王三秀，張蔓蔓，郝 桐

（華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430074）

作為我國(guó)最基礎(chǔ)的農(nóng)村反貧困政策，最低生活保障制度自建立以來(lái)，其基本功能一直定位于保障貧困農(nóng)民的基本生存，在實(shí)踐上獲得了預(yù)期的成效。但存在的突出問題是，該制度難以對(duì)貧困農(nóng)民生計(jì)形成持續(xù)化改善，“對(duì)于接受過社會(huì)救助的這個(gè)群體來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助只降低了10﹪的貧困率”。[1](p49-50)大部分低保家庭由于長(zhǎng)期依靠救助維持生計(jì)，難以脫貧發(fā)展。那么，農(nóng)村低保制度能否通過制度完善實(shí)現(xiàn)功能優(yōu)化創(chuàng)新？如何優(yōu)化？本文試圖以可持續(xù)生計(jì)理念為基礎(chǔ)，基于對(duì)武漢市農(nóng)村低保制度政策及若干個(gè)案的研究，對(duì)這一問題進(jìn)行初步探討。

一、可持續(xù)生計(jì)理念及其對(duì)反貧困政策的創(chuàng)新意義

可持續(xù)生計(jì)概念最初由聯(lián)合國(guó)在1987年的“世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”（WCED）提出，較完整的含義是“一個(gè)生計(jì)維持框架并不完全排除以收入和消費(fèi)量作為衡量貧困標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)觀念，而是設(shè)想民眾會(huì)追求多種目標(biāo)；也就是說(shuō)，民眾不僅僅追求高額收入，同時(shí)還追求改善健康水平，增加受教育的機(jī)會(huì)，減少脆弱性并且力圖規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?！盵2](p136)顯然，這試圖表達(dá)一種不同于單純?cè)黾迂毨д呤杖氲姆簇毨д哂^念，通過目標(biāo)、策略與路徑創(chuàng)新達(dá)到貧困者生計(jì)可持續(xù)化，并最終達(dá)到脫貧發(fā)展的目的。與傳統(tǒng)增加收入型反貧困觀念相比，作為發(fā)展型社會(huì)政策核心的可持續(xù)生計(jì)觀念，對(duì)反貧困政策至少存在以下創(chuàng)新意義：

第一，反貧困資源動(dòng)員與運(yùn)用政策的創(chuàng)新?？沙掷m(xù)目標(biāo)的多重性內(nèi)在需要在反貧困中注重多種資源整合運(yùn)用，“實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)要付諸一系列的資本性資產(chǎn)，如：財(cái)政資本、人力資本、物質(zhì)資本、自然資本和社會(huì)資本?！盵2](p136)人力資本、社會(huì)資本具有更持久的反貧困效力，作為這些資本展現(xiàn)形式的脫貧能力則具有首要意義，“一個(gè)生計(jì)維持系統(tǒng)包括能力、資產(chǎn)，既包括物質(zhì)資源，也包括社會(huì)資源以及維持生活所必須的活動(dòng)?！盵2](p136)所以，“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動(dòng)機(jī)?！镜膯栴}要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實(shí)實(shí)在在擁有的自由來(lái)理解貧困和剝奪。發(fā)展人的可行能力直接順應(yīng)這些基本要求?！盵3](p89)為此，就要強(qiáng)化貧困者自身反貧困能力建設(shè)，核心是采取有效政策提升貧困者的勞動(dòng)就業(yè)能力。

第二，反貧困主體及其關(guān)系的政策的創(chuàng)新?；趯?shí)現(xiàn)貧困者可持續(xù)生計(jì)任務(wù)的艱巨性，必須遵循一種多主體合作的反貧困路徑，“不能寄希望于單一機(jī)構(gòu)來(lái)解決農(nóng)村發(fā)展問題，而必須將多重行動(dòng)者考慮在內(nèi)?！盵2](p142)政府、社會(huì)組織及貧困者自身三者需要有效合作，并強(qiáng)調(diào)依靠貧困者自身戰(zhàn)勝脆弱性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)。

第三，反貧困政策結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。即從單一性政策邁向整體性政策，注重各種反貧困政策銜接整合，特別是把生計(jì)發(fā)展的思路和各種以權(quán)利為基礎(chǔ)的思路都包括進(jìn)來(lái)，從而發(fā)揮反貧困政策的整體性功能。整體性社會(huì)政策是國(guó)家主義、企業(yè)化思路以及平民主義范式的融合。[2](p51)

上述反貧困理念及政策思路在國(guó)外已進(jìn)行了一定的有效實(shí)踐。以印度克拉拉邦為例，盡管該邦經(jīng)濟(jì)整體增長(zhǎng)平緩，而貧困減少速度是全國(guó)最快的。其原因在于：該邦通過發(fā)展基本教育、醫(yī)療保健以提高人口綜合素質(zhì)，實(shí)行土地公平分配，兩者相結(jié)合使貧困人口的生產(chǎn)能力得到明顯提升。[3](p89)目前可持續(xù)生計(jì)觀念已被聯(lián)合國(guó)反貧困決議直接吸收，也為我國(guó)反貧困政策觀念與政策創(chuàng)新提供了有益的啟示。

二、農(nóng)村低保制度功能創(chuàng)新與問題：可持續(xù)生計(jì)視角的審視

自20世紀(jì)90年代我國(guó)農(nóng)村低保制度建立及運(yùn)行以來(lái)，已取得了不小成效，但從可持續(xù)生計(jì)視角看仍存在著不少問題，如未能有效地增強(qiáng)貧困農(nóng)民自身的脫貧發(fā)展能力，未能有效地整合運(yùn)用反貧困資源，政策功能基本局限于保障生存等。值得關(guān)注的是，有的地方已進(jìn)行了一定的政策功能創(chuàng)新，根據(jù)2004年《武漢市農(nóng)村居民最低生活保障辦法(試行)》及配套政策的規(guī)定，在持續(xù)提升基本生活保障水平的同時(shí)，一些政策措施已具有促進(jìn)可持續(xù)生計(jì)功能：

1.以配套政策提升貧困農(nóng)民脫貧發(fā)展能力。首先，在科技扶貧能力建設(shè)方面，《武漢市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》第22條規(guī)定，低保家庭從事種植、養(yǎng)殖、加工等行業(yè)的，政府相關(guān)部門和村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織在技術(shù)培訓(xùn)、資金扶持等方面給予重點(diǎn)幫扶。在《關(guān)于建立和完善我市農(nóng)村低保配套救助政策的通知》中規(guī)定，各級(jí)政府和農(nóng)業(yè)、科技、扶貧等部門對(duì)低保對(duì)象在生產(chǎn)技術(shù)上給予重點(diǎn)幫扶。市科技局在開展星火計(jì)劃培訓(xùn)工作中，優(yōu)先為農(nóng)村低保對(duì)象免費(fèi)進(jìn)行農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)和專業(yè)技能的培訓(xùn)。其次，在提升貧困殘疾人創(chuàng)業(yè)能力方面，武漢市約2/3農(nóng)村殘疾人處于貧困狀態(tài)，低保家庭中又占有較大的比例。針對(duì)部分有勞動(dòng)能力的殘疾人，2008年起武漢《黃陂區(qū)扶持農(nóng)村貧困殘疾人發(fā)展種植養(yǎng)殖生產(chǎn)的實(shí)施方案》出臺(tái)，扶持了1000戶有生產(chǎn)能力的農(nóng)村貧困殘疾人發(fā)展種植養(yǎng)殖生產(chǎn)。再次，引入新型分類與“低保漸退”制度，激勵(lì)貧困者通過自身勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫貧發(fā)展。根據(jù)2009年《湖北省最低生活保障工作規(guī)程》，按照低保對(duì)象的自救能力、生活狀況等不同情況，實(shí)施分類救助。對(duì)農(nóng)村家庭成員中有勞動(dòng)能力的保障家庭可實(shí)行1—2年的限期保障，對(duì)積極再就業(yè)的低保家庭實(shí)施低保漸退制度，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)后家庭人均收入未超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)150%的，可延長(zhǎng)保障1年。這一規(guī)程也同樣適用于武漢市的農(nóng)村低保家庭。

2.注重制度整合銜接以發(fā)揮其整體性功效?！段錆h市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》規(guī)定，由政府資助低保家庭參加所在區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，以解決貧困農(nóng)民繳費(fèi)難的問題。為進(jìn)一步解決特困低保對(duì)象看病難、看病貴問題，武漢加大了貧困農(nóng)民醫(yī)療救助力度，從2012年起就實(shí)施“大病救助工程”，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)每年提高20%，采取了擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保對(duì)象住院費(fèi)用報(bào)銷比例、減免城鄉(xiāng)低保對(duì)象門診醫(yī)療費(fèi)用等措施，解決困難群眾看病難問題。低保與醫(yī)療保險(xiǎn)及醫(yī)療救助制度銜接，既防止貧困農(nóng)民“因病致貧”與“因病返貧”，又改善了人力資本、提升了貧困農(nóng)民身體能力，較好地發(fā)揮了制度整體功效。

3.通過教育救助提升人力資本。重視對(duì)低保家庭子女的教育，減輕貧困農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)，阻斷貧困傳遞，防止他們?cè)谖磥?lái)喪失可持續(xù)生計(jì)能力?！段錆h市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》規(guī)定，保障對(duì)象除享受最低生活保障待遇外，還可享受下列優(yōu)惠政策：子女在義務(wù)教育期間，學(xué)校適當(dāng)減免雜費(fèi)，補(bǔ)助書本費(fèi)。為進(jìn)一步加大教育救助力度，2005年武漢市出臺(tái)了《關(guān)于建立和完善我市農(nóng)村低保配套救助政策的通知》中也作了同樣的規(guī)定。2012年8月起，武漢市民政局啟動(dòng)城鄉(xiāng)貧困大學(xué)生助學(xué)工程，低保家庭子女考上大學(xué)可獲得3000元資助。

由上可見，武漢農(nóng)村低保制度及其實(shí)踐對(duì)于貧困農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了有益作用，但從總體上看，由于制度設(shè)計(jì)及其他相關(guān)因素的限制，這種作用仍是十分有限的，主要體現(xiàn)在：

第一，制度目標(biāo)設(shè)計(jì)的限制?；诒Ｉ娴闹贫饶繕?biāo)設(shè)計(jì)，低保對(duì)象只能夠得到基本救助與特殊救助。盡管救助標(biāo)準(zhǔn)逐年上調(diào)，但總體上仍只能滿足貧困農(nóng)民的生存需要。專項(xiàng)特殊救助的經(jīng)費(fèi)投入更是有限。武漢市《城鄉(xiāng)低保對(duì)象的嚴(yán)重功能性障礙殘疾人實(shí)行定額生活補(bǔ)助的管理辦法》指出，納入農(nóng)村低保的有嚴(yán)重功能性障礙的殘疾人每人每月補(bǔ)助20元。如果低保家庭中有勞動(dòng)能力的殘疾人員試圖提升自身人力資本將十分困難。

綜合村低保戶李某。左腿截肢殘疾，且每年假肢的修理費(fèi)6000元；其妻早年因橘園糾紛被打，落下病根，右手無(wú)力干重活；家中有2兒1女，女兒因經(jīng)濟(jì)困難不滿17歲就出嫁；小兒子在外打工出意外，左手殘疾，一個(gè)月工資2000元左右，其妻在家照顧小孩未外出打工，一家三口靠這微薄工資糊口；家庭收入（包括低保金）主要用于購(gòu)買必需品。李某本人也因身體條件不好，受教育程度低，工作不好找，難以獲得特殊救助。①本課題人員2012年7月在武漢市江夏區(qū)鄭店街綜合村的相關(guān)調(diào)查。

由本案例可知，李某及其妻子、兒子屬于具有部分或全部勞動(dòng)能力者，通過適當(dāng)?shù)闹赂患寄軒椭摷彝ネ耆赡芡ㄟ^就業(yè)、小本經(jīng)營(yíng)、種植、養(yǎng)殖等途徑增加收入，大大改善家庭的貧困狀況，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)。但在目前農(nóng)村低保制度目標(biāo)定位下，以上這些難以做到。

第二，制度保障范圍設(shè)計(jì)的限制。由于救助標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束、名額指標(biāo)的限制等原因，一些收入略高于低保線的邊緣貧困農(nóng)民大多未被納入保障范圍。2009年武漢市出臺(tái)《關(guān)于建立城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助制度的通知》，將“低保邊緣戶”等困難家庭納入了救助范圍。這些家庭在遭遇急重病、災(zāi)害、車禍等突發(fā)事件或特殊困難時(shí)，均給予一次性臨時(shí)補(bǔ)助。農(nóng)村居民每戶最高為1000元，原則上每戶每年救助一次。這對(duì)邊緣貧困人群的經(jīng)濟(jì)困難確實(shí)起到一定的緩解作用，但因這是一個(gè)臨時(shí)的救助制度，而且救助金額被限制，可持續(xù)生計(jì)作用十分有限。

綜合村村民A，50歲，未婚，和80歲的母親居住在一起，其母身患重病，無(wú)勞動(dòng)能力。他本人腿有殘疾，但有部分勞動(dòng)能力，平常主要靠在附近工廠打零工，有一定收入，未能獲得低保。成為邊緣貧困戶，由于缺乏技能和資金，對(duì)收入產(chǎn)生了直接影響，使其長(zhǎng)期處于困難狀態(tài)。①本課題人員2012年7月在武漢市江夏區(qū)鄭店街綜合村的相關(guān)調(diào)查。

可見，低保邊緣人群游離于各類專項(xiàng)救助之外。目前專項(xiàng)救助制度都是以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，如農(nóng)村醫(yī)療救助制度的救助對(duì)象為“享受農(nóng)村居民最低生活保障的對(duì)象（含‘五?！瘜?duì)象）”，農(nóng)村教育救助制度的救助對(duì)象為“享受農(nóng)村低保家庭子女”等等。由于不能得到一定的救助，低保邊緣人群自身發(fā)展?jié)撃懿荒艿玫接行Ъせ詈屠?，難以實(shí)現(xiàn)脫貧發(fā)展。

第三，制度體系設(shè)計(jì)的限制。目前武漢農(nóng)村低保制度雖然注重了制度的銜接配套，但制度化水平低，未能真正形成有機(jī)銜接的整合化、配套化的制度體系，多呈現(xiàn)出分散化、碎片化的狀態(tài)。如從2013年起，武漢市將重點(diǎn)實(shí)施《武漢市革命老區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》和《武漢市老區(qū)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》，將全面推進(jìn)整街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）扶貧開發(fā)，完成5個(gè)街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的整體推進(jìn)任務(wù)。那么，扶貧開發(fā)如何與農(nóng)村低保政策有機(jī)銜接，如何通過低保政策與殘疾人保障政策、就業(yè)扶持政策的銜接為貧困農(nóng)民提供有效的服務(wù)和資金保障，貧困者自身的主體作用如何發(fā)揮等等，這些問題都尚待具體研究和解決。

三、功能優(yōu)化：可持續(xù)生計(jì)理念下的制度創(chuàng)新完善建議

功能優(yōu)化是我國(guó)農(nóng)村低保制度發(fā)展的基本趨勢(shì)。2007年國(guó)務(wù)院《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中明確提出，農(nóng)村低保制度的基本功能是貧困農(nóng)民生存保障，同時(shí)要與促進(jìn)就業(yè)政策相銜接，促進(jìn)個(gè)人自立，鼓勵(lì)和支持有勞動(dòng)能力的貧困人口脫貧致富。這是一種具有可持續(xù)生計(jì)特點(diǎn)的農(nóng)村低保制度的建設(shè)思路。2009年我國(guó)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》及新農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要都強(qiáng)調(diào)要注重農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度的銜接，便于扶貧部門幫助有勞動(dòng)能力的貧困農(nóng)民脫貧發(fā)展。在促進(jìn)貧困農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)實(shí)現(xiàn)的過程中，低保制度亦應(yīng)發(fā)揮其積極作用，首要問題是進(jìn)行制度功能優(yōu)化及配套制度建設(shè)。結(jié)合武漢市農(nóng)村低保制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與問題，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面采取措施。

（一）制度功能目標(biāo)的規(guī)范重建。

規(guī)范重建基本原則是，在滿足貧困農(nóng)民基本生活需要的同時(shí)，促進(jìn)貧困農(nóng)民自身脫貧能力發(fā)展，并將提升農(nóng)民生產(chǎn)能力和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力作為核心目標(biāo)。就武漢情況看，應(yīng)修改現(xiàn)行的《武漢市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》，實(shí)行武漢市農(nóng)村低保正式的地方立法或城鄉(xiāng)一體化的立法制度，在具體制度規(guī)定上考慮農(nóng)村低保的特殊性；在功能目標(biāo)上，將目前“保障農(nóng)村居民基本生活”的規(guī)定修改為“保障農(nóng)村居民基本生活，并根據(jù)具體情況促進(jìn)其脫貧發(fā)展”；在對(duì)象上，明確將邊緣貧困人群納入農(nóng)村低保的范圍，并對(duì)有勞動(dòng)能力者提出一定的參與反貧困責(zé)任的要求，盡可能體現(xiàn)貧困農(nóng)民自身的反貧困主體作用。

（二）更新觀念與創(chuàng)新管理。

民政等相關(guān)政府部門工作人員應(yīng)改變長(zhǎng)期形成的低保制度只保障生存、貧困者懶惰無(wú)能、將救助視為“恩賜”等觀念，將實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)作為應(yīng)有責(zé)任，充分重視貧困者的反貧困主體作用。突破傳統(tǒng)戶籍管理模式，加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)貧困農(nóng)民更好地轉(zhuǎn)移就業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。這對(duì)于貧困農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)實(shí)現(xiàn)具有直接而重要的意義。

基于低保制度功能創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)需要，應(yīng)實(shí)行財(cái)政支出向低保制度適當(dāng)傾斜的財(cái)政管理方式。武漢市能夠也應(yīng)當(dāng)拿出更多資金用于農(nóng)村低保制度的創(chuàng)新性建設(shè)，除了中央和省級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)武漢城鄉(xiāng)低保的支持力度，政府還可通過一定措施動(dòng)員整合社會(huì)資源，包括技術(shù)、民間資金、社會(huì)工作人員等社會(huì)服務(wù)，形成低保農(nóng)民反貧困能力建設(shè)的合力，進(jìn)一步促進(jìn)可持續(xù)生計(jì)的有效實(shí)現(xiàn)。

（三）完善制度的整合銜接。

為有效利用政府反貧困資源，應(yīng)注重各種反貧困制度的銜接整合。形成以民政部門為中心的各部門聯(lián)動(dòng)和政策銜接整合。武漢加快“十二五”民政事業(yè)發(fā)展的主要保障措施已強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)政策的銜接，完善與財(cái)政、稅務(wù)、人力資源和社會(huì)保障等部門密切配合協(xié)調(diào)的機(jī)制。

應(yīng)根據(jù)低保對(duì)象需要，促進(jìn)拓展銜接的范圍和方式。對(duì)殘疾家庭幫扶時(shí)，可與殘疾人就業(yè)促進(jìn)政策相互結(jié)合，促進(jìn)其公平有效就業(yè)，特別是做好低保與扶貧開發(fā)制度的銜接整合。完善兩種基本反貧困制度的銜接模式，不僅要進(jìn)行信息銜接，考慮進(jìn)行進(jìn)一步的資金、服務(wù)銜接，對(duì)一些有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，民政部門還可以通過簡(jiǎn)易富農(nóng)項(xiàng)目使其脫貧，如大棚菜、養(yǎng)豬喂雞等小型家庭致富項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)保障與幫扶一體化，扶貧部門提供一定的資金支持，以緩解民政部門資金緊張的問題。在農(nóng)村低保對(duì)象的就業(yè)培訓(xùn)、小型創(chuàng)業(yè)、自主經(jīng)營(yíng)、科技富農(nóng)等方面，民政部門、扶貧部門、低保對(duì)象三者可采用契約方式進(jìn)行合作，明確相互之間的權(quán)利與責(zé)任，協(xié)同發(fā)揮反貧困的主體作用，使有一定勞動(dòng)能力的低保對(duì)象真正有效地參與到自身可持續(xù)生計(jì)實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)中。

[1]徐月賓,劉鳳芹,張秀蘭.中國(guó)農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2007，（3）.

[2][英]安東尼·哈爾.[美]詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會(huì)政策[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[3][印]阿馬蒂亞·森.以自由看發(fā)展[M].任賾，于真，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[4]武漢民政救助5年將投入100億元[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/17896283.html，2012-05-15.