農(nóng)地改革是指農(nóng)地政策的重大調(diào)整和農(nóng)地制度的革新。1949年以來，海峽兩岸均進行了多次農(nóng)地改革。其中，臺灣地區(qū)第二、第三次農(nóng)地改革對大陸正在進行的第四次農(nóng)地改革有重要的參考借鑒意義。

一、臺灣地區(qū)第二、第三次農(nóng)地改革的歷史背景和主要內(nèi)容

（一）臺灣地區(qū)第二次農(nóng)地改革的歷史背景和主要內(nèi)容

1.臺灣地區(qū)第二次農(nóng)地改革的歷史背景

（1）農(nóng)地分散小塊經(jīng)營限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下。臺灣地區(qū)的第一次農(nóng)地改革廢除了封建地主土地所有制，調(diào)整了地權(quán)分配，建立起以自耕農(nóng)為主體的農(nóng)地私有制度，農(nóng)民積極性被調(diào)動起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了解放，極大地促進了臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但與此同時，這次農(nóng)地改革也造成了農(nóng)地的分散化。到了20世紀70年代，隨著社會發(fā)展，在第一次農(nóng)地改革中形成的分散的小塊土地所有制由于農(nóng)業(yè)人口增多—→繼承分產(chǎn)—→農(nóng)業(yè)經(jīng)營家庭數(shù)量增加，導(dǎo)致土地分散化的趨勢更加嚴重。臺灣地區(qū)地貌多丘陵，耕地本就細碎分散；第一次農(nóng)地改革人為的將農(nóng)地分散化，加劇了農(nóng)地的零碎和分散；再加上工業(yè)化的高速發(fā)展和城市化的擴張，農(nóng)地總量進一步減少，這些因素都使得農(nóng)地分散化的現(xiàn)象日趨嚴重。農(nóng)地的零碎分散限制了農(nóng)業(yè)機械的運用，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。第一次農(nóng)地改革的局限性至此暴露出來。

（2）工農(nóng)收入懸殊、城鄉(xiāng)差別擴大，導(dǎo)致農(nóng)民兼業(yè)化和青壯勞力外流嚴重，加劇了農(nóng)業(yè)的衰退。從20世紀60年代開始，臺灣地區(qū)的工業(yè)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以勞動密集型產(chǎn)品為主體的“出口擴張”。通過農(nóng)工產(chǎn)品的不等價交換擠壓農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的剩余，完成工業(yè)化原始積累的制度安排，同時也使得農(nóng)民收入偏低。在這樣的背景下，農(nóng)地棄耕現(xiàn)象嚴重。外流的勞力以青壯年為主，農(nóng)村勞動力出現(xiàn)老齡化和女性化的趨勢。受此影響，臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率進一步降低，農(nóng)業(yè)衰退加劇，農(nóng)業(yè)年平均增長率不斷下降。

2.臺灣地區(qū)第二次農(nóng)地改革的主要內(nèi)容

農(nóng)業(yè)發(fā)展是一個國家或地區(qū)發(fā)展的絕對必要條件，沒有農(nóng)業(yè)的充分發(fā)展，工業(yè)增長將失去意義，即使取得成功，也會使普遍貧困、城鄉(xiāng)差距擴大和失業(yè)等問題變得更加嚴重，從而造成國內(nèi)經(jīng)濟的嚴重不平衡。[1]29420世紀70年代末，臺灣地區(qū)當局以淡化小農(nóng)經(jīng)濟，扶植農(nóng)業(yè)資本主義，重振農(nóng)業(yè)為主旨，進行第二階段的土地改革。而在事實上，第二次土地改革的許多改革措施早已于此前實施，其內(nèi)容包括：

（1）實行農(nóng)地重劃，輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)。農(nóng)地重劃是農(nóng)民以互換耕地的形式，或以自愿結(jié)合的形式，將不規(guī)則或零散的土地集中起來，使地塊面積擴大，提高機械化的操作性，并在重劃的土地上興修標準化道路和水利。農(nóng)地重劃工作從上世紀50年代末即已實施，曾因農(nóng)民反對負擔(dān)工程費用而全面停止。1980年和1982年臺灣地區(qū)當局先后出臺了“農(nóng)地重劃條例”和“農(nóng)地重劃實施細則”，增加了農(nóng)地重劃經(jīng)費投入，明確規(guī)定行政業(yè)務(wù)費全部由當局負擔(dān)，工程費用由政府和土地所有者按照2：l的比例承擔(dān)；重劃區(qū)不受行政區(qū)域的限制；重劃后的土地優(yōu)先分配給土地所有權(quán)人或共同經(jīng)營、合作經(jīng)營的班組，以推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營；依照“漲價歸公”和“按勞分配”的原則將土地增值收益在政府、農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)之間進行分配，并把農(nóng)民作為主要受益方；培養(yǎng)農(nóng)民土地重劃的意識，發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)地重劃中的作用。

針對小農(nóng)經(jīng)濟問題，臺灣地區(qū)提出將分屬90萬農(nóng)戶的島內(nèi)90萬公頃農(nóng)地轉(zhuǎn)為分屬30萬農(nóng)戶，安排60萬農(nóng)戶約370萬農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)。為實現(xiàn)這一目標，臺灣地區(qū)當局一方面鼓勵無耕種能力的自耕農(nóng)出售土地，并專案施以職業(yè)訓(xùn)練、輔導(dǎo)就業(yè)；另一方面，專門設(shè)立“農(nóng)地購置基金”，為有能力的小農(nóng)戶提供低息貸款，幫助其購買他人棄耕或厭耕的土地，適當擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，并對增購?fù)恋孛饧{5年農(nóng)業(yè)土地稅。

（2）改造小農(nóng)生產(chǎn)方式，推廣農(nóng)地商業(yè)經(jīng)營。農(nóng)地商品經(jīng)營的方式包括共同經(jīng)營、委托經(jīng)營和專業(yè)區(qū)經(jīng)營等。共同經(jīng)營是指土地相鄰或者從事同種養(yǎng)殖業(yè)的鄰近農(nóng)戶，自愿結(jié)合組成一個單位共同耕作或養(yǎng)殖，以解決勞動力不足和購置大型農(nóng)業(yè)機械資金不足的問題。委托經(jīng)營主要指耕地面積較小或者農(nóng)業(yè)機器缺乏的農(nóng)戶，將農(nóng)地的部分或全部作業(yè)委托其他農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)服務(wù)組織代耕或代營，代耕是指部分委托，代營指全部委托，“代耕”更為普及。專業(yè)區(qū)經(jīng)營是按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)定的種類劃定并建立產(chǎn)、制、儲、銷專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營體系。

（3）促進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)產(chǎn)品商品化。臺灣地區(qū)當局先后出臺多項政策以促進農(nóng)業(yè)機械化：1977年臺灣地區(qū)當局頒布“糧食問題改進措施”，規(guī)定設(shè)置農(nóng)業(yè)機械化基金，合理降低農(nóng)機價格；1978年,臺灣地區(qū)當局開始實施農(nóng)業(yè)機械化計劃和投放貸款計劃：農(nóng)業(yè)機械化計劃要求每公頃耕地平均使用機械1 馬力以上；貸款計劃為農(nóng)戶提供年利率為8.5%，期限為3-7年的優(yōu)惠貸款，協(xié)助其購買農(nóng)業(yè)機械；1979年開始實行十二項重點建設(shè)項目，其中一個專項即為農(nóng)業(yè)機械化，并設(shè)立2億多美元的農(nóng)業(yè)機械化基金，為購買農(nóng)機的農(nóng)戶提供相當于機器價值10%的補助。

為促進農(nóng)產(chǎn)品商品化，臺灣地區(qū)頒布實施“農(nóng)產(chǎn)品市場交易法”，規(guī)定重要農(nóng)產(chǎn)品包括稻米、蔬菜、豬肉、魚貨等，由農(nóng)民團體組織共同運銷；設(shè)置批發(fā)市場，直接供應(yīng)零售商，建立重要農(nóng)產(chǎn)品契約產(chǎn)銷制度，加強農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與生產(chǎn)之間的聯(lián)系和配合。

（4）適時修訂農(nóng)業(yè)政策和法律。臺灣地區(qū)在第二次農(nóng)地改革中對農(nóng)業(yè)政策和法律進行了修訂：廢除以農(nóng)工產(chǎn)品不等價交換掠奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民剩余的田賦制度和肥料換谷制度；廢止了“耕地三七五減租條例”和“實施耕者有其田條例”中不符合經(jīng)濟發(fā)展要求的部分；根據(jù)改革與發(fā)展的需要,修訂了“區(qū)域計劃法”、“非都市土地使用管制規(guī)則”、“實施區(qū)域計劃地區(qū)建筑管理辦法”、“限制建地擴展執(zhí)行辦法”等新的土地法規(guī)。通過政策和法律推進農(nóng)地改革，總結(jié)改革經(jīng)驗，鞏固改革成果，建立適應(yīng)社會發(fā)展要求的新農(nóng)地制度。

（二）臺灣地區(qū)第三次農(nóng)地改革的歷史背景和主要內(nèi)容

1.臺灣地區(qū)第三次農(nóng)地改革的歷史背景

（1）第二次農(nóng)改成效不大，農(nóng)地分散化程度仍然很高，小農(nóng)經(jīng)濟仍占主體地位。第二次農(nóng)地改革后，臺灣地區(qū)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營得到一定擴大，農(nóng)業(yè)機械化程度有了較大提高，但是第二次農(nóng)改并未根本解決土地分散經(jīng)營的問題：耕種 0.5 公頃耕地以下的農(nóng)戶占總數(shù)的比例不減反增，戶均占有耕地面積進一步減少。造成這種情況的原因在于受文化和經(jīng)濟雙重因素的影響，臺灣地區(qū)農(nóng)民大多不愿出賣農(nóng)地：在文化上受傳統(tǒng)的重土文化影響，使他們認為土地為祖業(yè)不可輕易出賣；從經(jīng)濟上考量，土地有升值的空間，并且若子女失業(yè)，回家也有地可種，耕地相當于社會保險。對于買方來說，購買耕地可擴大農(nóng)場規(guī)模，但貸款額度有限，資金籌措不易，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益不高，因而對購買農(nóng)地興趣不大。另外，盡管1983年“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”修改后已經(jīng)明確規(guī)定委托經(jīng)營不適用“耕地三七五減租條例”的規(guī)定，但土地所有人依然心存疑慮，不敢輕易出租或委托經(jīng)營，僅對土地作象征性的粗放經(jīng)營，以免永久喪失土地。受以上原因影響，第二次農(nóng)改成效不大，農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營程度依然很高，小農(nóng)經(jīng)濟占主體地位的狀況并未改變。

（2）農(nóng)業(yè)勞動力兼業(yè)化和農(nóng)地棄耕現(xiàn)象嚴重。耕地零碎分散導(dǎo)致臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本變高，農(nóng)民收入減少，這種狀況隨著經(jīng)濟的發(fā)展日趨惡化。上世紀80年代后，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)行業(yè)的收入差距明顯擴大，盡管采取了多種改善農(nóng)民境況的措施，但截止2000年，臺灣地區(qū)農(nóng)民收入已降至僅占市民收入的68.96%。[2]農(nóng)業(yè)與非農(nóng)行業(yè)收入的差距將農(nóng)民推離土地。尤其是2002年1月臺灣地區(qū)加入WTO后，按WTO 要求，臺灣地區(qū)大幅降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，放寬進口管制，削減價格補貼，這些舉措對臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民沖擊巨大，農(nóng)地棄耕現(xiàn)象更趨嚴重。

（3）非農(nóng)行業(yè)用地需求大大增加，土地供需矛盾加劇。隨著臺灣地區(qū)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，上世紀90年代后，工商業(yè)、服務(wù)業(yè)、城市建設(shè)對土地的需求劇增。但由于臺灣地區(qū)當局為確?！案哂衅涮铩?、“農(nóng)地農(nóng)有”、“農(nóng)地農(nóng)用”，制定了一系列農(nóng)地保護制度，對土地的使用權(quán)和處置權(quán)嚴格管制。如“實施耕者有其田條例”規(guī)定適宜耕種的土地不得轉(zhuǎn)作非農(nóng)業(yè)用途?！巴恋胤ā币?guī)定農(nóng)民私有土地只能轉(zhuǎn)移給“能自耕者”，轉(zhuǎn)移給其他承受人的無效。如此一來，一方面，臺灣地區(qū)農(nóng)民兼業(yè)現(xiàn)象普遍，勞動力老化，大量土地棄耕；另一方面，受“耕者有其田”制度的限制，非農(nóng)行業(yè)用地需求無法滿足，導(dǎo)致土地投機炒作盛行、工業(yè)用地價格高企、民間投資受限和土地?zé)o序流動現(xiàn)象嚴重。土地資源的不合理配置已經(jīng)損害到臺灣地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

（4）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾加劇后工業(yè)時代對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的要求。臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的問題，主要表現(xiàn)為稻米、甘蔗的生產(chǎn)成本過高，產(chǎn)量過剩，而畜產(chǎn)品、漁業(yè)飼料生產(chǎn)不足，并因受到美國《301貿(mào)易法案》的影響，臺灣地區(qū)大量稻米無法出口只能銷毀。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。此外，1990年代，臺灣地區(qū)開始進入后工業(yè)時代，人們對生活品質(zhì)更加注重，經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的模式。這也對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提出了要求，即農(nóng)業(yè)經(jīng)營應(yīng)與旅游、觀光、文化等密切結(jié)合，向精致農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展。但對于小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)民來說，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)將使其置身在生產(chǎn)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和市場風(fēng)險之下，一旦失敗無法承受；即使成功，收益也不顯著。由于小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民收入有限，加上農(nóng)村勞動力老齡化，農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)較低，這些現(xiàn)實問題都在一定程度上制約了科技創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

在這樣的背景下，為提高臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)的國際競爭力，促進臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型、合理高效利用土地資源，第三次農(nóng)地改革就成為歷史必然。

2.臺灣地區(qū)第三次農(nóng)地改革的主要內(nèi)容

第三次農(nóng)地改革的主旨在于提高農(nóng)地利用效率，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，建立農(nóng)村土地的市場化流轉(zhuǎn)制度，滿足非農(nóng)行業(yè)和城市建設(shè)的用地需求。其主要內(nèi)容包括：

（1）改革土地流轉(zhuǎn)制度，實施農(nóng)地釋出，合理配置土地資源。1990年，臺灣地區(qū)當局對原“土地法”第30條該進行修訂，調(diào)整私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移受讓人必須為自耕農(nóng)的限定，放寬了農(nóng)地所有者的身份與資格。1991年臺當局宣布廢止“實施耕者有其田條例”，為改革土地流轉(zhuǎn)制度解除了制度障礙。1994年臺灣地區(qū)當局修訂“非都市土地使用管制規(guī)則”，放松對農(nóng)地的嚴格管制，對不適合作為農(nóng)業(yè)用地的土地進行調(diào)整，重新劃分使用分區(qū)，使土地的用途和管制與實際情況相互結(jié)合。1995年，臺灣地區(qū)“農(nóng)業(yè)委員會”批準“臺灣地區(qū)農(nóng)地釋出方案”,放松農(nóng)地變更限制，不再堅持優(yōu)良農(nóng)地不得變更為非農(nóng)業(yè)使用的原則，規(guī)定農(nóng)地經(jīng)整體規(guī)劃后也可以變更使用，但對農(nóng)地釋出總量進行監(jiān)控。1996年，臺灣地區(qū)當局取消農(nóng)地農(nóng)有的規(guī)定，允許農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民團體、農(nóng)業(yè)試驗研究機構(gòu)承受耕地；放寬耕地承受人的資格限制，受贈或繼承農(nóng)地者不需具備自耕農(nóng)身份。同年，臺當局對“國土綜合開發(fā)計劃(1987-2000)”（1988年制定）進行了全面修訂，確立了農(nóng)地保護政策的新理念，引入市場機制經(jīng)營農(nóng)地，確保農(nóng)地農(nóng)用，提高經(jīng)濟效益。1998年，進一步允許農(nóng)民團體、企業(yè)法人有條件地承購重要農(nóng)地。臺灣地區(qū)農(nóng)地釋出，將農(nóng)地變更使用按需求來主導(dǎo)，放寬對農(nóng)地的買賣限制，改變了過去全面保護農(nóng)地的立場，活化了土地利用，為農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。[3]37在取消農(nóng)地農(nóng)有，放寬農(nóng)地農(nóng)用的情況下，臺灣地區(qū)的農(nóng)地資源是否會大量流失，尚待觀察。但就目前看來，開放農(nóng)地自由買賣，某種程度上為黑金政治打開大門。臺灣地區(qū)一些財團與民意代表勾結(jié)，先買下農(nóng)地，再去影響地方政府或議會，變更土地用途，把農(nóng)地當房地產(chǎn)來做，結(jié)果導(dǎo)致臺灣地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品對進口的依賴性越來越強。[4]

（2）促進農(nóng)業(yè)勞動力年輕化，推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。根據(jù)新時期的需要，1997年臺當局出臺“跨世紀農(nóng)業(yè)建設(shè)方案（1997年--2000年）”,致力于加速臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展精致農(nóng)業(yè)，并提出建立農(nóng)地合理租賃制度，鼓勵訂立長期農(nóng)地租賃契約，以促進土地整合和規(guī)?；?jīng)營。2000年，臺灣地區(qū)當局對“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”（1973年頒布）進行全面修訂，將“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”修改為“放寬農(nóng)地農(nóng)有，落實農(nóng)地農(nóng)用”，并使之成為21世紀臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)。2002年，臺灣地區(qū)加入WTO，為因應(yīng)開放農(nóng)產(chǎn)品進口，避免稻米產(chǎn)量過剩，推出稻田休耕、轉(zhuǎn)作計劃，對選擇休耕的農(nóng)民進行補助。后因連續(xù)氣候異常，引發(fā)糧食短缺、糧價飛漲，2008年，臺灣地區(qū)當局對休耕政策進行檢討，提出休耕農(nóng)地活化政策，對之前休耕的農(nóng)地進行承租、再耕作，并對符合一定條件且參與出租農(nóng)地和承租農(nóng)地的農(nóng)戶給予獎勵，以解決農(nóng)業(yè)勞動力老化、規(guī)模經(jīng)營小等農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。2009年臺當局又啟動“小地主大佃農(nóng)”政策，鼓勵無力耕作的老農(nóng)、不在農(nóng)村的農(nóng)民及無意耕作的農(nóng)民，將農(nóng)地長期出租給欲擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，包括專業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)銷班、農(nóng)會、合作社或農(nóng)企業(yè)公司等大佃農(nóng)，促進農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)年輕化，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑵髽I(yè)化經(jīng)營。當局協(xié)助農(nóng)業(yè)經(jīng)營者承租農(nóng)地、改善經(jīng)營環(huán)境、降低成本、提高效益及競爭力。根據(jù)計劃，農(nóng)會一次付清租金給農(nóng)地出租人，承租人每年分期付租金給農(nóng)會，由當局補貼利息費用；通過農(nóng)地銀行對農(nóng)地承租人提供無息貸款及經(jīng)營低利貸款等融資優(yōu)惠措施和企業(yè)化經(jīng)營輔導(dǎo)與補助；建立老農(nóng)退休機制；給予連續(xù)休耕農(nóng)地出租與承租獎勵及補助。

二、大陸第四次農(nóng)地改革的社會背景和主要內(nèi)容

（一）我國大陸第四次農(nóng)地改革的社會背景

新中國成立后，我國大陸地區(qū)農(nóng)地制度已經(jīng)歷了三次變革，其中 1979年的農(nóng)地改革在大陸農(nóng)村實施了土地集體所有、以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使我國億萬農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性被調(diào)動起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大大提高，農(nóng)民收入也有了很大的增長。但在進入20世紀之后，由于農(nóng)業(yè)市場化、國際化進程不斷加快，農(nóng)村工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化快速推進，第三次農(nóng)地改革制度安排的局限性開始暴露出來，具體表現(xiàn)在：

1.由于工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)收入降低，導(dǎo)致土地資源和勞動力流失現(xiàn)象嚴重。農(nóng)民兼業(yè)現(xiàn)象普遍，青壯年勞力外流，農(nóng)村土地撂荒和勞動力老齡化現(xiàn)象嚴重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不斷下降。

2.農(nóng)村人口快速增長和農(nóng)地資源非農(nóng)化使耕地總量減少帶來的人均耕地數(shù)量下降的問題，在一定程度上使農(nóng)地更加細碎分散，無法實現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營，也難以發(fā)展社會化生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，競爭力下降，農(nóng)民收入難以提高。

3.農(nóng)地的細碎分散同時使得農(nóng)業(yè)機械化難以實現(xiàn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技成果的推廣受到限制，給農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化造成障礙。

4.上世紀90年代后，隨著我國糧食、棉花、羊毛、植物油、食糖等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的提高，市場競爭力日漸降低，我國農(nóng)業(yè)（特別是糧食產(chǎn)品）的比較優(yōu)勢下降。而與此同時，我國農(nóng)業(yè)市場化、國際化進程卻在不斷加快。2001年，我國加入WTO，隨著關(guān)稅的減讓和大宗農(nóng)產(chǎn)品進口配額的增加，國外的優(yōu)質(zhì)、低價農(nóng)產(chǎn)品大量涌入國內(nèi)市場，對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)生巨大沖擊，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差甚至成為一種常態(tài)。在這樣的形勢下，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)模式已經(jīng)無以為繼，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢不容樂觀。

中國改革的總設(shè)計師鄧小平同志曾指出，中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展要有“兩個飛躍”?！暗谝粋€飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是有一個很大的進步，當然這是很長的過程?！盵5]344發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，可以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和交易成本，增強市場競爭優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)比較效益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性；發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營可以促使農(nóng)民引進現(xiàn)代生產(chǎn)要素，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化；發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營可以通過吸收社會資本，增加農(nóng)業(yè)投入，提高農(nóng)業(yè)國際競爭力，實現(xiàn)效益農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。因此，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢。實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)移農(nóng)村的多余勞動力，促進農(nóng)村勞動力向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，徹底擺脫土地的束縛，使土地資源能夠集中使用。這個過程同時也是農(nóng)村的城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程。而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的手段。只有通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，才可能實現(xiàn)農(nóng)地的集中化、規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立和完善因此成為我國大陸新一輪農(nóng)地制度改革的主旨。

（二）中國大陸第四次土地改革的主要內(nèi)容

1.修訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)和政策

自1988年開始，大陸地區(qū)通過修訂《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》，放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制；頒布《擔(dān)保法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國物權(quán)法》對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行規(guī)范；中共中央、國務(wù)院制定了《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》、《批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》、《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》、《關(guān)于進一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》、《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》等一系列政策性文件，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

2.堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨的農(nóng)村政策的基石，也是最適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。鄧小平同志1992年南巡講話曾指出：“城鄉(xiāng)改革的基本政策，一定要長期保持穩(wěn)定。當然，隨著實踐的發(fā)展，該完善的完善，該修補的修補，但總的要堅定不疑?！盵6]2000年《農(nóng)村土地承包法》的頒布實施，對于維護廣大農(nóng)民的根本利益，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有重要的戰(zhàn)略意義。同時，確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定，也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本前提。

3.鼓勵農(nóng)民以多種形式進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，培育和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營主體

目前常見的農(nóng)地流轉(zhuǎn)理論上可以分成分散自發(fā)的流轉(zhuǎn)和集中連片有組織的流轉(zhuǎn)兩大類。分散流轉(zhuǎn)模式包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、抵押、互換、出租，在農(nóng)民自愿自發(fā)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，使部分勞動力得以從土地中解放從事非農(nóng)行業(yè)，滿足了部分農(nóng)戶對農(nóng)地的需求，有利于農(nóng)地撂荒問題的解決，但因流轉(zhuǎn)范圍小，無法從根本上解決農(nóng)地細碎化和分散經(jīng)營的問題。農(nóng)地集中連片流轉(zhuǎn)包括兩田制、土地股份合作制、反租倒包、四荒拍賣，可在一定程度上解決農(nóng)地零碎分散的問題，形成適度規(guī)模經(jīng)營，但在實踐中受制于許多外部因素，如經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地數(shù)量、政府支持力度等。由于系由政府出面組織推動，在缺乏有效約束的情況下也出現(xiàn)了一些弊端，違背農(nóng)民意愿甚至嚴重損害農(nóng)民利益的情況時有發(fā)生。

在進行土地流轉(zhuǎn)的過程中，要實現(xiàn)規(guī)?；慕?jīng)營客觀上要求個體農(nóng)戶聯(lián)合起來。針對各個地方的具體情況，形成農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、社區(qū)集體農(nóng)場、股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟聯(lián)合體、農(nóng)業(yè)企業(yè)集團等規(guī)模經(jīng)營主體。2012年中共十八大報告指出，應(yīng)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。

4.嚴格保護耕地，減少農(nóng)地資源的流失

針對我國非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)地導(dǎo)致農(nóng)地資源流失的現(xiàn)狀，1997年4月至1998年4月，我國在全國范圍內(nèi)凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)用地的審批。國家修改了《土地管理法》，實行農(nóng)地與非農(nóng)用地的用途管制，強化國家集中統(tǒng)一管理土地的職能，將建設(shè)占用耕地的審批權(quán)主要集中到省級以上的人民政府。2000年我國確定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”為基本國策，并為此設(shè)計了土地用途管制、占用耕地補償和基本農(nóng)田保護三大基本制度。但即使如此，我國耕地總量仍在下降?？紤]到近年來我國部分耕地質(zhì)量降低，在農(nóng)業(yè)科技沒有重大突破的情況下，糧食單產(chǎn)持續(xù)提高難度加大，為確保國家糧食安全，必須保有相當數(shù)量和質(zhì)量的耕地。2006年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》和2008年中共十七屆三中全會強調(diào)必須堅決守住18億畝耕地紅線。

三、海峽兩岸近次農(nóng)地改革的異同

（一）海峽兩岸近次農(nóng)地改革的相同點

1.時代背景相同

1950年代，海峽兩岸都同樣面臨著在一個農(nóng)業(yè)社會發(fā)展工業(yè)的重任，都不約而同地采取了以農(nóng)業(yè)培育工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，通過制度安排掠奪農(nóng)業(yè)利潤支援工業(yè)，在工業(yè)獲得發(fā)展后再回頭反哺農(nóng)業(yè)。如今，海峽兩岸都同樣處于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，面臨同樣的問題，即相對工業(yè)明顯滯后的農(nóng)業(yè)如何跟上工業(yè)發(fā)展步伐的問題。農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心問題在于土地，農(nóng)地改革是大陸和臺灣地區(qū)在進入工業(yè)化時代解決經(jīng)濟發(fā)展問題的必經(jīng)之路。

2.改革方向相同

海峽兩岸近次農(nóng)地改革的方向都是提高土地利用的效率。因工業(yè)化、城市化的發(fā)展，海峽兩岸共同面臨著土地成本上升和資源環(huán)境壓力加大的問題，海峽兩岸未來土地改革的重點都在于提高土地節(jié)約和集約利用。

3.改革思路和具體要應(yīng)對的問題相同

要實現(xiàn)土地節(jié)約和集約利用的目標，一個很重要的思路就是要推進農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)地的產(chǎn)出效率。在此過程中，海峽兩岸都要應(yīng)對同樣的問題：第一，由于工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡、土地零碎分散，生產(chǎn)效率低下帶來的農(nóng)業(yè)收入偏少，導(dǎo)致農(nóng)村青壯年人口外流，兼業(yè)化現(xiàn)象嚴重；第二，土地閑置、拋荒無法進行有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的不充分又使得農(nóng)村勞力無法完全脫離土地，從而阻礙了農(nóng)地作為生產(chǎn)要素進入市場。

4.文化背景相同

受中國千年重土文化影響，海峽兩岸農(nóng)民惜地的傳統(tǒng)文化心理相同。有土斯有財，中國人對土地重視的傳統(tǒng)觀念使得海峽兩岸農(nóng)民都不愿意輕易放棄、離開土地，土地給農(nóng)民帶來的安全感無法以其他方式取代，或者硬要取代需要整個社會為此付出不菲的代價。這種重土的文化思維為海峽兩岸農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革帶來了同樣的阻力。

（二）海峽兩岸具體情況的差異

海峽兩岸近次農(nóng)地改革的相同點，是大陸農(nóng)地改革可以向臺灣地區(qū)農(nóng)地改革借鑒的依據(jù)。但是，在學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)經(jīng)驗時，也要注意兩岸具體情況的差異：

1.海峽兩岸土地所有制不同

大陸農(nóng)村土地屬于集體所有，臺灣地區(qū)農(nóng)村土地屬于私人所有。有觀點認為，大陸現(xiàn)行集體土地所有制下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有其優(yōu)越性，它既能激勵農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又能避免土地私有化后可能引起的貧富差距過大和社會不穩(wěn)定。[7]216而臺灣地區(qū)的土地私有制阻礙了政府對土地零碎分散和土地投機盛行問題的有效解決。前臺灣大學(xué)農(nóng)經(jīng)系教授毛育剛認為，臺灣地區(qū)當年土地改革，一直未在經(jīng)營規(guī)模上有所突破，但大陸土地在政府手里，在這方面可以展現(xiàn)有別于臺灣地區(qū)的思維。[8]

2.大陸農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，而臺灣地區(qū)不存在該問題

大陸立法一直有“宜粗不宜細”的傳統(tǒng)，在土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計上過于粗糙，導(dǎo)致大陸農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰。大陸《土地管理法》第8條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”，但對于“集體所有”卻沒有統(tǒng)一的界定：《民法通則》中，將“集體所有”界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級所有；在《農(nóng)業(yè)法》中，又將其界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織所有。另外，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民以家庭為單位承包經(jīng)營。對于集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)兩者的邊界也一直模糊不清，從而導(dǎo)致一些村委干部以土地屬于集體所有為由強行收回農(nóng)民土地，一些基層政府強行推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，侵害農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。而當國家征收集體所有的土地時，補償?shù)氖?0年的土地使用權(quán)卻得到的是土地的所有權(quán)，土地上的集體所有權(quán)選擇性地“被消失”。征地價格偏低導(dǎo)致政府和農(nóng)民之間產(chǎn)生激烈的利益沖突。臺灣地區(qū)農(nóng)村土地屬于私人所有，地主對土地的所有權(quán)也受到法律的限制，又或地主將土地出租給佃農(nóng)耕種，但無論是臺灣當局、地主和佃農(nóng)，彼此之間的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容在法律上都有詳盡的表達，不存在產(chǎn)權(quán)不清晰的問題。

3.海峽兩岸對糧食安全問題的關(guān)注度不一致

產(chǎn)生這種差異的原因有二：（1）大陸人口達13億之多，每年糧食需求為5億噸，而每年全球糧食交易量才2億多噸。大陸如果因缺糧進口糧食，由于絕對數(shù)量大，必將拉動國際糧價迅速上漲，大陸人民將為此付出巨大的經(jīng)濟代價。甚至如果大陸出現(xiàn)饑荒，將沒有誰能供應(yīng)得起大陸人民的糧食。[9]臺灣地區(qū)人口目前約為2 千多萬，若缺糧的話進口糧食絕對數(shù)量也不大，不會出現(xiàn)太大問題。（2）由于意識形態(tài)的差別，西方各國對中國抱警惕和遏制的態(tài)度。如果大陸糧食出現(xiàn)問題，不能排除西方各國有乘機進行經(jīng)濟和政治上訛詐的可能。而臺灣地區(qū)在1987年7月15日“解嚴”后，黨禁和報禁也隨之開放，威權(quán)體制發(fā)生解體，多黨議會政治漸具雛形，臺灣地區(qū)由極權(quán)社會走向自由社會。2001年，美國人權(quán)組織自由之家公布的世界自由地圖中，臺灣地區(qū)也赫然在列。臺灣地區(qū)與西方國家在意識形態(tài)上的一致性，使臺灣地區(qū)當局的國際安全感更強，對糧食短缺問題的考慮僅限于經(jīng)濟因素，在市場經(jīng)濟的自由交易、要素替代的機制下，外匯收入充足，完全可以依靠進口糧食解決糧食短缺問題，基本不會發(fā)生糧食安全問題。

4.海峽兩岸農(nóng)民素質(zhì)存在差異

臺灣地區(qū)擁有由省到縣市，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)會系統(tǒng)，負責(zé)農(nóng)民的信貸，農(nóng)業(yè)技術(shù)、新品種、新運銷方式等的推廣，輔導(dǎo)農(nóng)民農(nóng)會成立各種消費合作社（減少生活上的商業(yè)剝削）、運銷合作社（強化營運能力并防止通路商人的盤剝）、生產(chǎn)合作社（強化農(nóng)民生產(chǎn)合作能力）等。臺灣地區(qū)在歷次農(nóng)地改革中，都很注意對農(nóng)民的培訓(xùn)和引導(dǎo)，培養(yǎng)農(nóng)民“接近市場”的能力。他們每戶土地大多不到一公頃，卻能使土地的效用極大化。目前，臺灣農(nóng)民通過開展品種改良、合作運銷，彈性調(diào)整經(jīng)營方式，搞休閑農(nóng)業(yè)，無污染有機栽培與養(yǎng)殖，自創(chuàng)稻米、蔬菜、花果及茶葉等的品牌，甚至呼朋引伴到大陸進行創(chuàng)業(yè)等方式大大提高其自身接近市場的能力。臺灣地區(qū)農(nóng)民這種能力的培養(yǎng)與成長，才是農(nóng)地改革里，可能比地權(quán)分配更重要的成份。[10]相比之下，大陸農(nóng)民文化素質(zhì)相對較低，接近市場的能力較低。

四、臺灣地區(qū)近次農(nóng)地改革對大陸的啟示

（一）農(nóng)地改革應(yīng)切實保障農(nóng)民利益，兼顧各方利益，充分注重社會穩(wěn)定

1.應(yīng)采取漸進式改革模式

農(nóng)地制度的變革涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定，應(yīng)采取兼顧各方利益的漸進式改革模式。

截至2012年末，大陸地區(qū)尚有農(nóng)村人口64222萬人，即使以2010年18.26億畝耕地計算，人均耕地也才2.84畝。若想完全實現(xiàn)“適度的規(guī)模經(jīng)營”，最少人均應(yīng)達到25畝（據(jù)測算這僅是農(nóng)村勞動力在實現(xiàn)充分就業(yè)條件下所能耕種的田畝數(shù)），這意味著僅有7304萬人擁有目前的18.26億畝土地，其余56918萬多的農(nóng)民應(yīng)全部轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。但據(jù)2012年年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前農(nóng)民工數(shù)目為25278萬人，且這2億多的農(nóng)民工還不可能完全脫離土地。顯然在目前要實現(xiàn)5億6 千多萬農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化，是不可能完成的任務(wù)。臺灣地區(qū)和大陸一樣受人多地少的困擾，臺灣地區(qū)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推動也面臨極大障礙，農(nóng)民出于種種考慮，不愿意放棄土地。而臺灣地區(qū)當局并不能因此強行剝奪農(nóng)民土地，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。雖然大陸農(nóng)村實行土地公有制，但仍然必須承認土地承包人對農(nóng)地的私有利益?！霸诮?jīng)濟活動中漠視主體的利益，否認主體利益的合理性，將會導(dǎo)致經(jīng)濟活動完全處于低效的或完全無序的狀態(tài)”。[11]1096對于大陸農(nóng)民來說，土地有著社會保障的功能。剝奪農(nóng)民土地，就是剝奪農(nóng)民的基本生存權(quán)，必將引起社會的劇烈動蕩。風(fēng)物長宜放眼量，農(nóng)地改革必須采取漸進的方式，放眼將來，不能僅取一點而舍棄其余。

2.對土地家庭承包經(jīng)營制度的改革

我國大陸目前實施的土地集體所有制和以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是經(jīng)過長期實踐檢驗的，符合了廣大農(nóng)民的利益。因此，即使出現(xiàn)了各種弊端，仍不能完全否定，而應(yīng)在此基礎(chǔ)上的改革。

首先，現(xiàn)階段大陸農(nóng)地改革應(yīng)只是經(jīng)營制度的改革，而不是所有制的改革。土地國有化，將為政府征收農(nóng)民土地減少阻礙，但也使得農(nóng)民有可能喪失在土地征收過程中合理獲得更多利益分配的可能性，使政府征地愈發(fā)沒有節(jié)制；土地私有化，在目前缺乏有效約束的體制下，軟弱的農(nóng)民個體將更加無力對抗官商勾結(jié)的下鄉(xiāng)資本對農(nóng)地的侵蝕。無論對農(nóng)地集體所有制作出哪種改變，都將嚴重損害農(nóng)民的土地利益。

其次，從臺灣地區(qū)經(jīng)驗來看，土地私有制在人多地少的社情下，將造成對土地規(guī)模經(jīng)營的阻礙。家庭承包經(jīng)營制度是在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上形成的土地經(jīng)營制度，改革將不觸動所有權(quán)僅涉及經(jīng)營權(quán)，只要能保證土地承包戶的利益，推動土地規(guī)模經(jīng)營遭遇的阻力將比較小。其所形成的集體和農(nóng)民雙層土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也對資本侵蝕農(nóng)地進行土地投機起到一定的節(jié)制作用。光從這一點來講，對土地家庭承包經(jīng)營制度就應(yīng)予肯定。

最后，應(yīng)兼顧國家、集體和農(nóng)戶三方的利益。臺灣地區(qū)在進入上世紀90年代之后才針對非農(nóng)行業(yè)用地需求問題釋出農(nóng)地，放松農(nóng)地變更限制。大陸人口眾多，糧食安全問題避無可避，必須嚴守18億畝耕地紅線，避免資本下鄉(xiāng)侵蝕農(nóng)地。對臺灣地區(qū)農(nóng)地改革中出現(xiàn)的黑金政治問題給農(nóng)民、農(nóng)業(yè)帶來損害的教訓(xùn)應(yīng)引以為戒。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革不能忽略農(nóng)民的私有利益，不能侵害農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。要在穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的前提下，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，切實做到“三個不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。當前大陸征地問題愈演愈烈，其根源在于未能兼顧各方利益，尤其是損害了農(nóng)民利益。對此，要改革征地制度，嚴格界定公益用地，縮小征地范圍，依照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房和社會保障問題。

（二）明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，完善土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制度

臺灣地區(qū)在農(nóng)地改革中極為重視土地產(chǎn)權(quán)的界定和保護的做法對大陸是一種啟示。大陸農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰不僅損害了農(nóng)民利益，也導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)受阻。今后大陸農(nóng)地改革應(yīng)進一步明確集體土地所有權(quán)的主體、內(nèi)容和邊界，明確土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容及邊界。土地所有權(quán)主體以行政村為宜，法人代表為依法選舉產(chǎn)生的村民委員會主任，應(yīng)著重界定集體土地的發(fā)包權(quán)、土地使用的監(jiān)督權(quán)和違約處置權(quán)、土地承包費用的收益權(quán)以及土地被征收的獲償權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)中應(yīng)著重完善農(nóng)民對承包地的處分權(quán)和收益權(quán)。

（三）開拓改革思路，培養(yǎng)和提高農(nóng)民素質(zhì)

既然大陸在目前條件下推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營無法畢盡其功，那么開拓改革思路，學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)經(jīng)驗，培養(yǎng)和提高農(nóng)民素質(zhì)，提高土地的效用就是應(yīng)有之義。因此，在大陸農(nóng)地改革中應(yīng)注意農(nóng)民的培訓(xùn)和引導(dǎo)。農(nóng)民是農(nóng)地改革的直接利益相關(guān)人，也是對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)情況最熟悉的人，發(fā)揮農(nóng)民自身的作用，積極參與到農(nóng)地改革中來，不僅可以提高其利益訴求的能力，也可以增加制度的可操作性，還有利于新制度新規(guī)范的推廣和實施。

（四）借鑒臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃經(jīng)驗，加強土地整治工作

大陸的土地整治工作在目的、內(nèi)容、工作方式等方面都與臺灣地區(qū)的農(nóng)地重劃極為相似。目前大陸的土地整治工作還存在公眾參與流于形式、整治資源重復(fù)投入和低效利用、相關(guān)整治部門責(zé)任不清和利益關(guān)系不明等問題。與此相比，臺灣地區(qū)的農(nóng)地重劃工作取得顯著成效，因此，臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃的經(jīng)驗正可以為大陸土地整治提供參考。

（五）審時度勢制定相應(yīng)法律予以保障

臺灣地區(qū)每一次農(nóng)地變革都適時制定實施相應(yīng)的法律法規(guī)，通過處罰違法行為，進一步發(fā)揮法律的引導(dǎo)性、規(guī)范性功能，增強改革權(quán)威性、嚴肅性，保障改革的有序和有效進行。與此相對，大陸在這方面的立法工作要薄弱許多，應(yīng)當學(xué)習(xí)、借鑒臺灣地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗。

總之，臺灣地區(qū)近次農(nóng)地改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對中國大陸的第四次農(nóng)地改革有很好的啟示作用。結(jié)合大陸發(fā)展的實際情況，進行制度創(chuàng)新，建構(gòu)完善合理的農(nóng)地制度對中國大陸“三農(nóng)”問題的解決至關(guān)重要。

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