吳麗峰

（聊城市東昌府區(qū)委黨校，山東 聊城 252000）

從黨建社會(huì)到社區(qū)化
——我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制的變遷

吳麗峰

（聊城市東昌府區(qū)委黨校，山東 聊城 252000）

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制經(jīng)歷了新中國(guó)建立到人民公社前、人民公社時(shí)期、“鄉(xiāng)政村治”二元結(jié)構(gòu)、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代四個(gè)階段，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)勢(shì)在必行。提高我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理水平：一是要兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；二是促使農(nóng)村社會(huì)管理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)民自身素質(zhì)和參與管理的能力和積極性。

農(nóng)村社會(huì)管理；新型農(nóng)村社區(qū)；農(nóng)村基層組織建設(shè)

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制的變遷

任何事情都不是一蹴而就的，在建設(shè)社會(huì)主義的過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理工作也經(jīng)歷了一個(gè)不斷摸索過(guò)程，由于受主觀和客觀因素的影響，建國(guó)以后很長(zhǎng)一段時(shí)間，社會(huì)管理沒(méi)有被作為社會(huì)主義建設(shè)的組成部分單獨(dú)提出，而是由政治和經(jīng)濟(jì)管理的形式表現(xiàn)出來(lái)，社會(huì)管理體制同樣只是依附于政治和經(jīng)濟(jì)管理體制。

（一）新中國(guó)建立到人民公社前：國(guó)家權(quán)力逐漸滲入并代替社會(huì)

新中國(guó)成立以后，我國(guó)建立了農(nóng)村基層組織“鄉(xiāng)蘇維埃”，實(shí)行“議行合一制”農(nóng)村管理模式。但隨著高級(jí)合作社及人民公社的建立，農(nóng)民互助合作組織的政治化傾向增強(qiáng)，農(nóng)會(huì)的民間社會(huì)屬性逐漸消失，農(nóng)村非正式組織呈現(xiàn)萎縮趨勢(shì)。在“黨建社會(huì)”的邏輯下，黨的意識(shí)形態(tài)理念逐漸滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)角落。1954年，鄉(xiāng)政府各個(gè)工作委員會(huì)的設(shè)立，意味著政權(quán)組織取代了社會(huì)的非政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的官民兩重性徹底消失，國(guó)家力量的延伸，奠定了農(nóng)村管理體制中長(zhǎng)期存在的“高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政”的管理體制。

（二）人民公社時(shí)期：政社合一與國(guó)家權(quán)力膨脹

1958年，農(nóng)村掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)，人民公社體制逐漸在全國(guó)建立，人民公社既是農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān)，又是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、生活單位，廣大農(nóng)民幾乎完全依附于行政體系，鄉(xiāng)以上的行政管理成為科層體制的組成部分，鄉(xiāng)以下的鄉(xiāng)村管理由各級(jí)黨組織和生產(chǎn)大隊(duì)及生產(chǎn)隊(duì)這類準(zhǔn)行政化的組織控制，農(nóng)民依附于集體經(jīng)濟(jì)和各級(jí)正式組織，失去了表達(dá)自己訴求的話語(yǔ)的權(quán)力。這種政社合一的社會(huì)管理體制，一方面借助于嚴(yán)密的組織，使國(guó)家具有了極強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力，可以動(dòng)員農(nóng)村所有的人力、物力資源，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)；另一方面，使社會(huì)呈現(xiàn)政治化和行政化趨向，正式組織的功能無(wú)所不包，非正式制度不得不退出歷史舞臺(tái)。僅存的少數(shù)社會(huì)團(tuán)體和群眾組織“都是黨政機(jī)關(guān)的附屬部門，與黨政機(jī)關(guān)融為一體，被納入了正式的科層制結(jié)構(gòu)和管理中，沒(méi)有獨(dú)立性可言。”[1]

（三）改革開(kāi)放三十年：“鄉(xiāng)政村治”二元結(jié)構(gòu)的形成

隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民逐步獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、自主擇業(yè)權(quán)。1987年，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（試行），使億萬(wàn)農(nóng)民獲得了參與村級(jí)公共事務(wù)管理、決策和監(jiān)督的權(quán)力，但是，村民自治制度還不具有徹底的自治性質(zhì)，許多村委會(huì)都存在過(guò)度行政化問(wèn)題，自治權(quán)利不斷被弱化、虛化、甚至異化。與此同時(shí)，直接管理農(nóng)村事務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”處于嚴(yán)重不對(duì)等狀態(tài)，特別是1994年實(shí)施分稅制后，更是陷入了“有政無(wú)財(cái)、人多無(wú)事做”的尷尬局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有財(cái)力向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品服務(wù)，農(nóng)村出現(xiàn)了一些不穩(wěn)定因素，群體事件增多。

十六大以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題一直是黨和政府各項(xiàng)工作的重中之重，中央政府實(shí)施了一系列支農(nóng)惠農(nóng)、推動(dòng)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的方針政策。這些政策措施，有力的推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的迅速恢復(fù)和發(fā)展，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與村務(wù)管理的積極性。2004年底，根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2004〕17號(hào)），全國(guó)村自治組織普遍建立了黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門共同參與、民政部門組織協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，初步形成了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)組織也有了較快發(fā)展，對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理起到了一定的積極作用。

但是，村民自治也面臨著許多發(fā)展困境。例如，村委會(huì)選舉難以真正民主；隨著農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的逐步減少，村委會(huì)財(cái)政問(wèn)題愈加困難；鄉(xiāng)村關(guān)系問(wèn)題仍沒(méi)理順，村委會(huì)還有行政化傾向。

（四）后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)逐步興起

2006年，國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村基層組織由于缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而無(wú)力進(jìn)行自我服務(wù)，村民自治的能力逐漸減弱，因此，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制勢(shì)在必行。同時(shí)，為了加強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)亟待改善，而傳統(tǒng)的村莊人口分散，許多地區(qū)出現(xiàn)了空心村現(xiàn)象，以村莊為單位加強(qiáng)公共設(shè)施和公共服務(wù)會(huì)造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，也不利于城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此，黨的十六屆六中全會(huì)提出“全面開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為農(nóng)村社會(huì)管理體制創(chuàng)新的重點(diǎn)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)工作在全國(guó)展開(kāi)。

自2010年開(kāi)始，我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)都開(kāi)始建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了很大進(jìn)展，獲得了豐富經(jīng)驗(yàn)。它改變了以往農(nóng)村社會(huì)管理中政府部門唱主角，農(nóng)民坐視旁觀的傳統(tǒng)局面，激發(fā)了農(nóng)民建設(shè)美好家園的積極性。通過(guò)整合農(nóng)村建設(shè)的各方面力量，使其合理有序的參與農(nóng)村社會(huì)管理，有利于形成農(nóng)村社會(huì)管理和建設(shè)的合力。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還為國(guó)家公共服務(wù)的實(shí)施和城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，以及志愿者和各種社會(huì)組織參與農(nóng)村社會(huì)管理提供了良好平臺(tái)。

但是，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在實(shí)踐中還存在很多問(wèn)題，一是有些基層干部對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)不到位，或者是沒(méi)有意識(shí)到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要性，在工作中不能夠積極協(xié)調(diào)、配合相關(guān)工作，以至于使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作不能夠形成較強(qiáng)的合力。在農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中思想不夠解放，主動(dòng)性、創(chuàng)造性意識(shí)不強(qiáng)，有畏難情緒，對(duì)于國(guó)家的各種政策傾斜和扶植，不能及時(shí)啟動(dòng)響應(yīng)，錯(cuò)失許多推進(jìn)良機(jī)。二是資金籌措困難。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要龐大的資金，政府財(cái)政政策捆綁、項(xiàng)目整合的扶持資金非常有限，土地置換資金到位滯后，企業(yè)參與、社會(huì)組織投入、個(gè)人贊助等社會(huì)力量參與嚴(yán)重不足，渠道多樣化、主體多元化的投融資機(jī)制尚未形成。加之金融部門信貸支持存在手續(xù)繁雜、門檻過(guò)高，吸納閑散資金力度不夠，因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的后勁不足。三是農(nóng)民作為社區(qū)建設(shè)的主體沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在政府自上而下的主導(dǎo)和推動(dòng)下發(fā)展起來(lái)的，村民自下而上的參與機(jī)制并沒(méi)有建立，村民缺乏表達(dá)自身利益和意見(jiàn)的有效平臺(tái)和機(jī)制。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，由于農(nóng)村社區(qū)干部素質(zhì)不高，工作的主動(dòng)性、協(xié)調(diào)性和創(chuàng)造性不夠，再加上社區(qū)志愿者少、層次低，使得農(nóng)村社區(qū)人才缺乏，嚴(yán)重制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。同時(shí)，由于農(nóng)村居民的素質(zhì)普遍較低，農(nóng)村的主要?jiǎng)趧?dòng)力大量外出務(wù)工經(jīng)商，留守的老弱病殘又大多安于現(xiàn)狀，農(nóng)民在心理認(rèn)同、生活方式、從業(yè)意愿等方面并沒(méi)有真正融入新的社區(qū)。

二、如何提高我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理水平

（一）兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

馬克思主義理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有什么樣的政治體制、社會(huì)體制、文化體制等。新中國(guó)是一個(gè)經(jīng)歷了上千年階級(jí)不平等之后建立的社會(huì)主義國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)，人們渴望公平正義，特別是農(nóng)民，經(jīng)受了長(zhǎng)期壓迫，他們希望建立一個(gè)沒(méi)有壓迫和不平等的公正國(guó)家。因此，建國(guó)以后，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，我國(guó)建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種體制下，國(guó)家通過(guò)計(jì)劃和統(tǒng)一分配來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。但是，在半封建半殖民地基礎(chǔ)上建立起來(lái)的社會(huì)主義國(guó)家，經(jīng)濟(jì)落后，社會(huì)財(cái)富缺乏，“一大二公”人民公社和“一窮二白”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，使社會(huì)發(fā)展動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢。自1978年實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)有所改變，農(nóng)民通過(guò)實(shí)行包產(chǎn)到戶和包干到戶等形式成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性提高。但是，這一時(shí)段，我們過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和發(fā)展，忽略了社會(huì)的公平及發(fā)展，在二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)戶籍分離的基礎(chǔ)上進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革，導(dǎo)致某種程度上的社會(huì)不公，農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)民沒(méi)有同等的享受到社會(huì)發(fā)展成果，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展落后。

在人類歷史發(fā)展的任何階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平都是人類追求的目標(biāo)。我國(guó)建國(guó)以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程表明，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)積累不足，社會(huì)財(cái)富貧乏的情況下，追求社會(huì)公平只能導(dǎo)致共同的貧窮，社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都無(wú)法實(shí)現(xiàn)；同樣，只追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)忽視社會(huì)建設(shè)，或者對(duì)社會(huì)建設(shè)重視不夠，將導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展緩慢，社會(huì)公平失衡，最終經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展也都不能實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平并不矛盾，他們是辯證的統(tǒng)一，共同構(gòu)成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)和根本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公平的基礎(chǔ)和前提。其次，社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公平能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有在社會(huì)發(fā)展良好、社會(huì)公平得以實(shí)現(xiàn)和社會(huì)良性運(yùn)行的條件下，才能使大多數(shù)人具有較強(qiáng)的消費(fèi)能力，才有可能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)和諧安定的社會(huì)環(huán)境。只有實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，才能形成既反對(duì)平均主義，又有合理收入差距的局面，激發(fā)勞動(dòng)熱情，充分調(diào)動(dòng)人們各方面的積極性，從而為提高效率提供充足的內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式，進(jìn)行社會(huì)管理體制改革與創(chuàng)新，使社會(huì)朝著更公平方向發(fā)展，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要方式和手段。

（二）農(nóng)村社會(huì)管理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變

建國(guó)以來(lái)，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)利益主體單一，社會(huì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單。特別是在農(nóng)村，公社成為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)管理組織，國(guó)家通過(guò)控制農(nóng)民公社就能夠?qū)r(nóng)村社會(huì)實(shí)行管理。這種管理方式主要依靠自上而下的行政層級(jí)壓力體制，采用行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)處罰等強(qiáng)制手段，忽視了社會(huì)參與公共事務(wù)管理的作用和社會(huì)的監(jiān)督制約作用?！皣?guó)家—民眾”的二層社會(huì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家直接面對(duì)民眾，社會(huì)秩序完全依賴于國(guó)家控制的力度，國(guó)家可以將各種信息直接傳達(dá)到民眾手中，但是，人民特別是單個(gè)農(nóng)民沒(méi)有有效的渠道把自身的利益和愿望傳遞給國(guó)家，農(nóng)民失去了利益表達(dá)和訴求的渠道。改革開(kāi)放以后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)成分、社會(huì)組織形式、利益分配方式、就業(yè)方式等發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)成份和經(jīng)濟(jì)利益格局多樣化、社會(huì)生活多樣化、社會(huì)組織形式多樣化、就業(yè)崗位和就業(yè)形式多樣化的趨勢(shì)。但是，由于社會(huì)發(fā)展落后，傳統(tǒng)的單一行政管理體制沒(méi)有徹底改變，加上政治分層和戶籍制度，不恰當(dāng)?shù)男姓深A(yù)手段導(dǎo)致主觀主義、個(gè)人專斷、濫用職權(quán)等，激發(fā)了農(nóng)村社會(huì)矛盾，以至于到上世紀(jì)九十年代，農(nóng)村群體性事件增多。

馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，隨著社會(huì)的不斷成長(zhǎng)和成熟，社會(huì)逐步獲得獨(dú)立的自主性，而國(guó)家要在權(quán)利、能力、權(quán)威方面進(jìn)行自我限制，因而，國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系逐步走向平行、平衡狀態(tài)。最終，到共產(chǎn)主義社會(huì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家向社會(huì)的回歸。在我國(guó)，隨著改革的逐步展開(kāi)，農(nóng)民政治素質(zhì)、管理素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)等逐步提高，他們要求在管理社會(huì)事務(wù)的過(guò)程中行使參與、管理、決策和監(jiān)督權(quán)力，期盼參與社會(huì)管理，爭(zhēng)取自身的合法利益。同時(shí)，在政府體制改革的過(guò)程中，對(duì)于那些政府管不了和管不好的事情，需要有更加有效的、和農(nóng)民更接近、更了解農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)組織來(lái)承接，農(nóng)村社會(huì)的多元化管理已經(jīng)成為不可扭轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。因此，在農(nóng)村社會(huì)管理建設(shè)過(guò)程中，必須培育良好的社會(huì)環(huán)境，提高農(nóng)民自身素質(zhì)和參與管理的能力和積極性，扶持社會(huì)組織的健康良性發(fā)展，政府要逐步從自己管不了、管不好、不該管的領(lǐng)域中逐步撤出，讓農(nóng)民、社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)和個(gè)人更好的參與到社會(huì)管理之中。

[1]吳東民，董西明.非營(yíng)利組織管理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003．

（責(zé)任編輯：趙揚(yáng)）

D422.6

A

1008—6153（2013）03—0102—03

2013-03-25

吳麗峰（1972-），女，山東陽(yáng)谷人，法學(xué)碩士，聊城市東昌府區(qū)委黨校講師。