胡軼木

（華東政法大學，上海200042）

一、海洋經(jīng)濟立法與執(zhí)法中區(qū)域性聯(lián)動的必要性

（一）海洋經(jīng)濟發(fā)展與管理的特殊性

1.海洋的流動性與行政區(qū)劃邊界的不確定性

海洋的流動性會造成海洋經(jīng)濟活動本身的不確定性，對其進行的法律規(guī)制自然也有別于普通法律。海洋行政區(qū)劃的邊界劃分也是難點之一。根據(jù)1997年由國務(wù)院頒布的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)行政區(qū)域圖》，我國有沿海省級行政區(qū)14個（包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣?。?，而目前僅在香港特別行政區(qū)與廣東省之間的海域進行了劃界[1]。沒有邊界范圍的區(qū)劃是不可思議的。在《聯(lián)合國海洋法公約》中，在第一部分用語和適用范圍之后，緊跟著的就是關(guān)于領(lǐng)海和毗連區(qū)范圍確定和劃分方法的規(guī)定。確定毗連區(qū)的范圍直接關(guān)系到主體確定、責任承擔等一系列產(chǎn)生于海洋活動中的法律問題。但在我國的海洋上，要確定一條完整明確的經(jīng)濟區(qū)劃邊界，現(xiàn)在還沒有可能[2]。這為各地方政府有效管轄海洋經(jīng)濟活動帶來困難。

2.海洋經(jīng)濟活動的跨界性

除了海洋存在的流動性與劃界的不確定性，海洋經(jīng)濟管理還會受制于海洋經(jīng)濟活動的跨界性。例如海洋漁業(yè)的跨界捕撈，海洋油氣、礦產(chǎn)的跨界開發(fā)和利用、海洋生態(tài)環(huán)境的跨界保護等。海洋經(jīng)濟活動無論是行為的主體、客體或是行為后果的跨界性都會對法律調(diào)整和規(guī)制造成影響。如海事糾紛管轄中連接點的確定就會因邊界劃分的模糊性和不確定性造成困難。海洋經(jīng)濟活動的管理也可能會因不同利益驅(qū)動出現(xiàn)爭相管理或相互推諉的情況。

3.海洋污染的跨界性

在所有因跨界引起的海洋經(jīng)濟管理的特殊性中，跨界海洋污染是最急需管理和規(guī)制的。由于海洋本身的流動以及季節(jié)、氣候等的影響，海洋污染的損害會隨著海水的流動擴散開來。這也就意味著雖然污染發(fā)生在某一行政區(qū)域，而損害往往會波及相鄰水域，甚至隨著上下游水體流動擴散得更廣，影響更大。對此，會出現(xiàn)不同行政主管部門對同一污染行為都有處罰權(quán)的可能，進一步還會出現(xiàn)交叉管理、重疊管理的情況。

4.經(jīng)濟活動與生態(tài)保護的區(qū)域錯位

在海洋經(jīng)濟發(fā)展中，可能會出現(xiàn)甲地區(qū)開發(fā)海洋資源的行為造成乙地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化?？此品霞椎毓芾矸ㄒ?guī)的經(jīng)濟活動實則給乙地造成重大損害。經(jīng)濟活動與生態(tài)保護的區(qū)域性錯位需要中央立法和行政管理協(xié)調(diào)，更需要相鄰地區(qū)之間照顧彼此利益。

（二）各地區(qū)法規(guī)、管理規(guī)章中存在諸多不協(xié)調(diào)之處

我國目前并沒有處理地方橫向法規(guī)沖突的法律適用原則，除國務(wù)院可以協(xié)調(diào)行政管理沖突外，并無統(tǒng)一協(xié)調(diào)地方立法沖突的機構(gòu)；對于地方性法規(guī)和管理規(guī)章之間的沖突少有中央立法界定。通常情況下，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他地方性規(guī)范文件的適用有著嚴格的地域性。但這種地域性并不是絕對的，各個特定主體之間在立法上的差異以及跨行政區(qū)域的法規(guī)適用，就會構(gòu)成地方性法規(guī)的區(qū)域沖突[3]。根據(jù)《中國海事局關(guān)于開展海事法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和海事規(guī)范文件清理工作的通知》，各省市內(nèi)部都進行了海事法規(guī)的清理工作。例如2010年，浙江海事局就發(fā)布了浙江省海事規(guī)范性文件清理結(jié)果的通知。然而省際行政法規(guī)、規(guī)章的協(xié)調(diào)性審查卻是一個漏洞。這樣的漏洞會導致在遇到省際法規(guī)沖突時無據(jù)可循、無規(guī)則可依。

（三）立法不一致與執(zhí)法尺度的差異造成適用法律、執(zhí)行法律的沖突

省際行政法規(guī)、管理規(guī)章存在規(guī)定不一致，因而在實踐中會因主體流動、行為地與結(jié)果地處于不同行政區(qū)劃等造成適用法律、執(zhí)行法律的沖突。我國《立法法》規(guī)定了各省可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同上位法相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。該規(guī)定只界定了上下位階之間的立法沖突與協(xié)調(diào)原則，既沒有規(guī)定地方性立法的邊界效力，也沒有規(guī)范不同地方立法之間可能產(chǎn)生的沖突。各省市的經(jīng)濟發(fā)展水平因歷史、地理及國家戰(zhàn)略等因素有著不小的差異。各地的執(zhí)法標準和執(zhí)法尺度也有著較大的靈活性、自治性，這更加劇了不同地區(qū)法律沖突的發(fā)生。

執(zhí)法尺度的差異是法律適用沖突產(chǎn)生的又一重要原因。執(zhí)法尺度是法律賦予各地行政執(zhí)法部門根據(jù)自身情況在法律所規(guī)定范圍內(nèi)選擇適用的工具，是為了更好地服務(wù)于各地的不同情況和需求，然而在實踐中，它卻在一定程度上加劇了法律的不確定性，造成了適用法律的混亂。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第73條的規(guī)定：“未取得海洋傾倒許可證，向海洋傾倒廢棄物的行為，除責令限期改正之外，還要并處三萬元以上二十萬元以下的罰款。”三萬與二十萬的幅度給執(zhí)法機關(guān)六倍有余的自由裁量權(quán)，容易出現(xiàn)執(zhí)法不公、地區(qū)寬嚴失度的現(xiàn)象。

要協(xié)調(diào)上述差異無非通過三種途徑：或通過專門立法建立一套省際法律沖突的適用規(guī)則；或展開全面省際規(guī)范性法律文件協(xié)調(diào)性審查；或通過聯(lián)動立法和聯(lián)動執(zhí)法來預(yù)防法律沖突、解決實際問題。建立省際法律沖突適用規(guī)則是最根本的解決辦法，但前兩者都將耗費大量時間與立法資源，而后者無疑是最便捷、最靈活的方法。

二、區(qū)域性立法與執(zhí)法聯(lián)動的可行性

（一）區(qū)域性合作立法的可行性

通過區(qū)域性聯(lián)動立法，明確各方利益、協(xié)商確定統(tǒng)一內(nèi)容和標準，不但解決了法律沖突，同時也節(jié)省了立法資源。如果說立法聯(lián)動是積極主動地預(yù)防適用法律的沖突，那么各地在對相同或相類似問題各自已有立法后，解決法律沖突，則是一種被動的、消極的方法。對于后者而言，遇到具體問題各方相持不下的根本原因在于各自利益的博弈。此時，各方所依據(jù)并堅守的是各自現(xiàn)有的法律、法規(guī)，而不會過多考慮他方利益。但是，多方若能在立法初期就充分交換意見、平衡利益，最終制定的法律相較于各自分別立法勢必更易為各方接受，出現(xiàn)法律適用沖突的可能也會小得多。

地區(qū)間開展合作立法并非全新的設(shè)想，某些地區(qū)早已有類似的嘗試。東北遼吉黑三省政府就曾于2006年7月達成了立法協(xié)作框架協(xié)議，共同確定了開展立法協(xié)作的領(lǐng)域[4]。省級政府立法協(xié)作、制定適用于某一區(qū)域的行政法規(guī)是一個值得借鑒的嘗試，但尚有不少法律問題需要解決，應(yīng)通過修改《立法法》和其他相關(guān)法律，使區(qū)域立法合作法制化，并明確立法的主體、可協(xié)作的權(quán)限和范圍，解決法律淵源和位階問題，理順立法審查監(jiān)督機制等[5]。如此，區(qū)域性合作立法引入海洋經(jīng)濟地方法規(guī)和管理規(guī)章的制定將更具可操作性。

（二）區(qū)域性聯(lián)動執(zhí)法與行政管理的可行性

執(zhí)法尺度與標準相比較成文法而言，更新的周期快，需要不斷與現(xiàn)實情況接軌。若能很好地利用其特點，反倒可以作為解決各地法律適用沖突的工具?？梢詫^(qū)域性執(zhí)法尺度聯(lián)動視為“小立法”，通過“小立法”最大限度地協(xié)調(diào)各方利益，縮小尺度差異，彌補立法本身存在的差異和沖突。

區(qū)域行政管理要求各地區(qū)行政機關(guān)聯(lián)動地進行管理。以生態(tài)環(huán)境行政管理為例，我國目前城市環(huán)境管理主要措施是實行“環(huán)境保護目標責任制”，即地方各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量[6]。因生態(tài)環(huán)境問題具有的特殊性，各級地方政府僅保證在本轄區(qū)內(nèi)從事的經(jīng)濟活動不對本地區(qū)環(huán)境造成影響是不夠的。有些環(huán)境污染是由相鄰區(qū)域各地方的數(shù)個行為共同造成的，這就要求各地方政府及有關(guān)部門聯(lián)動地進行行政管理。泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議的模式可以引入?yún)^(qū)域行政管理①2004年6月1至3日，廣東省聯(lián)同香港和澳門，以及泛珠所包含的其他省份，分別在香港、澳門和廣州舉行了第一屆“泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇”。與會各方代表在廣州簽訂《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)定》。該協(xié)定規(guī)定建立“泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議”制度。，通過定期舉行“行政首長聯(lián)席會議”明確各方目標和任務(wù)的做法也是可行的。

（三）可資借鑒的國外經(jīng)驗

北美五大湖跨越美國和加拿大兩國邊境，其相關(guān)水系與美加兩國約10個地方政府的經(jīng)濟發(fā)展與居民生活環(huán)境息息相關(guān)，但五大湖流域的傳統(tǒng)制造業(yè)造成的工業(yè)污染破壞了五大湖的水資源環(huán)境。早在1909年，美國和加拿大就簽署了《1909年邊界水域條約》。之后，五大湖州長委員會美國方面的成員與加拿大兩省成員于1985年簽署了《五大湖憲章》（Great LakesCharter）。該委員會還以1986年美國制定的《聯(lián)邦水資源發(fā)展行動綱領(lǐng)》（FederalWater Resources Development Act）為主要法則，共同協(xié)調(diào)湖區(qū)內(nèi)外的水資源關(guān)系。1986年，委員會內(nèi)的州長們在保護水質(zhì)的問題上達成《持久性有害物質(zhì)控制協(xié)議》（TSCA），該協(xié)議直接促成了“大湖區(qū)保護基金會”在1989年正式設(shè)立，這是第一個跨州（省）界的環(huán)?；饡Ｔ趦蓢?、非政府組織和相關(guān)企業(yè)的共同努力下，五大湖的環(huán)境得到極大改善。

此外，《聯(lián)合國海洋法公約》同樣也在海洋污染防治方面規(guī)定了合作機制，其中包括了損害的及時告知、共同協(xié)作研究、相互交換信息和數(shù)據(jù)等要求。

總體來看，國外成功治理水域污染的經(jīng)驗有：跨界綜合管理模式、水資源綜合規(guī)劃等[7]。不難發(fā)現(xiàn)，“綜合”二字是跨界污染防治的重要武器?！熬C合”要求各地方充分聯(lián)動，建立一套統(tǒng)籌兼顧的解決方案以應(yīng)對因跨界引發(fā)的種種問題。

三、對海洋經(jīng)濟立法與執(zhí)法聯(lián)動的具體構(gòu)想

（一）組建“區(qū)域協(xié)調(diào)委員會”

借鑒近年來國際社會對跨界問題的成功實踐，如“阿爾泰區(qū)域合作國際協(xié)調(diào)委員會”、“五大湖州長委員會”等，沿海各省可以海洋經(jīng)濟區(qū)為單位建立區(qū)域協(xié)調(diào)委員會，如“長三角區(qū)域協(xié)調(diào)委員會”、“珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)委員會”等，統(tǒng)籌區(qū)域合作立法、開展行政管理聯(lián)席會議。

區(qū)域協(xié)調(diào)委員會工作開展應(yīng)以合作、互讓、促進達成區(qū)域共識為基本理念。具體而言：首先是省級地方政府間，它包括行政管理協(xié)調(diào)以及合作立法協(xié)調(diào)。其組成人員主要是省級人民政府以及省級人民代表大會的人員。其次可以根據(jù)需求建立數(shù)個行業(yè)分會，如經(jīng)濟發(fā)展委員會、環(huán)境保護委員會等分管具體協(xié)調(diào)工作。另外，區(qū)域協(xié)調(diào)委員會還可以在縱向上建立省級、市級、區(qū)級協(xié)調(diào)委員會，從而真正將區(qū)域性聯(lián)動從口號落實到解決實際問題中去。

在遇到區(qū)域性海洋經(jīng)濟活動中需要協(xié)調(diào)的具體事項時，應(yīng)由協(xié)調(diào)委員會協(xié)同各方的行政主管部門，就個案或個案背后可能存在的普遍性問題進行協(xié)調(diào)，促進達成區(qū)域共識，化解矛盾，保證區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（二）舉辦跨地區(qū)研討會

就專門問題舉行的研討會是各方充分交換意見、明確各方利益的平臺。各省目前已有通過舉辦研討會，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐。2007年，寧波市就曾召開“長三角區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展理論研討會”，以促進長三角區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，加快區(qū)域一體化進程[8]。這樣的模式同樣可以應(yīng)用到聯(lián)動立法、執(zhí)法中去，在研討會上聘請有關(guān)專家進行多角度、全方位的論證和分析，各方代表在會上充分闡明自身需求，明確各方利益，并最終通過磋商確定統(tǒng)一立法理念和執(zhí)法標準。由此從源頭上解決法律沖突。

當其他地區(qū)對相關(guān)事項已有立法，而本地區(qū)準備制定法律彌補立法空白時，也可以通過舉行研討會邀請已有相關(guān)實踐的地方立法、執(zhí)法機關(guān)，吸取經(jīng)驗，了解其他地區(qū)法律制定后在實踐中出現(xiàn)的問題，從而在自己立法時避免出現(xiàn)相同的漏洞；而其他地區(qū)也可以利用此次研討會的契機，修改和完善現(xiàn)有立法，這樣從客觀上也通過立法聯(lián)動實現(xiàn)了地方性法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

（三）設(shè)立合作基金

區(qū)域性聯(lián)動還可以通過設(shè)立專項合作基金的方式進行。基金的使用范圍包括生態(tài)保護、生態(tài)補償、共同開發(fā)等方面。合作基金的設(shè)立是對于海洋污染治理費用分擔的一種嘗試，治理海洋污染需要巨大的資金投入，有時僅通過某地區(qū)單方面的努力很難完全解決問題，其結(jié)果將是污染得不到徹底根治，最終仍會引起更大范圍的損害。

區(qū)域合作基金既可以是常設(shè)的，也可以是根據(jù)個案專項設(shè)立?；鸬氖绽U對象應(yīng)采用“以政府為主、相關(guān)責任企業(yè)參與”的模式。通過協(xié)商，綜合考慮各地經(jīng)濟發(fā)展狀況、企業(yè)自身情況、不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)的嚴峻性、上下游經(jīng)濟活動的整體性等因素來確定各方主體的應(yīng)繳數(shù)額。此外，設(shè)立專門的基金監(jiān)督機構(gòu)也必不可少。設(shè)置由各方主體共同組成的基金監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督基金的日常管理、防止基金的不當使用，維護基金設(shè)立的初衷，為區(qū)域海洋經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展保駕護航。

另一方面，在共同開發(fā)問題上，由于地域經(jīng)濟發(fā)展的不同步性，可能會出現(xiàn)有些地區(qū)有資源可供開發(fā)卻無財力與技術(shù)支持，而其他地區(qū)有財力、技術(shù)而缺乏可供開發(fā)的資源。合作基金設(shè)立后，正可以起到統(tǒng)籌兼顧，互相取長補短的效果，以達到區(qū)域經(jīng)濟總體向著更快、更好方向發(fā)展的目標。

五、結(jié)語

面對海洋經(jīng)濟法治化進程中存在的許多現(xiàn)實問題，區(qū)域性立法與執(zhí)法聯(lián)動以其自身具有的優(yōu)勢，在解決地方法規(guī)與管理規(guī)章沖突、促進區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展中具有積極意義。海洋經(jīng)濟法治化中的區(qū)域性聯(lián)動在當前條件下具有現(xiàn)實必要性和可操作性，應(yīng)當引起學術(shù)界和我國關(guān)聯(lián)地區(qū)政府的足夠重視，盡快在實踐中建立和運行起來。

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