錢 云

（蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215006）

1 問(wèn)題的提起

1.1 協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的概念

1996年頒布的《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“排入設(shè)置二級(jí)污水處理廠的城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的污水，執(zhí)行三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)?！蔽覈?guó)按照國(guó)家綜合排放標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)不交叉執(zhí)行的原則，各行業(yè)如有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。[1]2008年頒布了制漿造紙、電鍍等11個(gè)行業(yè)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)在適用范圍中都有一個(gè)共同的規(guī)定：“本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的水污染物排放控制要求適用于企業(yè)向環(huán)境水體的排放行為。企業(yè)向設(shè)置污水處理廠的城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)排放廢水時(shí)，其污染物的排放控制要求由企業(yè)與城鎮(zhèn)污水處理廠根據(jù)其污水處理能力商定或執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門備案；城鎮(zhèn)污水處理廠應(yīng)保證排放污染物達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)要求。”該條規(guī)定創(chuàng)設(shè)了以協(xié)商方式來(lái)確定水污染物間接排放標(biāo)準(zhǔn)的新模式（簡(jiǎn)稱“協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)”）。

協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)是指水污染物間接排放標(biāo)準(zhǔn)由排污企業(yè)和城鎮(zhèn)污水處理廠根據(jù)污水的特性和污水處理廠的處理能力來(lái)協(xié)商決定，而且不需要環(huán)保部門的批準(zhǔn)，僅僅備案即可。協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)賦予了排污企業(yè)和污水處理廠很大的自治權(quán)，對(duì)其自覺(jué)性和責(zé)任心有很大的依賴。

1.2 協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的重要性及存在的問(wèn)題

《水污染防治法》第9條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)。”這里的“排放”既包括直接排放，也包括間接排放。水污染物間接排放即將水污染物交由城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理。水污染物間接排放是“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”理念向“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”理念轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要表現(xiàn)。將污染物交由污水處理廠集中處理可以使企業(yè)從繁瑣的污水處理設(shè)施建設(shè)、設(shè)備日常運(yùn)行管理中解脫出來(lái)，這樣企業(yè)可以集中精力搞自己的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)效率。[2]在實(shí)踐中，如果間接排放的污水在經(jīng)過(guò)污水處理廠處理后仍然超標(biāo)了，環(huán)保部門要征收超標(biāo)排污費(fèi)就存在很多問(wèn)題。首先，污水處理廠認(rèn)為自己不是污水的產(chǎn)生者，超標(biāo)排污的是企業(yè)，不應(yīng)該由他來(lái)承擔(dān)超標(biāo)排污的責(zé)任；排污企業(yè)則認(rèn)為，自己已經(jīng)繳納了污水處理費(fèi)，對(duì)其實(shí)行雙重收費(fèi)是不合理的。[3]其次，污水處理廠的污水來(lái)自很多方面，沒(méi)有處理好超標(biāo)排放的是哪家企業(yè)是無(wú)從界定的。因此，水污染物間接排放必須處理好排污企業(yè)和污水處理廠的關(guān)系，明確污染物間接排放的標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)實(shí)中每個(gè)污水處理廠的污水處理能力具有差異，各個(gè)排污企業(yè)排放污染物的污染性也各異，協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的最大優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在其靈活性上，可以根據(jù)污水處理廠的污水處理能力靈活確定企業(yè)水污染物間接排放的標(biāo)準(zhǔn)，這樣一方面充分利用了污水處理廠的污水處理能力，另一方面降低企業(yè)污水處理的成本，提高經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)給中小企業(yè)生存的空間，解決就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題。

這種由主體自由協(xié)商確定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定在環(huán)境保護(hù)法中是很少見(jiàn)的，標(biāo)準(zhǔn)一般都是強(qiáng)制的硬性的指標(biāo)，協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性、缺乏強(qiáng)制性給司法實(shí)踐帶來(lái)了很多困惑和問(wèn)題，具體包括：（1）協(xié)商確定的標(biāo)準(zhǔn)的效力如何？《水污染防治法》中對(duì)于超標(biāo)排污法律責(zé)任的規(guī)定中，間接排污的“超標(biāo)”的“標(biāo)”是否就是協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)？（2）在實(shí)踐中，協(xié)商的范圍是否應(yīng)該有限制？如何限制？

2 協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的效力

2.1 效力來(lái)源

2008年頒布的制漿造紙工業(yè)水、電鍍等11個(gè)行業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，是經(jīng)國(guó)家環(huán)保部批準(zhǔn)，由國(guó)家環(huán)保部與國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局聯(lián)合發(fā)布的。國(guó)家級(jí)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件制定的。[4]由排污單位和污水處理廠協(xié)商確定的標(biāo)準(zhǔn)雖然從表面上看主觀隨意性很大，協(xié)商的內(nèi)容也不確定，但協(xié)定的權(quán)利是由行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)授予的，因此，協(xié)定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然也屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的一部分，固然具有法律效力。

2.2 協(xié)商的性質(zhì)

排污單位將工業(yè)廢水委托給城鎮(zhèn)污水處理廠處理，商定排放標(biāo)準(zhǔn)并交納污水處理費(fèi)，其中排污單位排放污染物的種類、濃度、數(shù)量以及應(yīng)交納污水處理費(fèi)的多少都是協(xié)商的內(nèi)容。整個(gè)過(guò)程就是一個(gè)商業(yè)契約，排污單位的義務(wù)是在協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的限制下將廢水排入污水處理廠并交納污水處理費(fèi)，污水處理廠的義務(wù)是替排污單位處理工業(yè)廢水然后達(dá)標(biāo)排放。商業(yè)契約是受法律保護(hù)的。從形式上看，協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)不只是排污單位和污水處理廠的口頭約定，協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)雖然不需要環(huán)保部門的批準(zhǔn)，但要報(bào)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門備案，是具有書面形式且有環(huán)保機(jī)構(gòu)為證的商業(yè)契約。

2.3 協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的適用

《水污染防治法》第七十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。”本條規(guī)定并沒(méi)有區(qū)分污染物直接排放和間接排放，而且間接排放僅向污水處理廠交納污水處理費(fèi)，不需要繳納排污費(fèi)，不存在“應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額”。2011年2月22日環(huán)保部《關(guān)于《水污染防治法》第七十三條和第七十四條“應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額”具體應(yīng)用問(wèn)題的通知》 （以下簡(jiǎn)稱《通知》）規(guī)定：“排污者具備法定減繳、免繳、不繳排污費(fèi)情形的，不影響環(huán)保部門參照排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方法確定并用以裁定罰款數(shù)額的基數(shù)?！薄傲⒎ㄕ咴诹⒎ㄟ^(guò)程的文義表達(dá)上沒(méi)有直接照應(yīng)到間接排放污染物的企業(yè)，但這并不是其立法本意?！盵5]

《通知》規(guī)定“應(yīng)繳納排污費(fèi)”只是法律授權(quán)環(huán)保部門參照排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方法確定并用以裁定罰款數(shù)額的基數(shù)，可以通過(guò)水污染物的種類、濃度和污水排放量來(lái)認(rèn)定。水污染物的種類、濃度，根據(jù)違法行為發(fā)生時(shí)所排水污染物的種類、濃度進(jìn)行認(rèn)定；污水排放量，根據(jù)違法行為的天數(shù)來(lái)認(rèn)定，不超過(guò)30天的，按照30天計(jì)算；超過(guò)30天的，則按照實(shí)際違法行為期間污水排放量?！斑`法行為”就是指“超標(biāo)排污”，對(duì)于間接排放而言，“標(biāo)準(zhǔn)”就是指排污單位和污水處理廠協(xié)商確定的標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)也就可以作為企業(yè)“違法行為”發(fā)生的依據(jù)。在司法實(shí)踐中可以以環(huán)保部門備案的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容為依據(jù)。

3 協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的限制和完善

2008年以后頒布的行業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不再采用協(xié)商確定的方式，而是改用具體規(guī)定間接排放限值的方式來(lái)確定水污染物間接排放的標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)?008年關(guān)于協(xié)商確定水污染物間接排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)模糊，使得在實(shí)踐中排污企業(yè)的主觀任意性過(guò)大，有些缺乏法律觀念的企業(yè)甚至認(rèn)為可以自由商量的標(biāo)準(zhǔn)就跟沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)一樣。加之協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)不需要環(huán)保部門的批準(zhǔn)，只需備案即可，所以即使協(xié)定了標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)什么權(quán)威和威懾力，協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)得不到遵守。因此，關(guān)于協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定還需要進(jìn)一步明確對(duì)協(xié)商范圍的限制并完善協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

3.1 協(xié)商范圍的限制

協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)不等于沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。2008年頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于間接排污規(guī)定：“企業(yè)向設(shè)置污水處理廠的城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)排放廢水時(shí)，其污染物的排放控制要求由企業(yè)與城鎮(zhèn)污水處理廠根據(jù)其污水處理能力商定或執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門備案；城鎮(zhèn)污水處理廠應(yīng)保證排放污染物達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)要求?！痹撘?guī)定雖然沒(méi)有明確限定協(xié)商的范圍，但是從內(nèi)容中可以看出協(xié)商并不是任意的，是要根據(jù)污水處理廠的處理能力，保證污水處理廠有能力處理并終達(dá)標(biāo)排放。

“污水處理能力”具有模糊性，因而缺乏可操作性。實(shí)踐中根據(jù)“污水處理能力”確定的標(biāo)準(zhǔn)可能有偏差。因此，應(yīng)該以更加明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定協(xié)商的范圍。比如，一些地方規(guī)定了城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水標(biāo)準(zhǔn)，污水處理廠進(jìn)水標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)“污水處理能力”很重要的量化和明確化，根據(jù)進(jìn)水標(biāo)準(zhǔn)就可以很明確地確定協(xié)商的范圍了。對(duì)于沒(méi)有設(shè)置污水處理廠進(jìn)水標(biāo)準(zhǔn)的地方，也應(yīng)當(dāng)在上述啟發(fā)下，將協(xié)商范圍的限定數(shù)字化、數(shù)量化，在增強(qiáng)操作性的同時(shí)限制排污單位的主觀隨意性和投機(jī)取巧的心理。例如，可以設(shè)置協(xié)商的上限或是加強(qiáng)對(duì)一些特殊水污染因子的控制。

3.2 有關(guān)協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善的建議

以協(xié)商的方式確定企業(yè)水污染物間接排放的標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性和合理性，但是從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，效果并不盡如人意，2008年以后的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不再采用協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)而是轉(zhuǎn)向具體規(guī)定間接排放的限值。但是這并不能說(shuō)明協(xié)商的方式不好，而是規(guī)定還不夠完善。

3.2.1 限制協(xié)定范圍

關(guān)于協(xié)商范圍的限制方面的完善前面已經(jīng)闡述了，此處就不贅述?？傊?，就是可以中和協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)和2008年以后的明確規(guī)定間接排污限值的規(guī)定。前者是過(guò)于模糊，缺乏操作性和嚴(yán)格性，而后者是規(guī)定得過(guò)死，缺乏靈活性。在協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，限制協(xié)商的上限。協(xié)商不能是無(wú)限制或限制不明的。

3.2.2 加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的管理與限制

關(guān)于協(xié)商也應(yīng)該從企業(yè)的角度做一定的限制。企業(yè)才是污染物的產(chǎn)生者，才理應(yīng)是責(zé)任的承擔(dān)者，而且企業(yè)應(yīng)該具有很強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任。上述關(guān)于協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定都是以污水處理廠為核心做的規(guī)定，比如“根據(jù)污水處理廠的污水處理能力確定排污標(biāo)準(zhǔn)，確定的標(biāo)準(zhǔn)要使污水處理廠能達(dá)標(biāo)排放”。這樣的規(guī)定使得排污企業(yè)只要協(xié)商成功了，就把處理水污染物的責(zé)任轉(zhuǎn)交給了污水處理廠。在關(guān)注污水處理達(dá)標(biāo)排放結(jié)果的同時(shí)，不能忽視企業(yè)節(jié)能減排的責(zé)任。因此，應(yīng)該在協(xié)商間接排放的標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，要求企業(yè)對(duì)特定水污染物進(jìn)行預(yù)處理后再向污水處理廠排放。同時(shí)，企業(yè)在間接排放的情況下也應(yīng)該做好排污申報(bào)登記?！端廴痉乐畏ā返谄呤臈l之所以規(guī)定以“應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額”為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)超標(biāo)排污行為進(jìn)行處罰，是因?yàn)椤皯?yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額”是排污者向水環(huán)境中排放的水污染物質(zhì)的種類和數(shù)量的外在的貨幣表現(xiàn)形式。[6]因此，對(duì)于沒(méi)有排污費(fèi)的間接排污企業(yè)，申報(bào)登記污染物排放的種類數(shù)量尤為重要。

3.2.3 協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該批準(zhǔn)而不是備案

協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該經(jīng)批準(zhǔn)的理由有以下兩個(gè)方面：第一，有利于對(duì)協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督。協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)事人（排污單位和污水處理廠）自行協(xié)商確定的，他們都是以追求經(jīng)濟(jì)效益為目的，在協(xié)商過(guò)程中難免受利益的驅(qū)使扭曲相關(guān)事實(shí)，因此極需要第三方的監(jiān)督。而且監(jiān)督是環(huán)境保護(hù)預(yù)防原則的重要體現(xiàn)。協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)報(bào)環(huán)保部門批準(zhǔn)，一方面可以從第三方的角度公正地監(jiān)督一下協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的合理性和合法性，另一方面可以及時(shí)預(yù)防超標(biāo)排污對(duì)環(huán)境造成的破壞。第二是可以增強(qiáng)協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性。由于協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)事人自行協(xié)商確定的，而不是法律明文規(guī)定的，排污單位對(duì)協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的重視程度不夠。如果協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)環(huán)保部門的審查并公布，公眾就可以對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，必然增強(qiáng)協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)的公信力的和權(quán)威性。

[1] 金瑞林．環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2006：136．

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