趙正群，劉珍香（南開大學(xué)，天津 300100）

論高校在行政訴訟中的被告資格
——以田永案、甘露案等系列案件為視角

趙正群，劉珍香
（南開大學(xué)，天津 300100）

近年來，隨著高校作為行政訴訟被告的案件數(shù)量的攀升，高校作為行政訴訟的被告似乎在很大程度上得到了司法實(shí)務(wù)界的認(rèn)可，然而，無論是田永案開啟先列，抑或是甘露等案再度確認(rèn)，學(xué)校在行政訴訟中的被告資格在理論界和實(shí)踐中依然未達(dá)成一致的共識(shí)。通過分析最高法院公報(bào)的系列案件，以確認(rèn)高校作為行政訴訟被告的合理來源與現(xiàn)實(shí)情形。同時(shí)，結(jié)合國外的系列先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并對之加以引進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)我國司法統(tǒng)一的最終目的。

高校；行政訴訟；被告資格；公法人

一、案例引入

1996年2月29日,北京科技大學(xué)二年級(jí)學(xué)生田永,在一次課程補(bǔ)考過程中因涉嫌夾帶作弊被監(jiān)考教師發(fā)現(xiàn)。該大學(xué)在一周之后,對田永作出退學(xué)處理決定。并于該決定作出一個(gè)月之后，填發(fā)了學(xué)籍變動(dòng)通知,并對所作出的處理決定公布于學(xué)期教學(xué)簡報(bào)和報(bào)告欄中。然而，田永的學(xué)生身份并未因此而受到影響，并以在校生身份在被告處繼續(xù)學(xué)習(xí),完成了該校的教學(xué)計(jì)劃,且學(xué)分及畢業(yè)論文均滿足該校對畢業(yè)生的要求。然而就在原告即將畢業(yè)時(shí),被告北京科技大學(xué)卻以原告田永事實(shí)上并不具有學(xué)籍為由而拒絕向原告頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證。基于此，原告田永向法院提起行政訴訟,并提出要求被告向其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證等訴訟請求。法院于1999年2月中旬對案作出判決:“被告北京科技大學(xué)在本判決生效之日起30日內(nèi)向原告田永頒發(fā)大學(xué)本科畢業(yè)證書,在本判決生效之日起60日內(nèi)召集本校的學(xué)位評定委員會(huì)對原告田永的學(xué)士學(xué)位資格進(jìn)行審核,……”；第一審宣判后,北京科技大學(xué)提出上訴，北京市第一中級(jí)人民法院駁回上訴，維持原判[1]。最高人民法院于1999年第4期公報(bào)上刊登了此案。

時(shí)隔六年，最高法院仍然以公報(bào)的形式刊登了楊寶璽訴天津服裝技校不履行法定職責(zé)案[2]，在該案中，原告以被告未按時(shí)發(fā)放畢業(yè)證書為由對其提起行政訴訟，法院根據(jù)《教育法》的規(guī)定，認(rèn)為受教育者享有完成規(guī)定的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書的權(quán)利。教育機(jī)構(gòu)沒有直接向其準(zhǔn)予畢業(yè)的受教育者發(fā)放畢業(yè)證書的行為，構(gòu)成違法，從而支持了原告的訴訟請求。

同樣，最高人民法院在2012年第7期的法院公報(bào)上刊登了甘露不服暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案[3]。該案中原告甘露以暨南大學(xué)做出的開除學(xué)籍決定案沒有法律依據(jù)及處罰太重為由，向法院提起行政訴訟。最終，最高院以被告適用法律錯(cuò)誤為由，依法撤銷了被告的處理決定。該案的裁判摘要指出，學(xué)生對高等院校作出的開除學(xué)籍等嚴(yán)重影響其受教育權(quán)利的決定可以依法提起訴訟。人民法院審理此類案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)以相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，參照相關(guān)規(guī)章，并可參考涉案高等院校正式公布的不違反上位法規(guī)定精神的校紀(jì)校規(guī)。以上案件如今已然劃上了句號(hào),但是，案件中存在的問題似乎沒有被根本解決。高校是否具有行政訴訟的被告資格？法院認(rèn)定被告資格的依據(jù)何在？為什么在相類似甚至相同的情況下其他法院會(huì)出現(xiàn)與已有裁判相反的裁判等等這些問題都值得我們進(jìn)一步去探討和加以解決。

二、高校作為行政訴訟被告的法律分析

高校作為現(xiàn)代社會(huì)一類極為重要的社會(huì)組織，其不僅符合以公共利益為目的的事業(yè)單位特征，同時(shí)也具有法人主體所應(yīng)當(dāng)包含的資格特點(diǎn)。然而，從這兩方面來看，只能得出高校是以一個(gè)公益性組織的性質(zhì)而存在，其所具有的亦是民事主體的特征，參與的是民事活動(dòng)，并受到民事法律的調(diào)整。但是,現(xiàn)實(shí)中高等學(xué)校濃厚的官方色彩及其所行使權(quán)力所具有的管理特征等種種跡象都表明民事主體這一定位并不能完全涵蓋高等學(xué)校的法律地位；因而必須對高等學(xué)校民事主體之外的其他法律地位加以必要的探究[4]2。根據(jù)法人成立所依據(jù)法的性質(zhì)，法人可以分為公法人和私法人兩類,公法人是根據(jù)公法的規(guī)定而成立的法人,以公共事務(wù)為其成立目的；私法人是根據(jù)私法而成立的法人,以私人事業(yè)為成立目的[5]1。從以上分類及其設(shè)立的目的來看,高校可被劃入公法人這一范疇。然而，基于目前我國對公私法人定位的不明確和意見的不統(tǒng)一，高校的公法人資格并未得到學(xué)界一致的認(rèn)可。也正是高校這種模糊不清的法律地位,導(dǎo)致了高校與學(xué)生、高校與教師在糾紛解決中權(quán)利救濟(jì)的混亂,常常出現(xiàn)適用救濟(jì)程序的錯(cuò)誤,本應(yīng)由行政訴訟解決的事卻通過民事訴訟解決,而本應(yīng)屬于民事法律領(lǐng)域的糾紛又常常夾雜著過多的行政力量；這種救濟(jì)程序的錯(cuò)誤,不僅影響到了被侵害人的權(quán)益的補(bǔ)救,同時(shí)也對公立高等學(xué)校權(quán)力濫用的監(jiān)督產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響[4]1。

基于“特別權(quán)力關(guān)系”理論的影響，傳統(tǒng)行政學(xué)和行政法學(xué)認(rèn)為，所謂公行政也就是國家行政。換句話說，由國家作為行政的唯一主體，并基于公益目的來對社會(huì)進(jìn)行管理。人類進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，隨著系列社會(huì)問題的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論已不再適用。行政不再是國家行政，而應(yīng)當(dāng)是公共行政；公共行政除了包括傳統(tǒng)的國家行政以外,還包括社會(huì)行政,即由社會(huì)主體對公共事務(wù)進(jìn)行管理,行使部分行政權(quán)力,社會(huì)行政是利用社會(huì)的自治來實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理,以減少政府負(fù)擔(dān),解決政府壟斷行政所帶來的一系列問題[4]2。有學(xué)者認(rèn)為，行政權(quán)是指國家賦予的，運(yùn)用國家強(qiáng)制力對公共利益進(jìn)行維護(hù)和分配的權(quán)力，它與公民、法人及其他組織的權(quán)利存在根本上的不同；行政權(quán)力具有國家賦予的強(qiáng)制力量，可以通過國家強(qiáng)制力自行達(dá)成行政目標(biāo)；而公民、法人及其他組織的權(quán)利則是要求他人作為或不作為的權(quán)利，不具有國家強(qiáng)制力，在權(quán)力的行使遇到妨礙時(shí)只能求助于國家機(jī)關(guān)來維護(hù)自身的合法權(quán)益[6]7。以上對行政權(quán)的表述，強(qiáng)調(diào)的是國家權(quán)力的分配，而不同于以往以主體自身性質(zhì)來定位行政主體并將其局限于國家行政機(jī)關(guān)。通過以上我們可以發(fā)現(xiàn)，行政權(quán)力的本質(zhì)不在于其所分配的機(jī)構(gòu)本身，而在于它所分配的力量是否以公益為目的。通過對行政權(quán)的重新定位，毫無疑問，高校日常的教育和管理活動(dòng)及其招生行為均是在國家授權(quán)的情況下，運(yùn)用國家權(quán)力來對教師、學(xué)生進(jìn)行管理，進(jìn)而達(dá)到對公共利益的維護(hù)和分配的目的，因而高等學(xué)校的內(nèi)部行政管理權(quán)力也應(yīng)當(dāng)被看做為一種特殊的行政權(quán)力[5]2。

在司法實(shí)踐的推動(dòng)下，學(xué)術(shù)界對于高校的法律性質(zhì)進(jìn)行了更為深入的研究，并逐漸引入了國外的相關(guān)觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒法國的公法人理論，而有的則認(rèn)為為了全面反映高校這類組織的特征，應(yīng)借鑒“第三部門”理論[7]。然而，在我國的實(shí)務(wù)界，則認(rèn)為高校應(yīng)被認(rèn)為是法律、法規(guī)授權(quán)的組織[8]3。其中，作為大陸法系的典型國家之一，法國采用了公法人理論。在法國，承擔(dān)公共服務(wù)事業(yè)管理，為全社會(huì)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)除了國家機(jī)關(guān)、地方單位以外，還有公務(wù)法人?！肮珓?wù)法人具備以下幾個(gè)方面的特征:第一，它具有法人資格；也即它能夠作為一個(gè)獨(dú)立的法律主體，有自己全部、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，并實(shí)行獨(dú)立核算。第二，它是一個(gè)公法人；它從事國家規(guī)定的某項(xiàng)公共利益活動(dòng)，并接受國家的監(jiān)督和控制。它也因此享有某些特權(quán)，如公用征收權(quán)、其財(cái)產(chǎn)不能被扣押、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等。第三，它具有相對的獨(dú)立性，享有一定的自主權(quán)。”[8]2“第三部門”概念最早由美國學(xué)者提出，主要用來概括政府與企業(yè)之間的不明地帶，換句話來說，“第三部門”與政府機(jī)構(gòu)一樣作為公共服務(wù)的供給主體，是一個(gè)與“私”相對的具有公共性的權(quán)力組織；與政府機(jī)構(gòu)所不同的是，政府作為官方，行使的是“特殊的公共權(quán)力”，而“第三部門”則來自民間組織，行使的是原始的、具有普通意義的公共權(quán)力[9]1。也就是說，政府機(jī)構(gòu)作為一種官方代表，行使的是體制內(nèi)的權(quán)力，而“第三部門”作為一種代表公共服務(wù)的民間組織，其行使的是體制外的力量。如今，該說法在我國也已被學(xué)術(shù)界廣為接受。由于各國內(nèi)部體制的不同，對于“第三部門”的界定也有所不同?！暗谌块T”作為一類中間組織，正如前面所述，其與政府具有不同的特征，換句話來說，它們還具備政府和企業(yè)所不具備的特性。這些特性集中表現(xiàn)在非營利性、自主性、專業(yè)性以及低成本等方面[9]2。所謂非營利性，是由“第三部門”所追求的目的公益性而決定的?！暗谌块T”作為中間組織，其以公益為成立的核心，基于社會(huì)公益管理而存在。自主性，是指相對于政府的獨(dú)立性，也就是說，“第三部門”自主管理部門內(nèi)事務(wù)，不受政府的干擾和限制，具有自主決策和自主管理權(quán)。而“第三部門”名稱的來源就是人們相信它們能夠獨(dú)立地籌措自己的資金從而不受政府支配，獨(dú)立地實(shí)施工作計(jì)劃，進(jìn)而在自主管理的方向下獨(dú)立地完成自己的使命；此外，“第三部門”作為一個(gè)整體，它具有一般整體所具有的多樣性特征[9]2。不僅如此，這些出于公益而存在的組織本身也獨(dú)具專業(yè)性。成立之始，它們對目標(biāo)的定位十分明確，如學(xué)校是給人們提供受教育機(jī)會(huì)的組織；醫(yī)院是救死扶傷的組織等等。與政府組織依靠大量國家資金維持不同，“第三部門”在運(yùn)作過程中可以依靠志愿人員為其提供免費(fèi)服務(wù)，而且還能夠得到私人捐款的贊助來緩解對外的經(jīng)費(fèi)，因此具有低成本的特質(zhì)。為了突現(xiàn)“第三部門”的這些特質(zhì)，西方國家在法律上對第三部門的地位大都作了特殊規(guī)定，如“志愿者組織”、“非政府組織”、“非營利組織”等等。

法律、法規(guī)授權(quán)的組織，是指根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，可以以自己的名義從事行政管理活動(dòng)、參加行政復(fù)議和行政訴訟并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的非政府組織。在田永案中，法院最后判定：從我國目前的情況來看，盡管某些社會(huì)團(tuán)體或事業(yè)單位不屬于行政機(jī)關(guān)的范疇，但是根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定而享有一定的行政管理權(quán)；這些團(tuán)體或單位與其成員或相對人之間基于管理而產(chǎn)生的關(guān)系不是民事關(guān)系而是行政法律關(guān)系，雙方因此而發(fā)生的糾紛，不屬于民事訴訟的受案范疇，而是應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟來加以解決。根據(jù)我國《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，行政訴訟的被告應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，然而為了監(jiān)督社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位依法行使國家賦予的行政管理職權(quán)從而更好地維護(hù)管理相對人的合法權(quán)益，有必要賦予事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體在行政訴訟中一定程度上的被告資格，對于它們與管理相對人之間發(fā)生的行政糾紛依照行政訴訟法來處理，這樣不僅有利于化解社會(huì)矛盾，還有助于維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。另依據(jù)《中華人民共和國學(xué)位條例》第八條、我國《教育法》第二十一條、第二十二條的規(guī)定，國家實(shí)行學(xué)位證書和學(xué)業(yè)證書制度，由國務(wù)院授權(quán)高校對符合條件的高校大學(xué)生授予學(xué)士學(xué)位并頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)位證書。在本案中，原告田永訴請被告向其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證，正是由于被告北京科技大學(xué)以高等教育機(jī)構(gòu)法人的身份代表國家行使對受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)及學(xué)位證書的行政權(quán)力時(shí)引起的行政糾紛，因而屬于行政訴訟的受案范圍。

然而，結(jié)合我國的現(xiàn)狀來看，即便是田永案、甘露案已被最高人民法院作為公報(bào)案例刊登在我國《最高人民法院公報(bào)》上，但由于我國目前并不是一個(gè)判例法國家，沒有確立判例制度以及指導(dǎo)案例在法律上的效力，公報(bào)案例并沒有對司法實(shí)踐造成足夠的影響，各地的司法審判依然無法達(dá)成共識(shí)。有些法院依然認(rèn)為高校作為事業(yè)單位，不是法律規(guī)定的行政訴訟的被訴主體，因此不能作為行政訴訟的被告，并基于此對于學(xué)生對高校所提出的行政訴訟不予受理，如2003年北京某大學(xué)經(jīng)管學(xué)院會(huì)計(jì)系98級(jí)女生嚴(yán)某由于考試作弊被勒令退學(xué)，該學(xué)生以處分沒有法律依據(jù)為由向法院提起了行政訴訟。然而，法院在審查后認(rèn)為因嚴(yán)某所在大學(xué)對其作出的勒令退學(xué)處分決定所產(chǎn)生的糾紛，不在人民法院所應(yīng)受理的行政案件的范圍之列，因此對嚴(yán)某的起訴不予受理。有的法院則在受理案件之后，以不屬于法院受理范圍為由，駁回當(dāng)事人的起訴，如2002年10月重慶某大學(xué)生因在校期間懷孕而被學(xué)校以“道德敗壞，品行惡劣”為由給予開除學(xué)籍處分，兩大學(xué)生以“定性錯(cuò)誤，于法無據(jù)”為由提起行政訴訟，要求撤銷這一行政處分。然而，重慶市南岸區(qū)人民法院對此做出了駁回起訴的裁定。從以上案例我們可以看出，我國對于高校的行政訴訟被告地位并未達(dá)成一致的認(rèn)可，相反，對于相類似或相近的案例，不同法院往往會(huì)給出不一樣的回答。因此，為保障學(xué)生等被侵權(quán)人的合法權(quán)益，為維護(hù)司法實(shí)踐的統(tǒng)一，為確立司法權(quán)威和司法公信力，達(dá)成學(xué)界和實(shí)務(wù)界對高校定位的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)迫在眉睫。

三、推進(jìn)高校行政訴訟被告資格在我國的確立

從以上案例來看，不同法院之所以對相類似或相近的案件給予不同的判決結(jié)果，在于法院審判依據(jù)的不統(tǒng)一。正如田永案，法院雖然將高校解釋為《行政訴訟法》所規(guī)定的可起訴機(jī)關(guān)，也即法律、法規(guī)授權(quán)的組織，但實(shí)為勉強(qiáng)?；谝陨戏治觯P者認(rèn)為要解決目前我國司法上的不統(tǒng)一現(xiàn)象，必須先對我國高校進(jìn)行法律地位的明確，從而進(jìn)一步解決司法實(shí)務(wù)中所遇到的難題。

首先，借鑒國外“重要性理論”。德國的“重要性理論”是在特別權(quán)力關(guān)系理論的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，換句話說，該理論一方面繼承了特別權(quán)力關(guān)系中對特殊主體與相對人之間關(guān)系的明確，另一方面，則摒棄了特別權(quán)力關(guān)系下對司法救濟(jì)的不當(dāng)排除。根據(jù)“重要性理論”，公務(wù)法人與其成員或相對人之間存在著特殊的行政管理關(guān)系，因此不能完全適用法律保留原則，基于維持公務(wù)法人正常運(yùn)轉(zhuǎn)的目的，應(yīng)當(dāng)賦予特別權(quán)力人在一定程度上的行政管理職權(quán)[6]7。同時(shí)，基于法律對公民基本權(quán)利的特別保障，對于涉及公民基本權(quán)利事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行規(guī)定，并賦予公民在權(quán)利被侵害時(shí)向司法尋求救濟(jì)的權(quán)利。也就是說，“重要性理論”不僅承認(rèn)了公務(wù)法人在行政權(quán)上的主體地位，還提升了特別權(quán)力關(guān)系中所不具備的對公民基本權(quán)利司法救濟(jì)的法律保護(hù)。

在田永案中，法院根據(jù)我國《教育法》等法律的規(guī)定，認(rèn)定了高校的行政管理權(quán)。然而，《教育法》第二十八條對學(xué)校的授權(quán)極為廣泛，從招生權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)等,幾乎涵蓋了學(xué)校與學(xué)生間關(guān)系的各個(gè)方面。設(shè)想一下，學(xué)生對于高?；诜煞ㄒ?guī)授權(quán)進(jìn)行的獎(jiǎng)勵(lì)表彰或記過處分不服的,是否可以將高校推向行政訴訟的被告席？如果答案是肯定的,學(xué)校如何進(jìn)行自主管理，自治權(quán)又應(yīng)當(dāng)如何加以保障？如果不能,又應(yīng)當(dāng)如何解釋這些行為不是經(jīng)過法律法規(guī)的授權(quán)。毫無疑問，僅僅依據(jù)法院的“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”顯然無法解決現(xiàn)實(shí)中所遇到的種種問題。然而，如果根據(jù)“重要性理論”對事業(yè)單位的管理行為進(jìn)行區(qū)分,來處理被告資格問題，會(huì)產(chǎn)生怎樣的效果？首先，當(dāng)事業(yè)單位對相對人作出不利影響的決定,足以改變其單位成員身份權(quán)或剝奪學(xué)生受教育權(quán)等權(quán)利時(shí),受影響的公民可以其基本權(quán)利受到侵害為由對此決定提起行政訴訟；換句話說,對高校作出的有關(guān)招生、不予頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、不授予學(xué)位及退學(xué)、勒令退學(xué)、開除學(xué)籍等處分不服的學(xué)生,可以以此為由把高校作為被告提起行政訴訟；而對于為維持學(xué)校正常的教學(xué)和管理秩序,且并沒有影響到學(xué)生受教育權(quán)利以及單位成員身份權(quán)利的其他決定,則應(yīng)當(dāng)由高校通過校內(nèi)救濟(jì)渠道來加以解決,不能提起行政訴訟[10]。通過這種“區(qū)別對待”的處理方式，一方面，不僅尊重了高校的自主管理權(quán)，有利于高校的管理和發(fā)展；另一方面，也充分保護(hù)了學(xué)生的受教育權(quán)以及單位成員的身份權(quán)。

其次，確立正當(dāng)程序下的高校行政訴訟主體地位。行政訴訟中的正當(dāng)程序的審查主要包括是否履行了事前告知義務(wù)、是否做到了基本的程序公正等[11]。作為事業(yè)單位的高校，要成為行政訴訟的被告只能在關(guān)乎學(xué)生受教育權(quán)等切身利益時(shí)的情境下方可。因此，高校在實(shí)施相應(yīng)的行政管理行為時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格按照正當(dāng)程序原則來辦事，以充分保障學(xué)生的合法權(quán)益[12]。法院可以應(yīng)用“正當(dāng)程序”的標(biāo)準(zhǔn)來審查高校對相對人的重大合法權(quán)益有重大影響的行為。在英國，基于一定的自治性要求，國王和議會(huì)會(huì)授權(quán)大學(xué)等高等教育實(shí)體來制定一些與其自身運(yùn)轉(zhuǎn)相匹配的“大學(xué)相關(guān)法”。如果該教育機(jī)構(gòu)的成員或者相對人對其作出的行為不服而起訴的，那么此時(shí)法院可以在“公共職能”理論的引導(dǎo)下來對該行為進(jìn)行判斷，從而決定其是否屬于司法審查的范疇?？梢娫谟⒚婪ㄏ祰遥_定某個(gè)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位或其他組織的行為是否屬于司法審查的范圍,并非由該組織本身的身份和地位所決定,而取決于該組織行使的“職能性質(zhì)”本身。只要它的行為涉及到對公共事務(wù)的管理,具有公共性質(zhì),此時(shí)該組織就不能免除司法審查，而應(yīng)當(dāng)以被告的身份參與到所涉的行政訴訟當(dāng)中。并且，若該組織不按照正當(dāng)程序作出相應(yīng)的處理決定，那么就將可能因此而承擔(dān)不利的訴訟后果。然而，遺憾的是，我國目前并未確立正當(dāng)程序原則，而僅限于合法程序，也就是說要發(fā)展高校在正當(dāng)程序上的訴訟地位，還必須依賴我國法律對正當(dāng)程序原則的建立。但欣喜的是，盡管我國法律并未對此作出明確規(guī)定，正當(dāng)程序原則在我國的案例判決中已有雛形，甚至已被寫入最高人民法院公報(bào)作為指導(dǎo)案例來進(jìn)行司法指導(dǎo)，例如劉燕文訴北京大學(xué)教育行政確認(rèn)案、張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案等就涉及到正當(dāng)程序在行政訴訟中的運(yùn)用，由此可見，對于正當(dāng)程序原則在我國法律上的確立已然不是遙不可及。

最后，明確高校特殊公法人地位。從行政法的發(fā)展方向來看，用法律、法規(guī)授權(quán)的方式界定行政訴訟被告并非長久之計(jì)；因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)各行各業(yè)均需要法律的規(guī)范，并不能說，只要法律規(guī)定了某一組織的權(quán)利義務(wù)就一般認(rèn)定其為授權(quán)組織，而在于法律對其授權(quán)的目的，被授權(quán)的權(quán)利之所以具有公權(quán)力的性質(zhì)，關(guān)鍵是此類組織本身具有管理公共事物的職能[13]。因此，從擴(kuò)大行政訴訟的范圍，規(guī)范這些行使公共管理職能的社會(huì)組織、團(tuán)體等事業(yè)單位的行為，更好地保護(hù)被管理者的合法權(quán)益的角度講，我們可以引進(jìn)外國的“公務(wù)法人”這個(gè)概念[14]。正如前述，高校作為公共行政中的社會(huì)行政，其有不同于國家行政的特性，這也是由高校的內(nèi)在本質(zhì)所決定的。高等學(xué)校是一種特殊的社會(huì)組織，“很少能找到一種機(jī)構(gòu)，既是那么統(tǒng)一，又是那么多樣，無論它用什么偽裝都可以認(rèn)出；但是，沒有一個(gè)地方，它和任何其他機(jī)構(gòu)完全相同?！卑Ｃ谞枴ね繝柛伤枋龅倪@種機(jī)構(gòu)正是高等學(xué)校[6]12。高等學(xué)校是由高深知識(shí)和圍繞這些高深知識(shí)而工作的群體所組成的，這是高等學(xué)校具有區(qū)別于其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)特特征；知識(shí)的專業(yè)性、累積性以及自主性和長期性決定了高等學(xué)校內(nèi)在的學(xué)術(shù)活動(dòng)應(yīng)該以學(xué)術(shù)價(jià)值為導(dǎo)向，要避免功利主義的傾向[15]。這些特點(diǎn)要求高校保持一定的科技自由、學(xué)術(shù)自由和精神自由。“尊重與保障學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治,不僅對于一個(gè)健康的教育體制來說是重要的,而且在我們看來,還是確保其他自由及努力發(fā)展與維持民主的必要前提?！盵16]盡管單方面性、強(qiáng)制性等是行政權(quán)的屬性,但并非所有具有這些屬性的權(quán)力都是行政權(quán)[17]。也即雖然高校在管理行為上具有行政行為的特點(diǎn)，但基于高校本身所具有的特性，其實(shí)施的管理行為并非皆為行政權(quán)的行使，對于高校的不同行為應(yīng)根據(jù)其性質(zhì)和目的的不同加以區(qū)分開來。因此，根據(jù)高等學(xué)校的這些基本特點(diǎn)，應(yīng)保持高校和教師一定的學(xué)術(shù)裁量權(quán)，保證一定的教學(xué)民主、學(xué)術(shù)民主，使得高校、教師以及學(xué)生可以在自由的空氣下創(chuàng)造出新鮮的科技和學(xué)術(shù)成果。與此同時(shí)，對于嚴(yán)重侵犯學(xué)生受教育權(quán)及教師身份權(quán)等公民基本權(quán)利的，則賦予相對人尋求法律和司法救濟(jì)的可能，從而充分的保障相對人的合法權(quán)益。

結(jié)語

高校作為特殊的公共法人，應(yīng)在行政的監(jiān)管和司法介入的同時(shí)，適當(dāng)保持高校獨(dú)有的學(xué)術(shù)特性。因此，學(xué)術(shù)自治從而衍生的管理自治不容忽視。在未來的法治發(fā)展過程中，司法統(tǒng)一成為必然。不斷完善相關(guān)的行政法學(xué)和訴訟法學(xué)理論，引進(jìn)國外“重要性理論”及“公共法人”概念，進(jìn)而完善高校作為行政訴訟被告的合法法律依據(jù)，推進(jìn)司法實(shí)踐的進(jìn)一步統(tǒng)一成為必然的趨勢。

[1]中華人民共和國最高人民法院公報(bào)，1999，(4).

[2]中華人民共和國最高人民法院公報(bào)，2005，(7).

[3]中華人民共和國最高人民法院公報(bào)，2012，(7).

[4]趙勇，趙永行.論我國公立高等學(xué)校行政主體法律地位[J].行政與法，2005，(11).

[5]申素平.論我國公立高等學(xué)校的公法人地位[J].中國教育法制評論，2003，(00).

[6]馬懷德.公務(wù)法人問題研究[J].中國法學(xué)，2000,(4).

[7]王紹光.多元與統(tǒng)——第三部門國際比較研究[M].浙江：浙江人民出版社，1999.6.

[8]劉藝.高校被訴引起的行政法思考[J].現(xiàn)代法學(xué)，2001，(2).

[9]郭道久.第三部門公共服務(wù)供給的“二重性”及發(fā)展方向[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(2).

[10]任學(xué)強(qiáng).論事業(yè)單位在行政訴訟中的被告資格——以田永訴北京科技大學(xué)案為參照[J].行政與法，2008，(7).

[11]何海波.司法判決中的正當(dāng)程序原則[J].法學(xué)研究，2009，(1).

[12]戚建剛.論公益機(jī)構(gòu)行為的司法審查范圍[J].法學(xué)，2003，(7).

[13]汪旭鵬，章紅華.高校學(xué)生權(quán)益法律保護(hù)機(jī)制研究[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)（原湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)），2010，（6）.

[14]王巖，密啟娜，劉峰.學(xué)校成為行政訴訟被告的法律分析[J].當(dāng)代法學(xué)，2002，(8).

[15]胡發(fā)明.我國高等學(xué)校性質(zhì)的行政法分析[J].時(shí)代法學(xué)，2004，（3）.

[16]World University Service,Academic Freedom 2:A Human R ights R eport,edited by John Daniel,Frederiekde Vlaming, NigelHartley,ManfredNowak,ZedBooksLtd.,1993，“Introduction”.

[17]袁明圣.解讀高等學(xué)校的“法律法規(guī)授權(quán)的組織”資格——以田永訴北京科技大學(xué)案為范本展開的分析[J].行政法學(xué)研究，2006，(2).

TheDefendant Qualification of Universitiesin the AdministrativeLitigation──TakingTianyongandGanluCasesasExamples

ZHAOZheng-qun,LIU Zhen-xiang
(Nankai University,Tianjin,300100)

In recent years,with the rising number of universities as the defendant of administrative litigation,universities as the defendant in judicial practice appears to have been recognized.However,whether Tian Yong case opened the first column,or other cases reconfirmed,the dispute in theory or practice have been still existed.Through a series of case analysis of the Supreme People's Court Bulletin,in order to confirm the reasonable source of universities as the defendant of administrative litigation and the reality of the situation.At the same time,combined with foreign advanced experience and introduce it,in order to achieve the ultimate goal of unity of justice in china.

universities;the administrative litigation;the defendant qualification;public agency

D915.4

A

2095-1140（2013）05-0048-06

（責(zé)任編輯：天下溪）

2013-05-03

趙正群（1953-），男，遼寧沈陽人，南開大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事訴訟法、憲法與行政法學(xué)研究。劉珍香（1990-），女，江西九江人，南開大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事行政訴訟法學(xué)研究。