魏 旭，李冠華

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510640）

1 低碳廣州：主體思考的法律意義

“低碳廣州”是我國全面建設(shè)生態(tài)文明、承擔(dān)減排低碳國際義務(wù)大趨勢的地方行動(dòng)探索。低碳經(jīng)濟(jì)對法律制度的依賴與生俱來——從高碳經(jīng)濟(jì)到低碳經(jīng)濟(jì)，必須通過權(quán)利義務(wù)的設(shè)定引導(dǎo)、強(qiáng)制、規(guī)范、約束社會(huì)主體行為，節(jié)能減排承諾才能實(shí)質(zhì)兌現(xiàn)。廣州承擔(dān)起低碳經(jīng)濟(jì)先行軍重任，地方政策實(shí)踐最終必須回歸到法律層面，建立低碳經(jīng)濟(jì)法制是低碳廣州長遠(yuǎn)發(fā)展的重要保障和必然選擇。

廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了“由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變、發(fā)展動(dòng)力由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)形態(tài)由工業(yè)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期和全面建設(shè)國家中心城市的重要階段”。[1]以低能耗、低排放、低污染、高效能、高效率、高效益為特征的低碳經(jīng)濟(jì)成為廣州未來提升經(jīng)濟(jì)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和外在競爭力的必然選擇。廣州先后出臺(tái)了《廣州21世紀(jì)議程》、《資源節(jié)約與綜合利用方案》、《廣州市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》、《節(jié)能中長期規(guī)劃》、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《關(guān)于大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見》等地方政策，提出了低碳廣州發(fā)展的路徑藍(lán)圖。

低碳經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境與自然資源的考量，要求對市場經(jīng)濟(jì)主體的傳統(tǒng)角色分配在局部進(jìn)行調(diào)整。政府、企業(yè)、社會(huì)公眾這三類傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)關(guān)系主體在低碳經(jīng)濟(jì)新發(fā)展模式中是否有新的歷史使命和互動(dòng)關(guān)系？如何正確厘清這三者的角色邊界和社會(huì)職能分工？對這兩個(gè)問題的回答涉及到低碳廣州未來走向，關(guān)系到構(gòu)建低碳廣州法律體系、理順低碳法律關(guān)系的最終實(shí)現(xiàn)，且基于廣州發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的試點(diǎn)示范作用和地區(qū)輻射作用，不同主體角色定位甚至可能對未來省級甚至全國低碳政策的制定積累雛形經(jīng)驗(yàn)。從高碳到低碳，要尋求政策的突破、制度的創(chuàng)新、實(shí)踐的成功，首要前提是對主體角色的清晰把握。

2 低碳經(jīng)濟(jì)主體角色應(yīng)然分析

2.1 合作、協(xié)調(diào)、服務(wù)型政府——低碳經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的導(dǎo)演

低碳環(huán)境具有公共物品屬性，低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)市場具有外部性、非競爭性、非排他性、不確定性和信息不對稱等特點(diǎn)，單靠市場力量無法發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。[2]政府以國家行政權(quán)力為主要權(quán)杖，以公共利益為依托，提供環(huán)境保護(hù)的公共物品，甚至可以斷言，低碳經(jīng)濟(jì)完全是市場過度放縱的政府矯正結(jié)果。

本研究所稱政府主導(dǎo)作用強(qiáng)調(diào)其在推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)構(gòu)建過程中的宏觀地位，其具體角色方面，低碳經(jīng)濟(jì)與第三代環(huán)境管理理念的時(shí)代合力導(dǎo)向綜合協(xié)調(diào)型、合作型、服務(wù)型政府的社會(huì)需求和法律根基。環(huán)境管理與環(huán)境法制已經(jīng)進(jìn)入以“廣泛參與”、“協(xié)同合作”、“多元手段”為突出特色的環(huán)境管理新時(shí)代，氣候變化的加劇、低碳經(jīng)濟(jì)的興起，進(jìn)一步加深協(xié)調(diào)型、合作型環(huán)境管理的烙?。号c傳統(tǒng)污染物不同的是，溫室氣體必須通過累積效應(yīng)引致全球冰山融化導(dǎo)致海平面上升、極端氣候、自然災(zāi)害頻發(fā)等宏觀氣候結(jié)果導(dǎo)致受害人損害。命令-控制式管理手段在這一問題上存在巨大監(jiān)督成本，市場機(jī)制又存在交易額度不確定、市場滯后性等固有風(fēng)險(xiǎn)。只有盡可能提高社會(huì)所有成員的參與熱情，確立以合作為重要基調(diào)的多元環(huán)境管理手段才能盡快、盡好實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)終極目的。

除諸如提供政策、法律等公共產(chǎn)品外，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變高高在上的領(lǐng)導(dǎo)者姿態(tài)，動(dòng)員、鼓勵(lì)并實(shí)際實(shí)現(xiàn)與工商企業(yè)的平等對話。這種角色的轉(zhuǎn)變在立法上體現(xiàn)為：低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)制度的適當(dāng)“松綁”，為政府與企業(yè)的對話留足空間，并體現(xiàn)鼓勵(lì)、倡導(dǎo)以平等協(xié)商、環(huán)境自愿協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)既定碳減排目標(biāo)之外的富余減排額度。

2.2 能動(dòng)企業(yè)——低碳經(jīng)濟(jì)中的主要演員

筆者將企業(yè)定位為低碳經(jīng)濟(jì)的主要演員、甚至最主要的主體，源于氣候變化后果的地方化特點(diǎn)大大談化——?dú)夂蜃兓且粋€(gè)外部不經(jīng)濟(jì)性最強(qiáng)且最廣泛的環(huán)境問題，甚至可以說，氣候變化的因集中在主要排放大國，而果卻是無處不在的。[3]排放行為與污染后果發(fā)生的極大地域差別決定了氣候變化問題成為全球最大的“公地的悲劇”，解決這一問題的根本在于實(shí)現(xiàn)最大廣度的自主減排。傳統(tǒng)命令控制式環(huán)境管理方法以指標(biāo)總量控制的方式限制企業(yè)排放，固然能夠起一定作用，但碳排放的監(jiān)測難度和行為后果異域化大大降低了偷排的違法成本。企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中既是生產(chǎn)資料的消費(fèi)者，又是產(chǎn)品的生產(chǎn)者。只有實(shí)現(xiàn)其自動(dòng)自覺減少排放，整個(gè)經(jīng)濟(jì)鏈條才能真正實(shí)現(xiàn)低碳化。因此，低碳經(jīng)濟(jì)的大舞臺(tái)上，政府搭臺(tái)并維護(hù)，企業(yè)才是最重要的主角。

企業(yè)的能動(dòng)性取決于其追逐盈利的天然本質(zhì)——為了盈利企業(yè)可以成為污染者，也可以成為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的典范。低碳經(jīng)濟(jì)立法需要慎重考慮的是如何發(fā)揮其正能動(dòng)性而盡量避免其負(fù)能動(dòng)性，促使低碳經(jīng)濟(jì)公共利益與私人利益同步推進(jìn)，使企業(yè)自動(dòng)、自覺踐行低碳生產(chǎn)、低碳消費(fèi)根本理念。

2.3 積極公眾——低碳經(jīng)濟(jì)的活躍監(jiān)督員

公眾之于低碳經(jīng)濟(jì)，角色亦有兩分：一方面公眾是最大的低碳消費(fèi)群體，以市場選擇為基點(diǎn)間接決定低碳生產(chǎn)以及低碳經(jīng)濟(jì)最終實(shí)現(xiàn)；另一方面低碳經(jīng)濟(jì)的崛起突出強(qiáng)調(diào)減少碳排放這一涉及公眾利益環(huán)保要義，政府決策與企業(yè)行為更加需要公眾監(jiān)督以求均勢制衡。

碳排放本身不會(huì)立即導(dǎo)致公眾環(huán)境利益受損，公眾對低碳經(jīng)濟(jì)的參與熱情往往由于親身利益受損有限，或者損害與碳排放行為之間因果關(guān)系不如傳統(tǒng)大氣污染直觀而有所影響。因此，低碳經(jīng)濟(jì)法制化路徑應(yīng)該在增加政府環(huán)境管理透明度、形成有效參與激勵(lì)機(jī)制、提供合法參與途徑與法律援助、明確監(jiān)督權(quán)利和法定程序、確認(rèn)公眾參與法律地位方面有所建樹。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是“公眾”概念中有一特殊社會(huì)群體需要重點(diǎn)關(guān)注與扶持——環(huán)保團(tuán)體。環(huán)保團(tuán)體既具有代表公眾利益參與環(huán)境管理的立場和熱情，又具有比一般公眾較高的專業(yè)性、團(tuán)隊(duì)性以及較集中的社會(huì)資源，鼓勵(lì)和扶持環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展將成為低碳經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展不可或缺的支撐。

3 低碳廣州主體角色現(xiàn)狀與未來出路

廣州低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路剛剛起步，低碳立法尚待闕如，現(xiàn)有低碳政策和實(shí)踐對主體角色的定位總體上呈現(xiàn)如下特征：

第一，政府主導(dǎo)地位明晰，亦出現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的積極信號。廣州關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)有文件中，隨處可見“規(guī)劃”、“引導(dǎo)”、“推動(dòng)”、“監(jiān)管”并行，從原有的監(jiān)督管理“獨(dú)霸天下”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘貐^(qū)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、推廣清潔能源、引導(dǎo)公眾和企業(yè)接納并踐行低碳經(jīng)濟(jì)理念、提供科研技術(shù)支撐等為政策基點(diǎn)的綜合協(xié)調(diào)型、服務(wù)型政府角色。政府低碳環(huán)境管理職能突破命令控制式單一管理手段，碳交易和清潔發(fā)展機(jī)制實(shí)踐倒逼地方低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)踐與政策立法。隨著廣東省碳交易試點(diǎn)工作的全面鋪開，作為二級試點(diǎn)的廣州市責(zé)無旁貸地開始低碳經(jīng)濟(jì)的市場機(jī)制運(yùn)作；同時(shí)，廣州市確認(rèn)清潔發(fā)展機(jī)制在地方低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位，并提出森林碳匯發(fā)展目標(biāo)，[4]市場機(jī)制的融入改變政府一貫超然的管理者角色，開始接受、容納甚至主動(dòng)讓出必要空間留給市場，留給企業(yè)和社會(huì)公眾。

第二，企業(yè)外部社會(huì)條件發(fā)生變化——市場機(jī)制初步形成，企業(yè)在環(huán)境管理領(lǐng)域開始具有多重靈活選項(xiàng)。低碳經(jīng)濟(jì)市場化機(jī)制在我國最早開始的是清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2012年12月，廣州市已經(jīng)有五個(gè)清潔發(fā)展項(xiàng)目獲得國家發(fā)改委批準(zhǔn)；而且，2011年國內(nèi)首例碳排放額交易在廣州碳交易所完成，這意味著“廣東引入市場機(jī)制倒逼節(jié)能減碳實(shí)現(xiàn)突破”[5]。上述實(shí)踐均向社會(huì)釋放了積極的信號：低碳廣州與環(huán)境治理市場機(jī)制同步推進(jìn)，企業(yè)不再是單純被管制對象，可以根據(jù)成本效益分析靈活選擇完成節(jié)能減排社會(huì)責(zé)任的方法。

低碳經(jīng)濟(jì)方向明確，企業(yè)內(nèi)在社會(huì)責(zé)任意識和環(huán)境保護(hù)主動(dòng)性隨之日益覺醒。低碳廣州并不單純等同于嚴(yán)苛的減排義務(wù)，也蘊(yùn)藏著巨大商機(jī)和企業(yè)自我提升機(jī)遇，政府環(huán)境管理手段多元化發(fā)展無形中培育了企業(yè)環(huán)保市場化意識和自我定位的提升。2012年廣州低碳產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)正式成立，是“由廣州地區(qū)從事低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企事業(yè)單位等經(jīng)濟(jì)組織自愿聯(lián)合組成的非營利性的社會(huì)組織”，[6]標(biāo)志著企業(yè)界突破被動(dòng)守法的窠臼，以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展主動(dòng)爭取自身利益并推動(dòng)整個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，其成立宗旨深刻指明低碳企業(yè)共同發(fā)展、做大做強(qiáng)的愿望，將“低碳”和“經(jīng)濟(jì)”（等同于“盈利”）組合成企業(yè)發(fā)展新領(lǐng)域，逐漸產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，企業(yè)界表達(dá)出巨大的低碳熱情和主動(dòng)性。這不僅是企業(yè)界的覺醒，也是社會(huì)的進(jìn)步。

第三，公眾在低碳經(jīng)濟(jì)中的重要作用及其監(jiān)督角色得到初步確認(rèn)。以新近頒布的《中共廣州市委廣州市人民政府關(guān)于推進(jìn)低碳發(fā)展建設(shè)生態(tài)城市的實(shí)施意見》 （下簡稱《實(shí)施意見》）為例，《實(shí)施意見》提出通過宣傳、引導(dǎo)、優(yōu)惠政策、工業(yè)產(chǎn)品碳標(biāo)識等措施鼓勵(lì)和引導(dǎo)低碳消費(fèi)；在低碳廣州保障措施中，特別強(qiáng)調(diào)“發(fā)動(dòng)社會(huì)參與”，明確提出加強(qiáng)政府環(huán)境信息披露、公眾參與環(huán)境影響評價(jià)和擴(kuò)大公眾環(huán)境權(quán)等體現(xiàn)公眾監(jiān)督角色的基礎(chǔ)制度。相比起之前的相關(guān)政策文件，強(qiáng)調(diào)公眾監(jiān)督權(quán)利是該《實(shí)施意見》的亮點(diǎn)和要點(diǎn)，也表明公眾監(jiān)督角色在低碳廣州制度構(gòu)建中得以發(fā)展。

但是，現(xiàn)實(shí)與理想仍有差距。低碳廣州現(xiàn)有政策框架中各主體角色定位尚有誤區(qū)和薄弱。首先，政府低碳經(jīng)濟(jì)管理已經(jīng)邁出了市場化、注意通過市場機(jī)制間接調(diào)控企業(yè)行為的可喜進(jìn)步，但政府與企業(yè)關(guān)系定位，企業(yè)仍然處于被監(jiān)督、被引導(dǎo)角色，企業(yè)界主動(dòng)參與低碳廣州建設(shè)、積極展開與政府的談判以爭取行業(yè)或企業(yè)最大化利益仍缺乏制度基礎(chǔ)。以廣州市人民政府《關(guān)于大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見》[7]（2011）（下簡稱《指導(dǎo)意見》）為例，該文件針對低碳經(jīng)濟(jì)提出廣州發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的落實(shí)政策措施，包括：“……通過政府、行業(yè)指導(dǎo)，推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。跟蹤了解全市及主要耗能行業(yè)的碳足跡，開展低碳經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系研究，建立、健全和完善一系列低碳經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、評估和考核體系。利用價(jià)格機(jī)制，調(diào)整低碳產(chǎn)品之間的比價(jià)關(guān)系，促進(jìn)能源、資源的合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)。實(shí)行控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制，探索有效的政府引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策?！笨梢娬畬ζ髽I(yè)仍然通過由上而下的“關(guān)懷式”指導(dǎo)、激勵(lì)、監(jiān)督實(shí)現(xiàn)低碳管理，企業(yè)并沒有“反守為攻”的能動(dòng)空間；政府對低碳企業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)的扶持、激勵(lì)態(tài)勢已然萌發(fā)，這固然構(gòu)成日后企業(yè)進(jìn)一步爭取談判機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)，但仍未能明確企業(yè)參與減排談判、與政府形成合作伙伴關(guān)系的管理基調(diào)，與第三代環(huán)境管理理念中活躍的企業(yè)參與特征仍有較大差距。

其次，公眾監(jiān)督權(quán)未有進(jìn)一步細(xì)致措施出臺(tái)，尤其針對環(huán)保團(tuán)體對低碳經(jīng)濟(jì)地方政策與法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有制度保障，對于政府信息披露、企業(yè)信息披露、公眾知情權(quán)保護(hù)、公益訴訟、公眾參與的政府與企業(yè)責(zé)任等操作層面問題尚未明晰，只能寄希望于未來廣州地方立法與政策進(jìn)一步構(gòu)建。

4 結(jié)語

廣州市人大常委會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)主任歐陽知曾一針見血指出：走中國特色的低碳發(fā)展之路，要形成政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與的這種低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。[8]未來低碳廣州立法必須堅(jiān)守政府主導(dǎo)——規(guī)定政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的監(jiān)督、引導(dǎo)、扶持、服務(wù)、協(xié)商、協(xié)調(diào)等職權(quán)職責(zé)；必須明確企業(yè)市場主體地位——構(gòu)建促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)參與低碳經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制，確立自愿環(huán)境協(xié)議制度，允許企業(yè)通過自我承諾、行業(yè)協(xié)商等方式與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，創(chuàng)造私益與公益雙贏局面；必須確認(rèn)公眾社會(huì)監(jiān)督角色——細(xì)化促進(jìn)公眾低碳消費(fèi)制度和共眾參與監(jiān)督低碳經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)體性與程序性權(quán)利，明確政府和企業(yè)信息披露義務(wù)與相應(yīng)法律責(zé)任，出臺(tái)環(huán)境社會(huì)團(tuán)體管理規(guī)定，扶持并規(guī)范其正當(dāng)發(fā)展。此三者相互制衡，形成政府主導(dǎo)下企業(yè)能動(dòng)與公眾參與的良性循環(huán)關(guān)系格局，低碳廣州才有堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

[1] 廣州市委，廣州市政府.關(guān)于大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見[EB/OL].（2010-09-13）[2013-01-14]http://www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2811/201010/694228.html.

[2] 曾國平，張甲慶.低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)路徑[J].理論導(dǎo)刊，2010（9）：13-15.

[3] 魏旭.氣候變化視野中的自愿環(huán)境協(xié)議[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2011（10）：175-180.

[4] 中共廣州市委，廣州市人民政府.關(guān)于推進(jìn)低碳發(fā)展建設(shè)生態(tài)城市的實(shí)施意見[N].廣州日報(bào)，2012-10-24（A6）.

[5] 謝思佳，符信.運(yùn)用市場機(jī)制降低減排成本[N].南方日報(bào)，2012-9-12（A01）.

[6] 廣州市低碳產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì).協(xié)會(huì)簡介[EB/OL].（2009-10-6）[2013-01-13]http://lowcarbonguangzhou.org/about.asp?id=1.

[7] 廣州市委，廣州市政府.關(guān)于大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見[EB/OL].（2010-09-13）[2013-01-14]http：//www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2811/201010/694228.html.

[8] 歐陽知.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)生態(tài)文明[EB/OL].（2011-03-05）[2013-10-09]http：//www.rd.gz.cn/page.do?pa=402881cd27bbec 710127bc59890e0546&guid=3cd8f5f573cb4e0fbefb66278b7809 ac&og=402881cd27bbec710127bc484ddd027c.