李冰心

（1.甘肅行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730000；2.南開大學(xué)，天津 310007）

“廉價政府”、“效率政府”是最優(yōu)政府形式的理念設(shè)計之一。現(xiàn)代政府的理想標(biāo)準(zhǔn)是建立一個民主、高效、廉價的政府。政府作為一個政治組織和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職能既涉及政治管理又涉及經(jīng)濟(jì)管理。政府的決策既要受到意識形態(tài)的左右，又要考慮投入產(chǎn)出，因此，對政府成本問題的研究就不可能回避價值問題。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，政府職能重心的轉(zhuǎn)移，政府的社會職能日益擴(kuò)大，在“以人為本”的管理理念下，公平問題受到更多的重視，體現(xiàn)了政府價值觀的社會政治傾向。同時，社會開放程度的提高也使得社會公眾越來越清晰地認(rèn)識到政府的功能與角色，開始希冀政府能以最低的成本提供最好的公共服務(wù)，政府成本問題受到越來越多的關(guān)注。而我國政府高成本運(yùn)作的現(xiàn)象以及腐敗的滋生蔓延，使得人們不得不從制度之外探求政府高成本運(yùn)作的非制度因素，本文擬以文化的視角，探討政府管理中的行政成本問題。

一、政府成本與行政文化

早在19世紀(jì)初，英國著名的思想政治家洛克在其《政府論》中指出：“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大和主要目的，是保護(hù)他們的財產(chǎn)?！盵1]這表明政府存在的理由本身就包含了一種社會文化價值觀。社會價值觀和行政文化作為一種深層的社會力量必然會對政府的管理產(chǎn)生深層的影響。要建設(shè)節(jié)約型的低成本政府，就要消除傳統(tǒng)行政文化對政府管理的消極影響，并在中國文化體系精化的基礎(chǔ)上，培育一種新型的與之適應(yīng)的傳統(tǒng)文化，這也是構(gòu)建低成本政府的內(nèi)在要求。政府成本即政府在其運(yùn)行過程中所發(fā)生的各種費(fèi)用和支出，以及由其引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時間的間接性負(fù)擔(dān)。[2]降低行政成本的意義不亞于經(jīng)濟(jì)意義。降低行政成本，不僅可以有效地降低能源消耗，提高資源利用率，節(jié)約財政支出，而且還會發(fā)揮政府的示范作用，提升政府形象，對建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效政府具有重要意義。

文化是一種非常復(fù)雜的社會現(xiàn)象，文化在不同的社會生活領(lǐng)域有不同的內(nèi)容和表現(xiàn)形式。行政文化是國家行政人員的意識構(gòu)建、思維方式、價值觀、態(tài)度及人民對行政的整體評價意識。[3]隨著社會的進(jìn)步和廣大人民知識文化水平的提高，人民群眾的參政欲望也日益增強(qiáng)，人民的評價對強(qiáng)化或削弱政府的形象日益重要；行政文化包括行政人員的行政意識、行政思維、行政價值觀及行政態(tài)度和公民對行政的評價等帶有價值取向的東西，其中價值取向從某中意義上決定著一個國家的發(fā)展方向。政府的行政行為本質(zhì)上是政府價值觀念指導(dǎo)下的產(chǎn)物；行政價值觀念影響制約著公共政策的制定。中國在歷史上長期形成的官本位意識無論是上層還是民間，都較之西方國家強(qiáng)烈得多。官本位意識以官職大小、官階高低為價值標(biāo)尺，或參照官階級別來衡量人們的社會地位和人生價值。作為封建文化的遺留，官本位意識與我國兩千多年的皇權(quán)思想有關(guān)，封建統(tǒng)治階級官貴民賤的思想長期主導(dǎo)文化的潮流，逐漸內(nèi)化為民眾的一種整體心理認(rèn)同和整體情結(jié)，這種認(rèn)同對行政文化的影響非常大。在政府行政中自然而然的體現(xiàn)出人治色彩。在經(jīng)濟(jì)活動中，主要依靠政治熱情和行政手段來運(yùn)作，“人情關(guān)系”、行政權(quán)力和長官意志干預(yù)商業(yè)活動；在社會管理和社會運(yùn)作方式上，比較注重權(quán)力控制，人心控制和道德控制；在文化價值取向上，注意主觀愿望，情感意志和行政命令，見人而忘制度。這種文化土壤，對政府行政產(chǎn)生極為不良的影響。因此，我們分析政府高成本運(yùn)作的不良因素，不能簡單斷定是體制使然?？陀^地講，每次行政改革面臨的困難，轉(zhuǎn)變行政觀念都排在第一位。從某種意義上可以認(rèn)為，一切行政改革最大的難點(diǎn)莫過于行政觀念的轉(zhuǎn)變。所以，建設(shè)低成本政府必須考慮觀念形態(tài)和行政文化因素的影響。

二、不良行政文化的弊端對行政成本的影響

長期以來，我國政府在行政管理中不太重視對行政成本的考量，致使行政成本不斷增加，成為行政體制改革的一大瓶頸。有學(xué)者指出：中國是全世界行政成本最高的國家之一，高昂的行政成本不僅加劇了人民的負(fù)擔(dān)，也嚴(yán)重的損害了政府的形象。政府成本偏高的原因，除了剛性成本以外，隱性的負(fù)面的文化因素對政府成本的影響也是其中的一個重要因素，細(xì)究其弊端，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）成本意識缺失，管理運(yùn)行不計成本

在市場經(jīng)濟(jì)活動中，任何企業(yè)和個人在經(jīng)營活動中都會考慮成本與效率，努力降低行政成本，以最小的耗費(fèi)獲得最大的收益。政府由于天然的“壟斷”，不存在外部的競爭壓力，具有排他性和強(qiáng)制性，這就使得政府在客觀上缺乏降低成本的內(nèi)在動力；由于政府組織的非營利性，其運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)必然來自于財政的撥款，使得政府組織行政成本雖然是客觀存在，但因政府行政組織本身沒有支付成本的能力，于是，行政成本最終由社會承擔(dān)。行政成本的轉(zhuǎn)嫁使政府失去了直接承擔(dān)成本的義務(wù)，從而使政府組織在主觀上忽略了對行政成本的控制，次而造成行政成本的膨脹。而在政府的實(shí)際行動活動中，往往只注重任務(wù)的完成及其結(jié)果，而忽略完成任務(wù)所需的投入，重視算“政治賬”，不重視算“經(jīng)濟(jì)賬”。因此，成本意識的缺乏是政府行政成本高、低效率的根本原因。

（二）三公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo)，行政支出依然過高

據(jù)有關(guān)資料報道，2009年，我國行政管理費(fèi)用支出（包括一般公共服務(wù)、外交和公共安全三項(xiàng)支出）占財政支出的比重高達(dá)18.6%；同時，教育、科技、文體與傳媒、社保和就業(yè)、保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)支出等民生支出，比重不足38%。根據(jù)財政部綜合司研究報告，1978年以來，中國行政管理費(fèi)增速總體快于財政支出的增速，占財政支出的比重總體呈上升趨勢。1978—2006年，中國行政管理費(fèi)支出年均增長為19.3%，明顯高于同期財政支出的13.7%和GDP（現(xiàn)價）15.6%的年均增速；行政管理費(fèi)支出占財政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。對此，中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員何振一說，“目前，行政費(fèi)用占財政支出的比重大概在20%左右，這是從來沒有過的。建國前30年，也總說行政經(jīng)費(fèi)高了，那最多時也就百分之十幾，一般不到10%?！昂傲硕嗌倌?，行政性經(jīng)費(fèi)還是減不下來?。　盵4]遲福林研究發(fā)現(xiàn)，從1978—2006年，財政支出中用于行政管理的費(fèi)用增長了143倍，其占財政總支出的比重，從1978年的4.71%上升到2006年的18.73%，這遠(yuǎn)高于一般國家的比例。政府每年花在公車和公款吃喝上的費(fèi)用就超過了3 000億元。[5]這種高額的費(fèi)用支出，即便是發(fā)達(dá)國家，也是令人瞠目結(jié)舌的天文數(shù)字。這種行政支出的無節(jié)制的增長，必然導(dǎo)致政府總體成本的居高不下。

（三）權(quán)力腐敗蔓延，隱性成本損失無法估計

立黨為公，執(zhí)政為民，是我黨的重要思想和根本宗旨。然而，在現(xiàn)實(shí)的政府管理中經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)、錢、情被濫用的現(xiàn)象，這是行政價值觀的異化所致。行政價值觀反映著行政人員的價值取向，支配著行政行為的動機(jī)和意志。為公眾服務(wù)的價值觀和甘當(dāng)人民公仆的行政態(tài)度，在遭遇了各種誘惑后，變質(zhì)為各種利益小集團(tuán)謀私的工具。這種權(quán)力工具必然導(dǎo)致尋租和腐敗，其結(jié)果無疑以政府的高昂成本為代價。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼教授在其《腐敗——中國最大的社會污染》一文中，對中國20世紀(jì)90年代后半期由于腐敗所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失作了初步的分析，他估計腐敗的總經(jīng)濟(jì)成本約為3 430億元，占GDP比重的4.79%左右。一是政績成本過高，影響人民利益實(shí)現(xiàn)。我國目前的政府政績考核評價機(jī)制，有人把它歸納為是一種“只看產(chǎn)出，不看投入”的機(jī)制，也就是考察的指標(biāo)僅僅是完成結(jié)果。橫向縱向的對比，而忽視為完成這個政府行為所進(jìn)行的投資。這種以產(chǎn)出論英雄的政府績效評價機(jī)制，驅(qū)使各級官員有意地抹去施政成本，追求短期個人政績而不惜犧牲國家、集體、群眾的長遠(yuǎn)利益，造成某些政府部門、某些政府領(lǐng)導(dǎo)者弄虛作假、熱衷表面政績。這些政績工程往往與人民的利益不符且成本高浪費(fèi)巨大，嚴(yán)重的影響著人民利益的實(shí)現(xiàn)。二是決策缺乏民主，無效成本太大。民主集中制是我黨的根本政治制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。然而，現(xiàn)實(shí)生活中有不少地方和部門存在領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行的問題，造成了嚴(yán)重的后果。例如，幾年前，正式通航的珠海機(jī)場，曾以超前建設(shè)出名，是當(dāng)時全國最大的民用機(jī)場，全套設(shè)備從瑞典IMT公司引進(jìn)，堪稱國際一流。它還是全國惟一完全由地方政府投資的機(jī)場，全國惟一規(guī)劃建設(shè)一步到位的機(jī)場。但是，這個當(dāng)初擁有多個“全國第一”的機(jī)場，從一開始就讓政府背上了沉重的債務(wù)。現(xiàn)在只能做飛行訓(xùn)練場使用。據(jù)報道，當(dāng)時珠海機(jī)場在立項(xiàng)建設(shè)時，曾因?yàn)樵诓蛔?.5萬平方公里的珠江三角洲已有四個大型機(jī)場，因此，許多專家反對該機(jī)場立項(xiàng)。但是，仍然開工上馬，于是出現(xiàn)建成后閑置著的怪現(xiàn)象。這些失誤的決策在很大程度上是由于某些領(lǐng)導(dǎo)干部脫離實(shí)際、缺乏民主和科學(xué)決策程序所致，其結(jié)果導(dǎo)致國家和人民財產(chǎn)的巨大浪費(fèi)。三是本位主義普遍，政府活動缺乏透明度。中國傳統(tǒng)文化倡導(dǎo)中庸、無為、保守，反映在當(dāng)前的行政文化中就具有明顯的封閉性和排他性。具體表現(xiàn)為：行政組織與社會環(huán)境之間缺少經(jīng)常性交流，政務(wù)活動缺乏有效的社會監(jiān)督。在政府內(nèi)部，各地、各級政府協(xié)調(diào)配合不夠理想，一些地區(qū)、單位搞本位主義，只關(guān)心地區(qū)利益、部門利益、小團(tuán)體利益，在貫徹執(zhí)行上級決議時，往往也是幾經(jīng)周折，一拖再拖；合“胃口”的就執(zhí)行，不合“口味”的就拖著不辦，所謂“上有政策，下有對策”；有的對上級的文章斷章取義，按需宣傳，各執(zhí)一端，有的甚至明從暗抗，陽奉陰違，造成執(zhí)政過程信息不對稱，缺少監(jiān)管，產(chǎn)生較高的行政成本。

三、促進(jìn)政府低成本運(yùn)作的文化思考

文化因素對于構(gòu)建低成本政府的作用雖然屬于一種非正式約束，但它可為低成本政府的構(gòu)建提供不可缺少的支持，對于現(xiàn)代政府高效低成本的運(yùn)作，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，需要從以下幾個方面進(jìn)行思考。

（一）確立政府低成本運(yùn)作的文化定位

低成本政府的目標(biāo)定位應(yīng)該是首先變革傳統(tǒng)官僚主義的文化模式，向?qū)θ嗣褙?fù)責(zé)的人本主義文化和法治文化發(fā)展；從追求權(quán)力的文化向重視權(quán)利的文化轉(zhuǎn)變。這也是由強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力本位的文化向強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任為本位的文化轉(zhuǎn)變。政府要切實(shí)做到對民眾負(fù)責(zé)，就必須轉(zhuǎn)變那種消極追求官位和崇拜權(quán)力的文化心態(tài)，使之向重視民權(quán)的文化轉(zhuǎn)變。在這種平等理念的指導(dǎo)下，真正改變政府與民眾之間支配與被支配的關(guān)系，政府管理才能夠足以滿足公眾需求為取向，真正把為公眾提供充足、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，維護(hù)公眾的合法權(quán)益作為政府管理的首要選擇，成為對政府負(fù)責(zé)的責(zé)任政府。政府及其公務(wù)人員必須不斷地增強(qiáng)公共服務(wù)的意識，回歸公仆意識，真正為民辦事。無差別地為社會提供公共服務(wù)，不允許有個人偏私摻雜其中，從而降低政府成本。

（二）完善決策機(jī)制，建立責(zé)任追究制度

吸收和借鑒國外政府管理的先進(jìn)文化理念。特別應(yīng)借鑒歐美以個人責(zé)任和契約為主要特征的制約型管理模式，尤其是個人契約意識與法律制約等理念，以保證政府官員做出對人民負(fù)責(zé)的決策。對那些造成重大經(jīng)濟(jì)損失的官員要依法追究行政責(zé)任，通過依法決策、科學(xué)決策來規(guī)避決策的主觀性、隨意性，使由于決策失誤所導(dǎo)致的成本降至最低。

（三）強(qiáng)化教育功能，培育廉政文化

教育是基礎(chǔ)，教育的功能不僅僅在于喚起人們的崇高理想，更重要的是培養(yǎng)人們的自尊與責(zé)任，形成一種以守紀(jì)律為榮，貪贓枉法為恥的社會風(fēng)氣。對于尋租活動最好的控制和防范是廣大公務(wù)員的自律精神，通過教育，使他們不搞腐敗，不只是出于對懲治腐敗的恐懼，更重要的是出于內(nèi)在的自覺性和責(zé)任感，出于對黨和人民賦予的權(quán)力的珍惜和自我人格的尊重，這種文化心態(tài)一旦形成，就一定程度上消除尋租腐敗產(chǎn)生的思想根源，以減少產(chǎn)生腐敗行為的心里動機(jī)。

（四）加強(qiáng)和完善監(jiān)督制度，建立科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

為了保證各級政府部門的干部為人民掌好權(quán)、用好權(quán)、防止腐敗，完成黨和人民賦予的重大政治任務(wù)，必須建立科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力、管理公共事務(wù)應(yīng)由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定，遵循“法無授權(quán)皆禁止”的原則，保證權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使，并按照法律規(guī)定的方式和程序運(yùn)作，以減少隨意性所帶來的成本損耗。積極推進(jìn)政務(wù)公開、民主評議、政府采購、公平競標(biāo)等制度，進(jìn)一步加強(qiáng)法律監(jiān)督，群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。從而建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)程序嚴(yán)密有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益，通過政務(wù)公開、政府采購等一系列“陽光行政”減少暗箱操作，減少政府官員腐敗的機(jī)會，提高資金的利用效率，降低政府成本。

（五）嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，完善預(yù)算管理制度

我們黨歷來強(qiáng)調(diào)辦一切事情都要遵循勤儉節(jié)約、艱苦創(chuàng)業(yè)的原則，量力而行，精打細(xì)算，講求實(shí)效。要通過發(fā)揚(yáng)我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)，從源頭上剎住奢侈享樂之風(fēng)；同時必須嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，積極推進(jìn)收支賬目公開制度，對重大支出的決策要進(jìn)行專家論證和民主評議，以保證每花一分錢都符合納稅人的利益、愿望和要求。要強(qiáng)化預(yù)算管理和審計監(jiān)督，在完善行政事業(yè)單位預(yù)算的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算，從制度上杜絕財政資金被擠占、挪用、截留。努力節(jié)省開支，有效控制財政支出，降低行政成本。

中國的政府改革作為始于20世紀(jì)末期的“全球性革命”潮流的一部分，在其發(fā)展的歷史進(jìn)程中，雖然取得了巨大的進(jìn)步。但在現(xiàn)今階段，盡快打造出人民期盼的低成本政府，已成為當(dāng)前我國政府改革戰(zhàn)略中的迫切問題。由于傳統(tǒng)行政文化慣性的作用，要根本消除政府管理中的種種弊端，打造低成本政府，還是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的政治工程。培育適合政府低成本運(yùn)行的文化土壤，是建設(shè)節(jié)約型政府、降低政府運(yùn)行成本的重要環(huán)節(jié)。改革現(xiàn)有行政文化也是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，但因其帶有根本性，必須予以充分重視，而且應(yīng)當(dāng)成為政府改革刻不容緩的研究主題。

[1][英]洛克.政府論[M].北京：九州出版社，1996.

[2]朱之文，朱志濤.對行政成本居高的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與對策[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2004（3）.

[3]張國慶.行政管理學(xué)概論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000.

[4]王妹，蔣彥鑫.揮霍浪費(fèi)“罪”能治公款吃喝嗎？[N].新京報，2012-03-02.

[5]http：//focus.cnhubei.com/consensus/200912/t891273.shtml.