李 立

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，武漢430073）

在加快發(fā)展公共租賃住房的過(guò)程中，一些城市為了解決保障性住房建設(shè)的資金和土地缺口，出現(xiàn)了在集體建設(shè)用地上建公租房的探索實(shí)踐。北京市和上海市在2012年率先獲得批準(zhǔn)開(kāi)展在集體土地上建租賃房的試點(diǎn)，按照國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史的表態(tài)，“對(duì)于商品住房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會(huì)城市，由省級(jí)人民政府審核同意并報(bào)國(guó)土部批準(zhǔn)后，可以開(kāi)展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。”[1]

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)背景下，“在集體土地上建公租房”模式無(wú)疑凸顯了土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值、有利于增加農(nóng)民收入和保障房供應(yīng)。但是，目前這方面的相關(guān)法律、制度等都還不健全，如何協(xié)調(diào)各方主體利益，用制度規(guī)范運(yùn)作等都亟待從法律上進(jìn)行系統(tǒng)分析，尋求完善之道。

一、概念界定：“在集體土地上建公租房”的創(chuàng)新之處

作為政府民生工程的組成部分，公租房定位于解決新就業(yè)職工等夾心層群體住房困難，其產(chǎn)權(quán)并不屬于私人所有，而是由政府或公共機(jī)構(gòu)所有。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)依法使用集體所有的土地的權(quán)利。國(guó)家公租房政策和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)都有其相應(yīng)的制度規(guī)范和運(yùn)行界域，將兩者結(jié)合成新的政策模式屬于地方參與主體新的實(shí)踐[2]。

相較于普通的“公租房”政策，“在集體土地上建公租房”在使用方式上并無(wú)不同，都是以租賃的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，而非通過(guò)轉(zhuǎn)讓的方式對(duì)所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

但是，“在集體土地上建公租房”模式作為新的地方實(shí)踐，其具有一些獨(dú)特之處和創(chuàng)新之處，與普通“公租房”政策存在差異。

1.土地所有權(quán)歸屬不同

普通的“公租房”是以劃撥的方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，而“在集體土地上建公租房”這一模式中進(jìn)行公租房開(kāi)發(fā)的土地為農(nóng)村集體建設(shè)用地，屬于集體所有，二者進(jìn)行“公租房”開(kāi)發(fā)的土地權(quán)屬是存在差異的。

2.法律關(guān)系的主體不同

普通“公租房”政策中的租賃關(guān)系主體為政府與租戶，政府是出租人，而承租人是新就業(yè)職工等夾心層群體。在“集體土地上建公租房”模式中主體增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這一新主體的加入無(wú)疑使得法律關(guān)系變得復(fù)雜，也引發(fā)了“公權(quán)”與“私利”之爭(zhēng)。

3.具體實(shí)踐類型不同

普通的“公租房”由政府或政府委托的公益組織提供房屋并用于租賃，政府需投入較大的資金補(bǔ)貼，“保本無(wú)利”或“保本微利”以維持公租房保障功能的發(fā)揮?！霸诩w土地上建公租房”根據(jù)試點(diǎn)城市的實(shí)踐，可以分為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型二種具體類型。集體主導(dǎo)型中由建設(shè)用地使用權(quán)人即集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體，負(fù)責(zé)融資建設(shè)、對(duì)外出租以及后續(xù)的物業(yè)管理、合同的履行等，政府作為行政主體只在租金的標(biāo)準(zhǔn)、租期的確定、承租對(duì)象等方面進(jìn)行一定的監(jiān)管。對(duì)于一些無(wú)力進(jìn)行融資建設(shè)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則采用政府主導(dǎo)型，由政府先與該集體簽訂集體建設(shè)用地租賃合同，然后由政府作為主導(dǎo)進(jìn)行公租房融資建設(shè)、對(duì)外出租、后續(xù)管理等事項(xiàng)，農(nóng)民集體只就土地的出租收取相應(yīng)的租金。無(wú)論采取那一種具體類型，“在集體土地上建公租房”模式在租金方面都有較大的靈活性，農(nóng)民集體可以從中獲得一定比例的收益。

二、功能分析：“在集體土地上建公租房”之積極意義

“在集體土地上建公租房”試點(diǎn)有其深刻的現(xiàn)實(shí)背景，這種模式不同于普通的“公租房”建設(shè)，是一種有利的、積極的、有效的新探索。

1.減輕政府建設(shè)公租房的沉重負(fù)擔(dān)

住房權(quán)是每一個(gè)社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)住有所居、滿足住房基本需求的權(quán)利[3]。而為了實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，政府加快了發(fā)展公共租賃住房的步伐，但隨之帶給政府的是在建設(shè)公租房中產(chǎn)生的建設(shè)用地、資金、稅費(fèi)等方面的供應(yīng)壓力以及人力、物力的投入壓力。資金問(wèn)題和土地問(wèn)題是制約各地公租房建設(shè)的主要問(wèn)題。利用農(nóng)民閑置的集體土地建設(shè)公租房，一方面可以節(jié)省地方政府征地拆遷的費(fèi)用，減輕地方政府的財(cái)政壓力，緩解城市用地緊缺的矛盾；另一方面也替代了國(guó)有土地完成住房保障工作，增加了保障性住房的有效供給。

2.體現(xiàn)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)性價(jià)值

現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行了嚴(yán)格限制，《土地管理法》第63條原則上禁止了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的情形，農(nóng)民因而無(wú)法分享城市化帶來(lái)的土地增值利益。允許在集體土地上建公租房，這一模式作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，大大顯化了農(nóng)村集體土地的市場(chǎng)性價(jià)值，有利于農(nóng)民充分擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地收益的增長(zhǎng)。

另外，這一模式也使得閑置集體土地得到充分利用。在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，一些農(nóng)村集體土地處于閑置的狀態(tài)，沒(méi)有得到充分的利用，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。在一些低效利用的農(nóng)村集體土地上建設(shè)公租房，促進(jìn)了集體土地的集約利用，是土地資源的優(yōu)化配置。

3.滿足大多數(shù)中低收入家庭的住房需求

城市商品房的持續(xù)走高，大大超出了我國(guó)居民尤其是中低收入群體的承受能力。能否解決城鎮(zhèn)中低收入群體的住房困難，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，具有特殊的政治和經(jīng)濟(jì)意義。我國(guó)政府先后推出了經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房和廉租房政策，住房保障體系日趨完善，但仍未解決不符合經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、廉租房申請(qǐng)資格者等“夾心層”的住房問(wèn)題?！霸诩w土地上建公租房”由于是在集體土地上進(jìn)行建設(shè)，不需要繳納土地使用權(quán)出讓金，其租賃價(jià)格遠(yuǎn)低于城市普通住房租賃價(jià)格，有利于滿足大多數(shù)中低收入家庭的住房需求，對(duì)于“夾心層”等無(wú)力在市場(chǎng)租房或者購(gòu)買住房的困難群體是一個(gè)福音。當(dāng)然，這一模式對(duì)于引導(dǎo)合理的住房消費(fèi)，緩解購(gòu)房需求過(guò)熱，培育健康規(guī)范的租賃市場(chǎng)，也有著重要的意義。

4.促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局

“在集體土地上建公租房”推動(dòng)城市資源向農(nóng)村流動(dòng)，有利于打破城鄉(xiāng)相互分割的壁壘，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的自我城市化。我國(guó)以往的城市化進(jìn)程是單向的，不平衡的，允許在農(nóng)村集體土地上建公租房，帶動(dòng)居民的住所向農(nóng)村流動(dòng)，推動(dòng)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化結(jié)合。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)這一模式獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，用于農(nóng)村的科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而加速農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

三、理論考量：“在集體土地上建公租房”的法律困境

“在集體土地上建公租房”作為政府解決民生問(wèn)題的一種有效嘗試，具有一定的積極意義，但是作為一項(xiàng)新的政策和實(shí)踐創(chuàng)新，在其具體的施行過(guò)程中，也往往面臨著一系列的法律困境，牽制著這一模式的大規(guī)模推廣。

（一）不符合農(nóng)村集體建設(shè)用地的法定用途

目前施行的《土地管理法》（2004年修改）第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”因此，現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地包括宅基地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益性建設(shè)用地三種類型[4]，其余情形下必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，集體建設(shè)用地在用途方面受到嚴(yán)格限制。很明顯，公租房作為政府社會(huì)保障體系的一部分，盡管從國(guó)家層面或者政府層面來(lái)說(shuō)也是公共利益的一種體現(xiàn)，卻并非是“集體”的公共利益之體現(xiàn)，不屬于使用集體建設(shè)用地的三種法定情形。允許在集體土地上建設(shè)租賃房屋，打破了“一口進(jìn)、一口出”的國(guó)有土地供應(yīng)模式，集體土地未經(jīng)征收即進(jìn)入市場(chǎng)供應(yīng)，相當(dāng)于在國(guó)有土地市場(chǎng)外開(kāi)辟了另外一個(gè)市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地制度尤其是農(nóng)村集體土地制度提出了挑戰(zhàn)。

此外，根據(jù)《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到了嚴(yán)格的限制。因此，在政府主導(dǎo)型的“在集體土地上建公租房”模式中，政府與農(nóng)民集體簽訂集體建設(shè)用地租賃合同后進(jìn)行公租房開(kāi)發(fā)這一非農(nóng)建設(shè)，并不符合《土地管理法》第63條的規(guī)定。綜上分析，“在集體土地上建公租房”的模式突破了我國(guó)法律的剛性規(guī)定，其合法性值得考量，在不修改現(xiàn)行法律的前提下，大規(guī)模地推廣這一模式，雖其功能優(yōu)勢(shì)明顯，但也是不甚恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）難以平衡法律關(guān)系主體之間的利益關(guān)系

在集體土地上建公租房，也就是說(shuō)在具有私權(quán)屬性的集體土地上建設(shè)具有公益屬性的公共租賃房，由作為私權(quán)主體的農(nóng)民集體來(lái)承擔(dān)本來(lái)應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)公共職能，由此便引出了“公益”與“私利”的直接沖突。

1.公益和私利的協(xié)調(diào)問(wèn)題

在集體土地上建公租房的法律關(guān)系中包括三方主體：政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和租戶。陳小君教授曾深刻指出，如何協(xié)調(diào)這些參與主體之間的利益，實(shí)現(xiàn)公益和私利的平衡，恰是“集體土地上建公租房”模式所需要解決的關(guān)鍵或核心問(wèn)題[5]。由于三方所站角度不同，主體利益在“集體土地上建公租房”模式中形成激烈碰撞：于政府而言，追求公益目的最大化，在建設(shè)公租房的過(guò)程中最大限度地降低成本，體現(xiàn)公益屬性和保障職能；于集體經(jīng)濟(jì)組織而言，追求完全的市場(chǎng)化，通過(guò)租賃行為獲得一定的收益，體現(xiàn)私權(quán)屬性和市場(chǎng)價(jià)值；于租戶而言，則是追求公租房的宜居性與租金的低廉性。政府試點(diǎn)“在集體土地上建公租房”的緣由是為了分散土地和資金缺口，轉(zhuǎn)移了部分社會(huì)保障職能到集體經(jīng)濟(jì)組織上，但矛盾之處在于，作為私權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織并無(wú)義務(wù)和責(zé)任去分擔(dān)社會(huì)保障職能。

此外，公租房租金定價(jià)問(wèn)題、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問(wèn)題也影響著公益和私利的協(xié)調(diào)。公租房具有福利性的特征，定價(jià)不能完全市場(chǎng)化，否則易導(dǎo)致公租房的社會(huì)保障功能落空；而公租房租金定價(jià)過(guò)低，雖體現(xiàn)了公益性屬性，但集體經(jīng)濟(jì)組織可能無(wú)法贏利甚至遭受巨大損失，因此如何在二者之間找到平衡，關(guān)系著保障力度的大小、保障功能效果的好壞?！霸诩w土地上建公租房”這一模式在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中受到國(guó)家政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)供求等因素的影響，可能面臨著收益風(fēng)險(xiǎn)，全由或者部分由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)是否合理值得深思，因此需要出臺(tái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和分擔(dān)機(jī)制予以化解。

2.農(nóng)民集體內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題

如何公平、合理地在農(nóng)民集體內(nèi)部進(jìn)行利益分配是推廣這一模式所要解決的又一問(wèn)題?！稗r(nóng)民集體”是其成員利益的代表，保護(hù)農(nóng)民集體的利益，使其得以正常發(fā)展，一方面可以維護(hù)其作為農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織的功能，另外一方面則保護(hù)了作為其成員的自然人——農(nóng)民的利益[6]，集體利益與成員利益在理論上反映出了高度的一致性。然而在“在集體土地上建公租房”的試點(diǎn)中，集體成員內(nèi)部的分配比例機(jī)制并未建立，集體利益與成員利益反而可能會(huì)因?yàn)榉峙洳还a(chǎn)生利益糾紛。集體內(nèi)部利益轉(zhuǎn)換機(jī)制不完善會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)體利益受損，這與實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的初衷相去甚遠(yuǎn)。

四、對(duì)策探究：“在集體土地上建公租房”的完善建議

“在集體土地上建公租房”的出現(xiàn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程的產(chǎn)物，由于缺乏法律的支撐而顯現(xiàn)出“身份”的不明。如何將其納入合法化、科學(xué)化和規(guī)范化的軌道，除需要修改現(xiàn)行法律、法規(guī)外，還需要建立一系列配套制度保障其實(shí)施。

（一）堅(jiān)持三大基本原則

1.堅(jiān)持依法推進(jìn)的原則

集體土地試點(diǎn)建公租房，一方面讓社會(huì)各界看到了政府大力推進(jìn)保障房建設(shè)的決心，另一方面在全面推進(jìn)依法行政、弘揚(yáng)法治精神的今天，這種“先上車后買票”的試點(diǎn)也難免讓人擔(dān)憂。現(xiàn)在以及任何別的時(shí)候，法律發(fā)展的重心既不在于立法，也不在于法律科學(xué)和司法判決，而在于社會(huì)本身[7]，“在集體土地上建公租房”這一模式具有相當(dāng)?shù)恼邇r(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呼聲日益高漲的背景下，應(yīng)該適時(shí)、謹(jǐn)慎地對(duì)法律進(jìn)行修改完善，將這一模式納入合法化軌道。政策的靈活性能夠很好地補(bǔ)充法律調(diào)整的滯后性，但在法律尚未修改之前，無(wú)疑應(yīng)尊重現(xiàn)行法律制度所確立的土地方面的基本原則，不能大范圍推廣這一模式，以此來(lái)維護(hù)法律的威嚴(yán)；該制度的試點(diǎn)與推廣必須以對(duì)現(xiàn)行法律的修改為必要前提。

2.堅(jiān)持保護(hù)耕地的原則

農(nóng)用地特別是耕地?cái)?shù)量直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的糧食安全，十二五規(guī)劃明確指出我國(guó)2015年耕地保有量保持在18.18 億畝上。因此，“在農(nóng)村集體土地上建設(shè)公租房”需堅(jiān)持最嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本國(guó)策，不能亂占濫用耕地進(jìn)行公租房建設(shè)。占用耕地進(jìn)行公租房建設(shè)，雖是為社會(huì)保障之公益目的，但吞噬良田沃土，違反了國(guó)家出于糧食安全和國(guó)家安全考慮制定的土地政策，得不償失。為落實(shí)這一原則，需要建立嚴(yán)格的審查制度：首先，只有符合“對(duì)于商品住房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)大城市，確需利用農(nóng)村集體土地建設(shè)公共租賃房”的要求才可以試點(diǎn)，嚴(yán)格防止耕地資源被占用。其次，政府需依法對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)村集體要在其土地上建公租房須經(jīng)由省級(jí)人民政府審核同意試點(diǎn)方案并報(bào)國(guó)土部審核批準(zhǔn)后，才可以開(kāi)展。此外，在公租房的用地來(lái)源上，要加大審批監(jiān)管力度，避免對(duì)基本農(nóng)田的破壞和沖擊。

3.堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民利益原則

這一模式具有雙重的積極作用；一方面，它幫助政府分擔(dān)和解決低收入人群住房難問(wèn)題；另一方面，它使農(nóng)民集體及其成員作為土地的權(quán)利人有效參與到土地的經(jīng)濟(jì)利用中來(lái)，擴(kuò)大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源渠道，提高農(nóng)民的收入水平。所以，政府除了樹(shù)立實(shí)現(xiàn)公租房的保障性和公益性政策目標(biāo)外，還應(yīng)在試點(diǎn)和推廣時(shí)首先保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的高度，重視農(nóng)民集體的土地所有者地位以及其依法應(yīng)享的土地權(quán)益，并貫徹到具體的制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行中去。在該制度的政策制定與實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)中賦予農(nóng)民集體及其成員知情權(quán)和參與權(quán)，并提供相應(yīng)健全的反饋與救濟(jì)渠道，最終實(shí)現(xiàn)政府公共職能與農(nóng)民收入增長(zhǎng)的雙贏。

（二）開(kāi)放對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制

如前文分析，只有適時(shí)修改現(xiàn)行法律對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，賦予農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等的權(quán)利，才能真正解決這一模式為現(xiàn)行法律所禁止的尷尬處境。

目前我國(guó)法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制主要集中在用途以及流轉(zhuǎn)上。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能直接進(jìn)入土地交易，只有通過(guò)國(guó)家征地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后方能進(jìn)入市場(chǎng)流通。在現(xiàn)實(shí)中，各地政府為了增加財(cái)政收入，把征地目的擴(kuò)大化，把公共利益的外延擴(kuò)展到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把所有市場(chǎng)主體的商業(yè)投資視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段[8]。將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)納入法律規(guī)制范圍已是大勢(shì)所趨和現(xiàn)實(shí)所迫。因此，為了解決“在集體土地上建公租房”突破法律剛性規(guī)定的辦法就是修改《土地管理法》第43條以及第63條之規(guī)定，允許農(nóng)村集體土地?zé)o須經(jīng)過(guò)政府征收即可直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)并進(jìn)行公租房建設(shè)。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，使得“在農(nóng)村集體土地上建公租房”的模式合法化，集體經(jīng)濟(jì)組織參與公租房建設(shè)的積極性也會(huì)得到提高。

（三）建立外部和內(nèi)部利益分配機(jī)制

為協(xié)調(diào)公益和私利的沖突，建立政府和集體的利益分配機(jī)制十分必要。具體而言，在集體主導(dǎo)型的公租房建設(shè)中，政府是管理者而非權(quán)利主體，地方政府不能憑借公權(quán)力參與公租房的利益分配；在政府主導(dǎo)型的公租房建設(shè)中，政府可依據(jù)投入形式與份額進(jìn)行一定收益分配，但對(duì)于分配的條件、方式、比例、用途應(yīng)予以明確限制，防止私權(quán)利縮水，公權(quán)力被無(wú)限的放大。同時(shí)規(guī)定，公權(quán)力獲得的收益應(yīng)全部用于改善社會(huì)保障體系上，做到?？顚Ｓ?，才能從根本上確保收益用途的公益性?！霸诩w土地上建公租房”模式也存在內(nèi)部利益的糾葛。建立內(nèi)部收益分配機(jī)制，明晰集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的利益分配比例、用途，有利于保護(hù)農(nóng)民個(gè)體利益，防止集體侵害農(nóng)民個(gè)體利益的現(xiàn)象發(fā)生。

綜上所述，在集體土地建設(shè)公租房的試點(diǎn)在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情條件下有著可行性，如果該模式規(guī)范健全、政策執(zhí)行到位，它將不僅能極大地減輕政府在解決城市低收入者住房問(wèn)題時(shí)的負(fù)擔(dān)，而且能夠提高農(nóng)民集體的收入水平，減小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。雖然其面臨著與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突、存在法律關(guān)系主體之間的利益沖突等法律困境，但是總體來(lái)說(shuō)，該模式在解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和人民生活穩(wěn)定等問(wèn)題中還是有著極大的優(yōu)越性和強(qiáng)大的生命力，只要在堅(jiān)持法治原則的前提下對(duì)各種出現(xiàn)的細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行各個(gè)擊破，構(gòu)建完善的制度保障與監(jiān)督體系，該模式必然會(huì)發(fā)揮積極的作用。

［1］劉展超.京滬獲批試點(diǎn)集體用地建租賃房［N］.第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2012-01-09.

［2］陳小君，戴威.對(duì)“集體土地上建公租房”政策的法律思考［J］.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2012，（3）.

［3］蔣承菘，楚道文.論住宅權(quán)利社會(huì)保障立法的若干問(wèn)題［J］.政治與法律，2008，（2）.

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［7］［美］E·博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來(lái)，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999:142.

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