中專學生、下崗職工和農民工就業(yè)。實踐證明，武漢市推行的社區(qū)“一照式”備案管理通過放松社會服務登記條件，拓寬市場準入口徑，規(guī)范小商販經營活動，從根本上逐步化解小商販治理難的癥結——法定從業(yè)資格缺失難題，降低了社會弱勢群體的經營風險，是為化解執(zhí)法矛盾、維護社會穩(wěn)定、關注服務民生、促進個私經濟發(fā)展的大膽嘗試，形成了在全國社會管理工作中獨具特色的“武漢模式”。

（二）北京市“疏堵結合”管理模式。

北京市倡導疏堵結合、源頭治理等人性化管理手段，通過合理規(guī)劃，加大投入建設一批集貿市場或就地規(guī)范臨時集貿點，引導和規(guī)范小商販入場經營，從而加強對小商販的管理，并通過履行監(jiān)察與執(zhí)法并舉職能，促進市容環(huán)境面貌和市場秩序明顯好轉,進而化解了城管和小商販的緊張矛盾，實現(xiàn)了“面子”（市容）與“里子”（民生）的統(tǒng)一。

一是以“疏”為主，注重規(guī)范引導。由于集貿市場設施不足、就業(yè)壓力大和龐大外來人口生活需求，小商販違法占道經營和亂擺賣問題較為突出。北京市城管部門本著“不影響交通，不影響消防，不影響主次干道和重點地區(qū)市容環(huán)境，方便群眾生活等”的原則，斡旋促成各區(qū)政府牽頭協(xié)調街道（鎮(zhèn)）、工商、食品、公安、城管等有關部門，通過科學規(guī)劃集貿市場，合理規(guī)范臨時集貿點，對小商販違法占道經營和亂擺賣行為進行疏導、規(guī)范和集中管理，有效解決了市場基礎設施不足和人口生活需求增大之間的矛盾。市場內實行統(tǒng)一規(guī)劃定位、統(tǒng)一經營設施、統(tǒng)一攤點設置、統(tǒng)一經營時間、統(tǒng)一垃圾存放清理等管理要求；市場管理服務中心負責就近引導場外零散、無序的小商販進入市場規(guī)范經營。這種多部門共同建立便民集貿市場和臨時集貿點市場的舉措，既滿足了市民群眾生活需求，又為小商販提供了就業(yè)渠道。2012年，海淀區(qū)在26個街鄉(xiāng)社區(qū)內引入便民攤點1103處，還利用社區(qū)以外的閑置空地開辟“陽光早市”、“跳蚤市場”、“益民市場”等形式的“便民服務區(qū)”57處，共為小商販提供了3176個攤位，基本滿足了當?shù)厥忻竦娜粘Ｐ枨蟆?/p>

二是“疏”、“堵”結合，嚴格行政執(zhí)法。建立以街（鎮(zhèn)）為管理主體，市場服務中心負責內部管理，工商、食品、公安、城管等執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法，城管部門負責監(jiān)察，其他相關部門參與的管理體系，實施以城管分隊為基礎、巡查為核心、督查為中樞、監(jiān)察為保障“四位一體”的運行工作機制，加強集貿市場和臨時集貿點場外周邊小商販的管理執(zhí)法，對主要大街、重點地區(qū)亂擺賣聚集點開展集中整治，由屬地街道（鎮(zhèn)）組織城管分隊、派出所、工商所、食品、衛(wèi)生等部門聯(lián)合執(zhí)法，堅決杜絕上述現(xiàn)象成行成市。

三是整合資源，執(zhí)法監(jiān)察并舉。城管監(jiān)察部門由以往以綜合執(zhí)法為主向執(zhí)法監(jiān)察并重轉變，通過日常監(jiān)察管理，督促相關責任部門和單位履行城市管理職責，維持城市正常秩序。對于因城市功能不完善造成的問題，除督促相關管理部門、單位積極做好工作外，還要及時向政府及相關部門提出建議，加快完善城市功能，提高城市承載力，滿足人民群眾需求；對于因責任部門管理不到位、責任不到位而出現(xiàn)的各類問題，按照歸口管理原則，及時告知并督促相關責任部門和單位限期解決；對于告知問題后，不能按期解決的部門或單位，將予以曝光、通報，情節(jié)嚴重的，經一定程序移交組織人事、紀檢監(jiān)察部門處置。

（三）廣州市“劃地經營、分區(qū)管理”模式。

作為全國小商品經濟最繁榮的城市之一，廣州市的小商販群體（俗稱“走鬼”）約25萬至30萬人，管理起來十分困難。僅2005年至2009年,在治理小商販的專項執(zhí)法行動中共發(fā)生暴力抗法事件2626宗,受傷執(zhí)法人員1679人。廣州市先后制定出臺了《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》、《廣州市流動商販管理暫行辦法》和《廣州市整治和規(guī)范流動商販管理工作方案》?！稄V州市城市管理綜合執(zhí)法條例》第三十條規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應當采取措施引導流動商販入場（室）從事合法經營?！痹摋l在全國首次規(guī)定了政府在對流動商販的管理中負有引導義務，兼顧管理和民生，按照“嚴禁區(qū)禁止、疏導區(qū)規(guī)范”的原則，著力推動市、區(qū)（縣級市）兩級商販管理中心建設，綜合解決小商販治理難題。

一是設立小商販管理服務中心（即“疏導區(qū)”），實行劃地經營、分區(qū)管理。全市首個小商販管理服務中心“黃埔區(qū)長洲街流動商販管理服務中心”已于2011年12月掛牌成立，這標志著廣州有了專門的政府管理服務機構，為小商販提供專業(yè)服務和規(guī)范管理。這種“服務型”專門機構屬全國首創(chuàng)，下一步將在重點路段、區(qū)域嚴禁經營，其他路段、區(qū)域嚴管并就地規(guī)范，將管理重點下移至社區(qū)。以街（鎮(zhèn)）為主體，由街（鎮(zhèn)）、居委、村、社區(qū)、小區(qū)物業(yè)、市場管理機構聯(lián)合劃定流動商販臨時經營區(qū)域，經市、區(qū)流動商販管理領導小組核準后實施；（鎮(zhèn)）對流動商販臨時經營區(qū)域負屬地管理責任。二是對小商販實行登記制度，推廣“持證經營制”。廣州市城管委開發(fā)了《廣州市流動商販公眾網上服務系統(tǒng)》，對小商販實行登記制度，實施電子檔案化管理。小商販要先經過政府培訓，經培訓合格后，由區(qū)商販管理機構頒發(fā)有效期不超過一年的經營憑證，實行持證上崗；商販是廣州戶籍人口的，憑戶口簿、身份證向戶口所在街道提出經營申請；外來商販則憑居住證、在穗固定住所證明和身份證向居住證頒發(fā)街道提出經營申請。進場經營后，還將實行“違規(guī)記分制”的管理，優(yōu)先照顧本地戶籍的弱勢群體和法律法規(guī)明確的群體。工商部門對成熟的有固定場所的小商販及時轉為工商個體戶登記。三是各區(qū)劃定的商販臨時經營區(qū)域必須達到一定標準。包括：防止同業(yè)競爭，不與周邊正常經營商戶產生惡性競爭；不影響周邊居民正常生活；不影響交通組織和防火安全；不影響市容環(huán)境衛(wèi)生。商販臨時經營區(qū)域必須統(tǒng)一標準、統(tǒng)一劃線、統(tǒng)一標識、統(tǒng)一管理；攤位只能由申請者本人或其直系親屬經營，不準租售攤位和變更使用性質，不準擴大經營范圍。劃定臨時經營區(qū)域前，應充分征求選點周邊單位、居民意見。

按照規(guī)劃，廣州將于3年內在全市建成120處商販管理服務中心，提供攤位數(shù)3萬個以上，引導10萬沿街叫賣的流動小商販入室入場經營，為100萬市民提供物美價廉的優(yōu)質服務，惠及1000多個社區(qū)。目前該市共建成臨時疏導區(qū)124個，2012年新建72個，提供攤位約2萬檔，安置近3萬小商販入場入室入點經營，疏導小商販進入社區(qū)進行擺賣8萬余人，在管理執(zhí)法、交通疏導、衛(wèi)生保潔、治安維穩(wěn)、就業(yè)保障等方面均產生了積極的社會效果。小商販暴力抗法和群體事件大大減少，2010年因驅趕流動小商販引發(fā)的暴力抗法事件比2009年下降了49.8%。特別是越秀區(qū)建立了一個以少數(shù)民族為主的蘭圃臨時疏導區(qū)，設立100余攤位，為治理少數(shù)民族小商販提供了新思路。

（四）對三種小商販治理模式的總結。

綜上所述，武漢、北京、廣州三地在社會管理創(chuàng)新中，堅持以人為本、因勢利導，形成了各具特色的小商販治理模式?！拔錆h模式”強調工商主導，依托社區(qū)平臺進行規(guī)范備案管理；“北京模式”堅持“疏堵結合”，通過設置集貿場所，引導小商販入室經營；“廣州模式”以城管為主體，實行劃地經營，分區(qū)登記管理。對武漢、北京、廣州三地治理小商販的經驗進行歸納，可以總結出如下經驗：一是政府充分關注小商販作為社會弱勢群體，其合法的就業(yè)和勞動權利不容忽視；在法治政府理念指引下，對小商販合法就業(yè)權利的尊重就是對基本人權的保障。二是在小商販治理中，對無照經營的小商販圍追堵截或強行取締絕非良策，而應采取“引導為主、疏堵結合、公平優(yōu)先、強化秩序”的方法，在不違反城市管理秩序和市場經濟秩序的基礎上，最大限度地引導幫助小商販求生存、謀出路、保生計。三是工商和城管部門應在小商販治理中發(fā)揮核心作用，通過靈活調整小商販的市場準入門檻，擴大就業(yè)入口，為小商販合法進入市場提供便利、創(chuàng)造機會，不斷提高政府監(jiān)管和服務水平；同時也要采取有效措施，杜絕防范違法經營的現(xiàn)象發(fā)生。四是采取劃區(qū)經營或依托社區(qū)服務點進行管理的方法，為小商販群體搭建就業(yè)平臺，事實證明是行之有效的監(jiān)管途徑。五是對小商販實施人性化管理，避免“生、冷、硬”的管理手段，對其加強心理疏導和人文關懷，及時化解社會矛盾。六是注重發(fā)揮小商販群體行業(yè)自律的作用，積極扶持、規(guī)范、引導行會組織發(fā)揮作用，在條件成熟時可以授權其參與商販監(jiān)管工作。

四、建構小商販治理長效機制，推動社會管理創(chuàng)新

當前，我國正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期，社會管理任務極為繁重和艱巨。隨著城市人口急劇增多，社會管理對象不斷擴大，發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出，表現(xiàn)為以下幾點：一是社會管理對象擴大，原有的社會管理功能難承載；二是社會管理難題增多，過去的社會管理手段難奏效；三是公眾社會訴求升級，傳統(tǒng)的社會管理方式難實施。在社會變遷中，片面強調政府對市場的調控，卻忽略了企業(yè)、個體經營者、非政府組織（NGO）等不同類型市場主體之間的利益平衡；既沒有凸顯保障民生、管理為民的管理思路，也沒有針對社會轉型期政府治理面臨的新形勢、新問題積極尋求對策，突破瓶頸障礙；既沒有將保障弱勢群體就業(yè)權利放在突出重要的位置加以重視，也沒有實現(xiàn)經濟社會發(fā)展與社會資源承載力之間的有機契合。在這一時代背景下，有必要從社會管理創(chuàng)新層面加強和改善小商販治理工作，最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素。

黨的十八大報告圍繞構建中國特色社會主義管理體系，提出要加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制。在新形勢下，治理小商販應遵循“以人為本、寬嚴相濟、精簡程序、提高效能”的指導思想，不斷創(chuàng)新社會管理機制，提高政府治理水平。治理小商販的社會管理創(chuàng)新路徑具體內容包括：管理理念創(chuàng)新、管理內容創(chuàng)新、管理手段創(chuàng)新和管理績效考核創(chuàng)新等。其中，管理內容創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的重點。應充分借鑒武漢、北京、廣州等城市的先進經驗，不斷創(chuàng)新管理理念，理清管理領域，提高社會公共事務管理績效，有效調處社會矛盾，實現(xiàn)維護小商販就業(yè)權利和促進城市發(fā)展之間的有機平衡。

一是上下聯(lián)動，建構治理長效機制。隨著市場經濟面向縱深發(fā)展，上層建筑內部各主體之間的職權交叉日益頻繁，不同政府部門之間公共權力的界限日益模糊化，公共權力的優(yōu)化配置與資源整合成為必然趨勢。小商販治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及市場、就業(yè)、社保、城市管理等經濟社會生活的方方面面，涵蓋政府管理體系內部多個部門、多個行業(yè)。只有在政府的統(tǒng)一領導和整體推動下，各行業(yè)主管部門密切配合，各負其責，形成合力，才能有序推進各項工作。首先，由地方政府出面，從“保民生、擴就業(yè)、促和諧”的高度充分支持小商販社會管理工作，建立健全由政府出面推動，統(tǒng)籌協(xié)調的社會管理長效機制。進一步明確小商販備案經營戶的地位與法律效力。實現(xiàn)管理決策最優(yōu)化。管理思路應從“事后處罰”向“事前防范”轉變，從“末端控制”向“源頭治理”轉變。其次，搭建支持小商販創(chuàng)業(yè)的小額融資平臺，加大多元化融資支持，拓寬融資渠道，擴大信貸抵押擔保物的范圍，將經過備案的小商販納入政府小額貸款扶植的范疇。再次，制定扶持鼓勵小商販發(fā)展的其他政策措施，由政府出面支持商業(yè)保險機構開發(fā)針對小商販的保險產品，優(yōu)惠提供人身意外傷害保險等險種，防范和化解風險。第四，加強有關小商販治理的地方法制調研工作，在時機成熟時，借鑒“廣州模式”立法經驗，將小商販治理納入政府制定行政規(guī)章的統(tǒng)一立法規(guī)劃。

二是左右互動，探索部門聯(lián)動機制。歸根結底，社會管理是對人的管理和服務。在這個過程中，政府各部門都應充分發(fā)揮作用。從“武漢模式”來看，工商部門作為重要的“裁判員”，在小商販治理工作中的核心地位毋庸置疑，因為小商販是否取得合法經營資格、如何對經營戶實行有效監(jiān)管，是決定其能否充分享有就業(yè)權利、滿足民生訴求的關鍵，也是政府依法對小商販進行治理的前提，而這些都屬于工商部門的職責范圍。在2008年國家工商總局出臺的“三定”方案中，基層工商部門的主要監(jiān)管職責共有13項，其中大部分職責都與小商販社會管理工作有關。因此，各地工商系統(tǒng)應高度重視、統(tǒng)一認識，切實加強組織領導，進一步強化工作舉措，加大督導力度，建立定期到基層實地檢查、指導操作、隨機抽查的工作機制，綜合運用法律、行政、經濟等各種手段，扎實工作，強力推進，在抓落實上狠下功夫。只有各相關部門協(xié)調配合，共同努力，才能真正實現(xiàn)服務上全覆蓋、監(jiān)管上無死角。工商部門應進一步做好政策講解和溝通協(xié)調，進一步消除城管、民政、社保等相關部門的疑慮，大力宣傳對小商販進行備案管理的必要性，重點突出小商販備案管理在提高政府管理效率、規(guī)范無照經營、化解監(jiān)管風險上的優(yōu)勢，取得相關部門的理解、認同和支持。

三是共同治理，搭建社區(qū)監(jiān)管平臺。治理小商販關鍵在于基層社區(qū)。十八大報告提出，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用,完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務。黨政無法包攬社會管理的全部事務和工作，還必須動員各類企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、人民團體、社會組織等參與社會管理，實現(xiàn)社會管理的共同治理。因此，從社會管理與社區(qū)建設的現(xiàn)實需要和長遠發(fā)展考慮，必須適應形勢需要，將現(xiàn)有的“社區(qū)服務中心”身份從單一服務主體轉變?yōu)槭袌鲋黧w，納入工商登記管理范疇。進一步將社區(qū)服務中心打造成“三個中心”，即社區(qū)的消費糾紛調解中心、社區(qū)證照辦理的承接中心和社區(qū)下崗失業(yè)人員再就業(yè)指導中心。不僅可以解決小商販合法身份缺失的問題，將社區(qū)內的小商販納入備案管理后，以契約方式固化雙方權責，社區(qū)有權對備案點統(tǒng)一規(guī)劃，要求小商販按照指定地點和時間營業(yè)，逐步形成“管而不死、活而不亂”的市場秩序，在方便群眾生活的同時，最大限度地避免經營擾民問題。還應充分發(fā)揮社區(qū)監(jiān)督員的作用，嚴格落實責任制，將網格化管理應用到小商販社會管理工作中，各社區(qū)應指定領導具體負責社區(qū)服務中心建設，對負責人名單登記備案，并報上級工商部門存檔；對備案經營戶進行網格化監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，避免危害擴大、責任落空。

四是靈活就業(yè)，維護商販合法權益。十八大報告提出，要建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障渠道。應始終堅持以人為本的指導思想，切實維護小商販的合法權益，為社會弱勢群體搭建起一個對象廣、門檻低、方式活的集體創(chuàng)業(yè)平臺，不斷降低創(chuàng)業(yè)風險，增加就業(yè)機會。立足小商販群體的民生訴求，為那些想創(chuàng)業(yè)、自主就業(yè)者提供一個起步的平臺，創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，鼓勵其以較小的投資風險實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)，進而形成規(guī)模效應。首先，應將開展社區(qū)備案工作與落實各項就業(yè)扶持政策緊密結合起來。按照“先行試行”和“能寬則寬”的原則，簡化手續(xù)，出臺支持小商販就業(yè)的政策文件，完善促進就業(yè)政策體系，加大社區(qū)宣傳力度，消除下崗職工、無業(yè)人員、進城農民等弱勢群體的疑慮。其次，加快建設就業(yè)指導平臺，鼓勵農村富余勞動力、就業(yè)困難人員和高校畢業(yè)生就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，對社區(qū)備案戶按規(guī)定給予社會保險補貼，免費提供政策咨詢、就業(yè)信息、職業(yè)指導和職業(yè)介紹服務，通過職業(yè)技能培訓，使小商販的從業(yè)技能進一步提升。再次，在查處取締無照經營行為中，應堅持取締與疏導相結合，除對情節(jié)特別嚴重、危害人民生活生產安全的、法律法規(guī)規(guī)定必須從嚴處罰以外，對有輕微違法違規(guī)無照經營行為的經營者，實行首次告誡，二次執(zhí)行下限處罰，幫助經營者規(guī)范登記和經營活動，著力營造寬松、積極、競爭有序的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

五是規(guī)范監(jiān)管，提高政府服務能力。創(chuàng)新社會管理，首先需要強化服務理念。十八大報告多次提及“人民”和“服務”，向服務型政府轉變，是走向現(xiàn)代社會管理的開始。溫家寶指出：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務?！薄氨本┠Ｊ健钡淖畲筇厣谟冢赫缪莸慕巧粌H是“管理者”，更是“服務員”。對小商販的治理思路應實現(xiàn)從“事后救濟”到“事前防范”轉變，從“末端控制”到“源頭治理”的轉變，建立“人本服務、公正透明、高效有序”的科學監(jiān)管機制，達到“登記零差錯、監(jiān)管零事故、執(zhí)法零過錯、調解零距離”的“四零”監(jiān)管目標。對備案管理工作的開展及完成情況實行量化考核，納入各級政府部門的年度目標管理；借鑒“廣州模式”經驗，結合地方政府關于深入開展打擊非法違法生產經營行為專項行動的要求，將無照經營整治納入社會治安綜合治理目標考核，組織開展重點時間、重點地段、重點行業(yè)查處無照經營專項行動，認真分析無照經營戶的具體情況，做到能規(guī)范的積極予以規(guī)范；對屢教不改、頂風違法的非法經營者將依法采取措施，堅決予以查處取締。通過日常巡查和走訪制度，努力把突擊式的工作轉變?yōu)槿粘９芾砉ぷ?，逐步理順部門協(xié)作關系和工作方式。注重了解掌握備案經營的基本情況，幫助弱勢群體解決備案經營中的實際困難，及時化解矛盾糾紛。同時，在服務管理上采取教育引導為主、區(qū)別對待的原則，對在備案經營中首次違反有關法律、法規(guī)，未造成嚴重后果的，幫助其規(guī)范經營行為，形成包容性發(fā)展的新方式。

六是積極引導，促進公眾廣泛參與。公眾參與公共治理的程度是建設“服務型政府”的應有之義，也是衡量社會管理創(chuàng)新工作成功與否的重要標志。應深入開展幫扶就業(yè)、規(guī)范經營為重點的宣傳教育活動，在全社會形成人人關心、人人支持、人人參與小商販治理的良好氛圍，促進廣大市民了解、支持和擁護小商販治理工作。此外，還應按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，搞好監(jiān)管信息公開，在政策制定和實施過程中擴大人民群眾參與的廣度和深度，通過建立網絡信息公開平臺，逐步完善信息公示和行政聽證制度，讓小商販治理工作接受社會全方位的監(jiān)督，使政府監(jiān)管和服務更加貼近群眾。

[1][美]Luise Weiss.Small Business and the Public Library:Strategies for a Successful Partnership[M].Amer Library Assn Editions,2011.

[2]詹雨雄.關于廣東省流動商販生存狀態(tài)的社會調查[J].經濟與社會發(fā)展，2009，（8）.

[3]任杰.個體工商戶條例：三千萬流動攤販將合法經營[N].南方日報,2009-07-23（8）.

[4]周本順.走中國特色社會管理創(chuàng)新之路[J].求是,2011,（10）.

[5][印]Sharit Bhowmik.Street Vendors and the Global Urban Economy[M].Routledge Publishing,2009.

[6][美]John Cross.Street Entrepreneur:People,Place&Politics in Local and Global Perspective[M].Routledge,2007.