劉永鑫，楊紅軍，毛應(yīng)淮

（1.中國環(huán)境管理干部學院，河北 秦皇島 066004；2.上海市環(huán)境監(jiān)察總隊，上海 200021）

公眾參與到環(huán)境執(zhí)法中，是實現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)的標志，也是民主管理社會事務(wù)的體現(xiàn)。在公眾參與環(huán)境執(zhí)法過程中，政府、企業(yè)、公眾有著各自的法律地位，享受相應(yīng)權(quán)利，承擔相應(yīng)義務(wù)。明確三方責任、權(quán)利、義務(wù)，是保障公眾參與環(huán)境執(zhí)法效果的關(guān)鍵。

1 政府、公眾、企業(yè)在環(huán)境執(zhí)法中的角色定位

1.1 政府——環(huán)境執(zhí)法的核心主體

盡管倡導(dǎo)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，但就執(zhí)法而言，政府是當仁不讓的主導(dǎo)者。即使在一些發(fā)達國家公眾參與涉及到環(huán)境保護的諸多領(lǐng)域，但是在最終的決策上還是由環(huán)境行政權(quán)完成[1]。政府是環(huán)保法律的執(zhí)行者和適用者，對于違法行為的行政處罰，裁量權(quán)的主體只能是政府，而不可能是其他組織或個人。

政府的決定權(quán)力是國家立法賦予的，具有正當性和拘束力。但是政府行為內(nèi)在的諸多缺陷，如信息失靈、權(quán)利尋租等，使其無法獨立、高效地完成環(huán)境保護的任務(wù)。為避免執(zhí)法失誤，提高執(zhí)法的效率和科學性，應(yīng)設(shè)定公眾參與環(huán)節(jié)以彌補環(huán)境執(zhí)法的某些不足。在環(huán)境執(zhí)法過程中，國家環(huán)境執(zhí)法權(quán)處于主導(dǎo)地位，公眾參與到環(huán)境執(zhí)法過程的實現(xiàn)有賴于國家行政權(quán)力的支持和配合，公眾參與一定程度上處于從屬地位。

1.2 企業(yè)——環(huán)境執(zhí)法的對象

企業(yè)的營利性以及企業(yè)排污給環(huán)境帶來的威脅，導(dǎo)致企業(yè)與公眾間尖銳的矛盾沖突。國家經(jīng)濟發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平不斷提高。人們吃飽穿暖的需求得到滿足后，必然產(chǎn)生更高層次的安全需求。人們對影響生存質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境要求就顯得尤為迫切，對環(huán)境問題尤為關(guān)注，維護環(huán)境權(quán)利的意識也在迅速提高。但是，有些企業(yè)在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，并不能做到自覺遵守法律，自覺維護環(huán)境；有些地方政府地方保護主義至上，不積極聽取群眾意見，不積極處理破壞環(huán)境的行為，甚至偏袒違法企業(yè)，致使公眾與排污者——企業(yè)、與環(huán)境管理者——政府之間不可避免地發(fā)生摩擦和矛盾[2]。加之公眾環(huán)境維權(quán)的社會成熟程度遠遠不夠——不講手段與方法，不遵循程序，缺乏溝通和理解，無序上訪、聚集鬧事，激化了矛盾。因此群眾參與往往容易釀成群體性事件，據(jù)統(tǒng)計，我國環(huán)境群體性事件以年均29%的速度增加，成為“維穩(wěn)”的棘手問題。

企業(yè)履行環(huán)保責任有助于保護資源和環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)所應(yīng)承擔的社會責任需要納入法律的軌道。而政府在管理社會事務(wù)、均衡社會利益的行為中，將企業(yè)是否履行了社會責任作為工作的著眼點。在國家環(huán)境政策和法律的運行中，政府作為環(huán)境政策和法律執(zhí)行者掌握著主動權(quán)；企業(yè)作為利益既得者，成為環(huán)境執(zhí)法的當然對象；公眾作為利益喪失者，受到政府保護。政府需要利用自身權(quán)力管控企業(yè)的不法行為，督促企業(yè)履行環(huán)境責任，維護公眾環(huán)境權(quán)益。

自律與自主性管理使環(huán)境執(zhí)法可以在溫和的狀態(tài)下進行。目前我國企業(yè)環(huán)境管理總體趨勢是背向自主環(huán)境管理的，強化企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理應(yīng)當是今后的總體趨勢。我國企業(yè)自主環(huán)境管理面臨著外部約束力不夠、內(nèi)部動力不足的困境。自主管理模式可以根據(jù)企業(yè)規(guī)模進行差別設(shè)計，規(guī)模以上企業(yè)以推進政企環(huán)境信息溝通為主，中小企業(yè)應(yīng)強化監(jiān)督手段。企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度的推進，會為環(huán)境執(zhí)法建立一條順暢的通道，是環(huán)境執(zhí)法從強制性轉(zhuǎn)向溫和型的鍥點。

1.3 公眾——環(huán)境執(zhí)法的最終受益者兼執(zhí)法的參與者

社會的全面發(fā)展需要作到環(huán)境利益均衡，政府對企業(yè)的管控，其結(jié)果是環(huán)境得到改善，公眾環(huán)境利益得以實現(xiàn)，因此公眾是環(huán)境執(zhí)法的最終受益者。我國憲法、民法、訴訟法均為公眾的環(huán)境權(quán)益提供了保障。公眾環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn)不僅需要政府的執(zhí)法手段來實現(xiàn)，甚至公眾環(huán)境權(quán)還滲入到具體的環(huán)境執(zhí)法之中，公眾依法通過直接或者間接的參與方式來監(jiān)督與協(xié)助環(huán)境行政執(zhí)法，制約環(huán)境污染破壞者以實現(xiàn)環(huán)境保護目的[3]。公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動，使得這些活動符合廣大公眾的切身利益。

雖然我國環(huán)境基本法和其他法對公眾參與環(huán)境保護作了規(guī)定，但制度化程度不高，參與過程又缺乏組織依托，缺乏有效指導(dǎo)，加之利益訴求迫切，公眾參與往往演變成群體性社會事件，造成社會管理失控，成為“維穩(wěn)”隱患。公眾有理性地維護環(huán)境權(quán)益的社會責任，需要制定符合具體社會經(jīng)濟、生活環(huán)境實際情況的公眾參與環(huán)境執(zhí)法規(guī)范，確定公眾參與的方式和程序，將其制度化。同時需要公眾有序地參與環(huán)境執(zhí)法活動，在法律和制度的框架內(nèi)，與企業(yè)進行協(xié)商或依靠政府職能部門協(xié)調(diào)溝通。

2 政府、公眾、企業(yè)的溝通互動

2.1 政府組織企業(yè)和公眾的互動溝通

傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法將企業(yè)僅限定為被監(jiān)管對象，政府環(huán)境執(zhí)法側(cè)重于法規(guī)標準和技術(shù)手段，對政企合作型環(huán)境管理缺乏經(jīng)驗。企業(yè)是環(huán)保法律的遵守者，應(yīng)當鼓勵企業(yè)自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)，國家在加強執(zhí)法的同時，要釋放空間，促進企業(yè)進行自主環(huán)境管理[5]。

政府、企業(yè)、公眾三者應(yīng)該是互相幫助、互相監(jiān)督、互利互惠的和諧關(guān)系，由政府環(huán)境保護職能部門主導(dǎo)，將權(quán)力充分下放給各地區(qū)具體環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，在較小的行政區(qū)域內(nèi)定期組織企業(yè)和公眾進行會談，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)參與其中，企業(yè)就建設(shè)項目的配套環(huán)保設(shè)施的使用維修情況、污染物排放情況和企業(yè)項目擴展方向的可行性規(guī)劃等，向群眾作出詳細的說明；群眾根據(jù)一段時期社區(qū)受影響范圍內(nèi)與空氣、水質(zhì)等數(shù)據(jù)相關(guān)的生活狀況向企業(yè)提出合理的訴求或改正意見；政府環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)綜合二者的情況給予當面協(xié)調(diào)或?qū)χ卮髥栴}解決制定詳細可行性方案。

定期組織溝通會能夠最大限度地化解多方矛盾，促進物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)的雙發(fā)展。建立環(huán)境信訪聯(lián)絡(luò)員，每月定期到社區(qū)居委會聽取群眾環(huán)保投訴，借助基層力量調(diào)處矛盾，就地解決一般環(huán)境糾紛。同時認真傾聽居委會、社區(qū)多方意見，調(diào)動各種力量解決環(huán)境糾紛。這種現(xiàn)場辦公，就近、就地解決環(huán)境矛盾的做法，容易獲得群眾的理解和接受，尤其能有效解決那些目前因法律盲點、手段缺乏或標準缺失等原因無法有效處理的環(huán)境糾紛。

2.2 企業(yè)的自律與主動溝通

企業(yè)自律是其承擔社會責任的先決條件。一方面排污者要自覺遵守法律，主動維護環(huán)境安全，另一方面企業(yè)需要重視與公眾主動溝通。公眾不僅關(guān)注事實真相，在某種意義上更關(guān)注企業(yè)對環(huán)境事件所采取的態(tài)度。公眾對于排污單位給予明確說法的期望值很高，他們積極地關(guān)注著企業(yè)的每一個舉措，并會對外發(fā)表自已的評價。事實上大多數(shù)環(huán)境事件的惡化都是由企業(yè)采取的不當態(tài)度所致，企業(yè)的冷漠、傲慢、敷衍、拖延使公眾期望落空，產(chǎn)生激憤。企業(yè)應(yīng)積極與公眾接觸交流，了解情況，坦誠相待，并及時披露事實真相，給公眾以解釋說明，履行社會責任與承諾。這樣公眾在參與環(huán)境執(zhí)法時才不至于偏激和極端，才能使公眾參與制度走上良性軌道。

信息公開是溝通的基礎(chǔ)。企業(yè)環(huán)境狀況與周邊居民的環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)，是環(huán)保部門監(jiān)管的重點，也是社會關(guān)注的焦點，因而也是公眾要求公開的環(huán)境信息的重要內(nèi)容。我國雖有環(huán)境信息公開的法律規(guī)定，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在政府公開的環(huán)境信息中，最薄弱的是污染企業(yè)的相關(guān)信息，很多企業(yè)都沒有通過網(wǎng)站或其他途徑為公眾提供企業(yè)活動產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。

在我國需要公眾形成一種意識，即企業(yè)可以通過保護環(huán)境或者宣傳保護環(huán)境做得好的信息，吸引消費者來購買他的產(chǎn)品和服務(wù)，這是激勵企業(yè)公開環(huán)境信息的可行辦法。

2.3 公眾的環(huán)境責任

現(xiàn)階段我國公眾的環(huán)境意識還存在某些偏差，主要表現(xiàn)在對權(quán)利義務(wù)關(guān)系的辨識上，注重行使權(quán)利，但容易夸大權(quán)利，過度關(guān)注自我利益；輕視社會公共利益，在行使環(huán)境權(quán)利時往往缺乏理性和公正態(tài)度。對待環(huán)境保護呈典型的“自我保護型”，對自己生活和工作所在地的環(huán)境較為敏感，相反對于遠離自己地區(qū)的環(huán)境問題關(guān)注度較低，參與環(huán)境保護的行為也較消極和被動。對待環(huán)境執(zhí)法呈現(xiàn)“政府依賴型”，認為整治環(huán)境是政府和國家的事，弱化自身責任，希望政府承擔環(huán)境保護的幾乎全部責任[4]。

環(huán)境是公共的，環(huán)境利益是公眾的，公眾擁有維護公共環(huán)境利益的權(quán)利和義務(wù)。在環(huán)境執(zhí)法中，應(yīng)以公眾環(huán)境利益為核心，充分吸納公眾意見，但公眾的意見應(yīng)是出于公共利益的考慮而為之。

3 公眾參與環(huán)境執(zhí)法的價值判斷

3.1 關(guān)注民生、執(zhí)政為民在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的體現(xiàn)

公眾是公共利益的代表，政府引導(dǎo)他們以適當?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境執(zhí)法，表現(xiàn)出政府執(zhí)政為民的決心，敢于接納公眾的參與，表現(xiàn)出執(zhí)政者的信心。

法治國家實行的是民主政治，民主的前提是參與。環(huán)境利益既是個人的私益，也是社會的公共利益，需要公眾共同關(guān)注。公眾是環(huán)境保護的基本主體，應(yīng)當享有全面參與環(huán)境保護的權(quán)利。所以，政府及環(huán)保部門需要充分尊重公民環(huán)境權(quán)益。在公眾參與環(huán)境執(zhí)法的問題上，明確認識到公眾參與環(huán)境執(zhí)法是公眾的權(quán)利，而這種權(quán)利是國家法律賦予的，政府有義務(wù)回應(yīng)和維護。公眾參與社會管理是社會文明發(fā)展的必然結(jié)果，全社會文明程度越高，公眾參與意識越強。

3.2 環(huán)境執(zhí)法效率提高得益于公眾參與

通過參與環(huán)境執(zhí)法，公眾對環(huán)境違法現(xiàn)象有了進一步認識，可以及時將對環(huán)境的要求告之環(huán)保部門，為環(huán)境執(zhí)法部門與公眾之間提供了信息交流平臺，在此基礎(chǔ)上加強理解溝通，共同尋找對策，有利于環(huán)境執(zhí)法過程中充分運用人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)的辦法，化解雙方矛盾，消除公眾對環(huán)境問題的積怨，把環(huán)境問題解決在初期階段，避免群體性上訪事件的發(fā)生。

由于行政執(zhí)法所作出的具體行政行為是以限制、制裁相對人的權(quán)利，維護公共利益為目的的，行政執(zhí)法者具有一定的公權(quán)力，在這樣的情況下，執(zhí)法就需要受到公眾的監(jiān)督。公眾參與環(huán)境執(zhí)法，也是對環(huán)境執(zhí)法者的執(zhí)法監(jiān)督，從而提高環(huán)境執(zhí)法者的素質(zhì)和水平，避免執(zhí)法犯法、違法亂紀現(xiàn)象。

3.3 形式與效用并存是公眾參與執(zhí)法的根本所在

從國內(nèi)的實踐來看，公眾參與環(huán)境執(zhí)法的形式較多，國內(nèi)公眾環(huán)境執(zhí)法主要是舉報控告、聽證會、公開征集意見、現(xiàn)場調(diào)查取證、評審會、座談會、論證會、圓桌對話、背靠背對話等形式。與過去的投訴無門相比，群眾能以各種形式表達意愿，提出要求，引起國家政府重視，已經(jīng)初步實現(xiàn)了公眾參與。但這些方式還僅僅停留在表達訴求的層面上，不足以對政府的決策產(chǎn)生重大影響，因此參與權(quán)還不夠完整。

公眾參與過程中，需要有充分的發(fā)言權(quán)，更重要的是，公眾的意見應(yīng)當被行政機關(guān)聽取，這是決定公眾參與成效的重要標準[6]。因為，公眾的意見只有被行政機關(guān)充分考慮，才能發(fā)揮其效用,公開征集意見必須認真對待公眾意見，決策者應(yīng)當對所有的、不同的利益訴求進行考慮，并且在作出最終決策時以一種令人信服的方式讓公眾相信，他們的訴求得到了認真的對待。要實現(xiàn)真正的公眾參與必須建立有實效的參與制度，民意才能在環(huán)境執(zhí)法中起到舉足輕重的作用，才能充分發(fā)揮公眾參與的效用與價值。

[1] 李拓.中外公眾參與體制比較[M].北京：國家行政學院出版社，2010.4.

[2] 張一武.企業(yè)環(huán)境責任[J].世界環(huán)境，2011（3）：10-11.

[3] 王鳳.公眾參與環(huán)保行為機理研究[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，2008.5.

[4] 朱謙.公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實困境及其出路[J].上海交通大學學報：哲學社會科學版，2012，20（1）：34-41.

[5] 李昕.公眾參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的機制研究[J].環(huán)境保護，2012（18）：53-54.

[6] 王錫鋅.公眾參與和中國新公共運動的興起[M].北京：中國法制出版社，2008.10.