孫翱翔

（中共淮安市委黨校，江蘇 淮安223005）

實(shí)現(xiàn)政治的民主化法治化是我國社會主義現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十七大指出，政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。要堅(jiān)持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。然而，要提高人民政治參與積極性，要實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，人民必須具有參政意識和參政能力，而地方自治是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必由之路。

一、地方自治的涵義

關(guān)于地方自治的涵義，在不同國家、不同的政治制度、不同的社會文化以及不同的時代背景下，有著不同的認(rèn)識，但基本上有兩種：一種認(rèn)為地方自治主要是指地方公共團(tuán)體的自治；另一種認(rèn)為地方自治不僅為地方公共團(tuán)體的自治，還包括居民的自治。按照《中國大百科全書》（政治學(xué)卷）的解釋，地方自治是指“在一定的領(lǐng)土單位之內(nèi)，全體居民組成法人團(tuán)體（地方自治團(tuán)體），在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度”［1］56。這里的地方自治僅指地方公共團(tuán)體的自治。在西方國家，地方自治并不限于地方公共團(tuán)體的自治。比如在日本，地方自治是指以國家領(lǐng)土內(nèi)一定地區(qū)為基礎(chǔ)的團(tuán)體及居民，有相對獨(dú)立于國家的人格，以自己的意志和責(zé)任處理區(qū)域內(nèi)的各種事務(wù)。日本的地方自治制度在第二次世界大戰(zhàn)以前就已經(jīng)產(chǎn)生，主要是由地方自治團(tuán)體的概念發(fā)展而來?！岸?zhàn)”以后，居民自治的概念得到拓展。地方自治制度是建立在兩個主要原則基礎(chǔ)上的：其一，某一地理區(qū)域有權(quán)建立自治性質(zhì)的地方公共團(tuán)體，它可以在某種程度上獨(dú)立于中央政府；其二，這些地理區(qū)域的居民在一定程度上直接參與處理當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)。因此，日本地方自治制度的基本內(nèi)容，包括團(tuán)體自治和居民自治。我國現(xiàn)在有許多學(xué)者也主張地方自治既包括團(tuán)體自治又包括居民自治。如中國社會科學(xué)院學(xué)者李洪雷就認(rèn)為，地方自治包括團(tuán)體自治與居民自治兩方面的涵義，前者是指以一定地域?yàn)榛A(chǔ)的地方團(tuán)體，具有獨(dú)立于國家的法律人格，可以自主管理地方公共事務(wù)，享有行政上的某種自治權(quán)力［2］77；后者是指地方的居民自己管理或者通過選舉產(chǎn)生的代表管理地方的公共事務(wù)［3］。

我國過去將地方自治僅僅理解為團(tuán)體自治，而沒有認(rèn)識到地方自治還包括居民自治，實(shí)際上后者更加重要，因?yàn)榫用褡灾吻∏◇w現(xiàn)了民主政治的實(shí)質(zhì)。正是由于這種認(rèn)識上的局限性，導(dǎo)致政治改革實(shí)踐中很多問題的出現(xiàn)。比如我國在處理中央與地方的關(guān)系上，常常出現(xiàn)“一收就死、一放就亂”的怪圈，之所以會出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)槲覈鴮Φ胤秸谋O(jiān)督僅僅寄托在中央政府身上，而沒有依靠地方居民。如果實(shí)現(xiàn)全面的地方自治，即地方政府的官員由地方居民產(chǎn)生并受其監(jiān)督，所謂“一收就死、一放就亂”的怪圈就可以避免。

二、西方發(fā)達(dá)國家的地方自治制度及對我國的啟示

西方發(fā)達(dá)國家雖然由于歷史傳統(tǒng)、文化背景等方面的差異導(dǎo)致其憲政呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，但各國普遍實(shí)行地方自治卻是不爭的事實(shí)。在此，筆者以英、美、法、日等國為代表介紹西方發(fā)達(dá)國家的地方自治制度。

在西方，英國素有“地方自治之母”之稱。在撒克遜時代，英國鄉(xiāng)村人民就具有自治的意識。12世紀(jì)時，富裕的城市用金錢從國王那里購買自治權(quán)。到13世紀(jì)時，大城市基本上都已經(jīng)享有英王頒發(fā)的特許狀，稱為自治市。這些城市擁有自主管理權(quán)，建立法院并擁有自己的法官，就地處理地方糾紛，并且有權(quán)派出代表出席全國議會。資產(chǎn)階級革命勝利后，地方自治模式在民族國家政治體制中不斷得到擴(kuò)展和普及。英國于1834年修正濟(jì)貧法，1835年通過了市制案，各市普遍設(shè)立市議會。1888年通過了地方政府案，各郡設(shè)立郡議會。1930年通過并實(shí)施地方自治法。至此，英國近代地方自治制度得以普遍確立并且逐步得到完善。對于這一切政治成就的取得，英國憲法學(xué)者布萊克斯通等都將之歸功于英國的地方制度［3］。

美國地方自治制度具有悠久的歷史，早在諾曼征服之后，英國國王就通過頒布特許狀的形式賦予城市以自治權(quán)。12世紀(jì)早期，倫敦市的市民便根據(jù)特許狀獲得了選舉城鎮(zhèn)行政長官的權(quán)利，地方自治機(jī)構(gòu)處理地方公共事物，管理地方財(cái)政。這種傳統(tǒng)在17世紀(jì)由英國移民帶到了北美，因此，新英格蘭地區(qū)的地方自治制度尤其發(fā)達(dá)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命自己的行政官員，制定自己的稅制，征收并分配自己的稅款，凡是涉及全體居民利益的公共事務(wù)，必須由在公共場合召開的公民大會民主討論決定。雖然各殖民地仍然承認(rèn)英國國王的最高權(quán)力，但共和政體已經(jīng)在地方確立起來了。正如法國人托克維爾說的那樣，“在美國，那里是鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯(lián)邦之前?！保?］45這種歷史傳統(tǒng)為美國的地方自治制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從美國獨(dú)立后到南北戰(zhàn)爭前，地方自治制度得到了較為充分的實(shí)施。南北戰(zhàn)爭之后，州政府開始加強(qiáng)對市鎮(zhèn)進(jìn)行控制，對地方管理的許多細(xì)節(jié)作了具體規(guī)定，甚至廢除一些地方的自治制度。這遭到了擁有自治傳統(tǒng)的各地居民的強(qiáng)烈反對，地方自治的支持者以美國憲法中的下列條文為自己辯護(hù)：“在州的管轄中，不得拒絕給予任何人以平等法律的保護(hù)；任何一州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序而剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”。但是，美國憲法對聯(lián)邦和各州的權(quán)力規(guī)定：“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權(quán)力，均由各州或人民保留之?！保?］

傳統(tǒng)上，法國一直是一個中央集權(quán)的單一制國家。然而，“中央集權(quán)是昂貴的、低效率的、無力的，官員太多，決策及執(zhí)行緩慢，責(zé)任感缺乏，這一切使國家印上了軟弱無力的標(biāo)志。”［6］132體制上的弊端引起了社會的警醒，改革低效率的中央集權(quán)，進(jìn)行一定程度的地方分權(quán)，實(shí)行地方自治，成為法國各黨派之間少有的共同政治主張。1982年，執(zhí)政的密特朗總統(tǒng)曾聲稱：“法國過去需要一個強(qiáng)有力的中央政權(quán)來使國家形成，現(xiàn)在她需要權(quán)力下放以免國家解體……實(shí)行自治，要求中央政權(quán)接受真正的地方分權(quán)?！睆?982年3月2日的《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)權(quán)利與自由法》實(shí)施開始，法國制定了80多部法律，頒布800多條法令，分步驟、分階段的從中央向地方分權(quán)，力圖改變傳統(tǒng)中央集權(quán)的流弊。這一改革是一項(xiàng)內(nèi)涵十分豐富且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其內(nèi)容涉及中央與地方分權(quán)的方方面面［7］。

日本的地方自治有著悠久的傳統(tǒng)，因而有學(xué)者甚至稱封建日本實(shí)現(xiàn)了某種形式的聯(lián)邦制：“在明治之前的整個封建時代，實(shí)行由幕府統(tǒng)領(lǐng)全國、大名治理地方的聯(lián)邦制度?！庇行┦蓄拈L官由地方居民選舉產(chǎn)生，而不是由中央任命。早在19世紀(jì)，日本就借鑒德國模式建立了近代地方自治制度。在明治憲法體制下，日本就已建立起了地方自治的部分制度框架。1890年《大日本帝國憲法》公布之前，地方自治已經(jīng)部分實(shí)施。雖然明治時代的日本主要借鑒了德國的地方自治模式，且德國的地方自治和英美有一些共同之處，但是日本顯然具有更濃厚的中央集權(quán)色彩。日本之所以更多地借鑒了德國的地方自治模式，是因?yàn)樗谡挝幕虾偷聡鴮Ｖ浦髁x更接近，而且兩者當(dāng)時相對于英帝國而言都屬于后起國家，因而都存在著一定的中央集權(quán)需要。當(dāng)代日本地方自治制度的特征兼具居民自治與團(tuán)體自治的特點(diǎn)。憲政意義上的自治意味著中央和地方公共權(quán)力要按照特定的原則，即以明確的法律規(guī)范來進(jìn)行分配。日本自第二次世界大戰(zhàn)后實(shí)行改革以來，地方自治制度建立了以《日本國憲法》為最高法律規(guī)范、相關(guān)法律配套的法律規(guī)范和保障體系，因此，地方政府的組織和運(yùn)行是以“地方自治”為理念和根本原則來規(guī)范的，即地方公共團(tuán)體有權(quán)管理其財(cái)產(chǎn)、公共事物和行政，并在《地方自治法》所允許的范圍內(nèi)制定自己的規(guī)章和法令；地方居民擁有決定本地事務(wù)的最高權(quán)力，甚至國家立法機(jī)關(guān)都不能違背其意志；地方公共團(tuán)體在法律意義上不再是中央政府的下屬機(jī)構(gòu)，而是具有獨(dú)立法人地位的自治團(tuán)體。

以上筆者簡單介紹了英、美、法、日等西方發(fā)達(dá)國家的地方自治制度。從中我們可以看出，無論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，都無一例外地實(shí)行地方自治。因此，我國要建設(shè)社會主義民主政治和法治國家，實(shí)行地方自治是必然的選擇。

三、我國實(shí)行地方自治的條件與途徑

（一）地方自治的本土思想資源

1．清末的地方自治思潮?，F(xiàn)代意義上的地方自治制度是西方民主制度的重要標(biāo)志，它在中國的傳播與興起是社會的需求和時代的呼喚，既與中國歷史上爭論不休的“郡縣論”和“封建論”相聯(lián)系，又與近代西學(xué)東漸、列強(qiáng)入侵的形勢有關(guān)。顧炎武在《郡縣論》中大力主張地方士紳對地方事務(wù)的參與，黃宗羲也激烈抨擊君主制的黑暗，認(rèn)為士紳參與地方政治能夠制約專制權(quán)力的濫用，從而使封建論在思想界大行其道。隨著近代以來國勢日危和西方思潮的傳入，傳統(tǒng)“封建論”有力地促進(jìn)了西方議會理論和自治思潮的出現(xiàn)。隨著西方資產(chǎn)階級民主憲政思想的傳播，地方自治的概念于百日維新前后開始引入中國。自治這一概念是由黃遵憲首先從日本引入中國的，他認(rèn)為只有當(dāng)?shù)氐木用癯袚?dān)起本地的責(zé)任才能解決他們自己的問題，因而主張實(shí)行地方自治，通過訓(xùn)練人民的自治能力，為開設(shè)議院奠定基礎(chǔ)。康有為認(rèn)為，中國傳統(tǒng)政治的大病在于“官代民治而民不聽官治”，因而主張憲政，然而，由于中國民智未開，因而不能驟立議院，必須從地方自治著手。梁啟超在《論湖南應(yīng)辦之事》中提出民權(quán)，重視鄉(xiāng)權(quán)，貫通上下之情，實(shí)行議事與行政分開。1902年，他提出民權(quán)只有通過地方自治才能實(shí)現(xiàn)，且地方自治是實(shí)行憲政的基礎(chǔ)，民權(quán)只有“無不徒在議院參政，而尤在地方自治，地方自治之力強(qiáng)，則其民權(quán)必勝，否則必衰”。后來由于日俄戰(zhàn)爭的影響，輿論界出現(xiàn)了一股提倡地方自治和憲政的熱潮［8］。

2．孫中山的地方自治思想。孫中山先生的地方自治思想是其民權(quán)主義之重要內(nèi)容，貫穿其民主革命思想發(fā)展的始終。孫中山在研究民主革命前后兵權(quán)與民權(quán)的轉(zhuǎn)捩關(guān)系時，感于中國的歷史文化傳統(tǒng)和當(dāng)時人民民主程度的實(shí)際狀況，借鑒歐美之民權(quán)理論與實(shí)踐，把以縣為基礎(chǔ)的地方自治作為中國根除專制政權(quán)、克服官僚政治與軍閥擅政，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民權(quán)主義，建設(shè)“民治”政體的第一方略。他認(rèn)為縣自治是實(shí)施直接民權(quán)、確保國家統(tǒng)一的基本政治制度，是實(shí)現(xiàn)“五權(quán)憲法”的“制扣”，是建成民主憲政國家的基礎(chǔ)。

（二）民主集中制是地方自治的制度資源

我國憲法沒有明確規(guī)定在一般行政區(qū)域?qū)嵭械胤阶灾?，憲法學(xué)界一般只承認(rèn)民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的高度自治，很少有人承認(rèn)一般行政區(qū)域的地方自治。但是我國在省、市、縣和鄉(xiāng)等地方均設(shè)有通過地方選舉產(chǎn)生的人民代表大會（其中省、市、縣人民代表大會還設(shè)有常委會）作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，地方行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員由其選舉產(chǎn)生，并向其負(fù)責(zé)，地方根據(jù)憲法享有廣泛的管理地方事務(wù)的權(quán)力，這些都體現(xiàn)了地方自治的色彩。在處理中央與地方關(guān)系問題上，我國憲法所確立的原則是在保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的積極性和主動性，這完全可以解釋為對地方自治的承認(rèn)，因?yàn)榈胤阶灾尾⒉慌懦鈬遥ㄖ醒耄┑慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而只是主張?jiān)趪医y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國性事務(wù)的前提下，強(qiáng)調(diào)地方性事務(wù)由地方居民通過民選代表執(zhí)行，并且地方自治團(tuán)體由中央依據(jù)法律創(chuàng)設(shè)，受國家立法、行政、財(cái)政和司法等多種途徑的監(jiān)督。列寧曾指出：“民主集中制不僅不排斥地方自治和具有特殊的經(jīng)濟(jì)和生活條件、特殊的民族成分等等的區(qū)域自治，相反地，它必須要求地方自治，也要求區(qū)域自治?！痹S崇德先生認(rèn)為：“我國的地方制度的實(shí)質(zhì)是一種地方自治制度，不過我們在習(xí)慣上沒有這樣去稱呼它，按照我們的理論，統(tǒng)稱之為民主集中制?！睆牡胤阶灾蔚慕嵌葋砜?，我國地方行政機(jī)關(guān)具有雙重的角色：就其管理的全國性事務(wù)而言，是中央行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)關(guān)，受中央領(lǐng)導(dǎo)，向中央負(fù)責(zé)；就其所管理的地方性事務(wù)而言，是地方人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對同級人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受其監(jiān)督。

在承認(rèn)民主集中制與地方自治的一致性的基礎(chǔ)上，我們才能更好地借鑒其他國家為地方自治提供制度保障的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步理順中央與地方關(guān)系開拓思路。改革開放以來，我國中央和地方的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，已經(jīng)形成更具自我意識和自我利益的某些地方政府（主要是省級政府），在中央和地方之間形成了獨(dú)具特色的討價還價和談判行為方式。但是由于中央與地方關(guān)系缺乏法律規(guī)范，權(quán)限劃分不明晰，關(guān)系的處理就帶有很大的隨機(jī)性和偶然性。中央與地方的關(guān)系應(yīng)當(dāng)建立在制度化、法治化的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從憲法原理上確定地方自治的原則，加強(qiáng)中央與地方關(guān)系的立法，明確中央與地方事權(quán)劃分規(guī)則，合理劃分中央與地方的權(quán)力與責(zé)任，建立中央與地方關(guān)系的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)限爭議解決機(jī)制，達(dá)到“維護(hù)中央權(quán)威”和“尊重地方利益”的統(tǒng)一與平衡。同時，地方自治原則的作用不僅僅體現(xiàn)在中央與地方關(guān)系的處理上，也體現(xiàn)在不同層級地方政府之間的關(guān)系問題上。

（三）地方自治的途徑

由于我國在歷史文化傳統(tǒng)、社會政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多方面與西方發(fā)達(dá)國家存在著較大差異，因此，我國的地方自治制度不能盲目照搬西方的模式。同時，地方自治制度也必須堅(jiān)持我國政治改革的總原則，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。具體來說，我國的地方自治必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行。我們主張采取循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行，反對激進(jìn)的改革方式，否則只會“欲速則不達(dá)”，法國在這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們認(rèn)真借鑒。

鑒于我國政治體制和行政區(qū)劃的具體特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，我國的地方自治應(yīng)該首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始實(shí)施，具體措施是：除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由居民直接選舉產(chǎn)生外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也應(yīng)該采取由當(dāng)?shù)剡x民直接選舉產(chǎn)生。深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)1999年進(jìn)行的鎮(zhèn)長選舉改革是一項(xiàng)具有新世紀(jì)意義的舉措，它預(yù)示著中國地方政治民主改革的發(fā)展方向［9］。待時機(jī)成熟之后，將地方自治的范圍擴(kuò)大到縣，最后擴(kuò)大到省，從而最終實(shí)現(xiàn)地方自治。

［1］ 中國大百科全書：政治學(xué)卷［M］．北京：中國大百科全書出版社，1992．

［2］ 王名揚(yáng)．法國行政法［M］．北京：中國政法大學(xué)出版社，1989．

［3］ 韓雪峰．西方國家地方自治比較［J］．行政發(fā)展，2003，（5）．

［4］ ［法］托克維爾．論美國的民主［M］．董果良，譯．北京：商務(wù)印書館，1988．

［5］ 王志．美國地方政府及其自治［J］．中國社會導(dǎo)刊，2007，（17）．

［6］ 薄貴利．集權(quán)分權(quán)與國家興衰［M］．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000．

［7］ 張麗娟．法國地方分權(quán)改革的新發(fā)展［J］．中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2006，（5）．

［8］ 唐強(qiáng)奎．晚清地方自治與中國憲政的萌動［J］．南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（2）．

［9］ 杜鋼建．推選鎮(zhèn)長與地方自治［J］．基層政權(quán)建設(shè)，2000，（5）．