應(yīng) 琦

（河南省發(fā)展和改革委員會(huì)，河南 鄭州 450000）

一、創(chuàng)業(yè)投資對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的重要性

創(chuàng)業(yè)投資（Venture Capital，簡(jiǎn)稱VC），又稱風(fēng)險(xiǎn)投資、股權(quán)投資，系指以股權(quán)投資的方式向從事高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行注資，待創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展成熟后再通過上市交易等方式轉(zhuǎn)讓股權(quán)，投資者從而獲得資本增值的投資方式。創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，是指主要從事前述的創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)的企業(yè)組織。而創(chuàng)業(yè)投資基金，則專門指創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)募集的、用于創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)的資本。

創(chuàng)業(yè)投資是一種高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的投資活動(dòng)，具有如下典型特點(diǎn)：（1）創(chuàng)業(yè)投資是一種股權(quán)性投資，與以銀行借貸資本等間接融資相比，這是一種截然不同的金融資本運(yùn)作模式。（2）創(chuàng)業(yè)投資的對(duì)象是創(chuàng)業(yè)企業(yè)，他們通常是處于創(chuàng)建或重建過程中的成長(zhǎng)性企業(yè)，一般具有專門的技術(shù)，但缺乏自有資金，而且募集資金存在一定困難。（3）創(chuàng)業(yè)投資的主體是創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，他們的投資不以控制創(chuàng)業(yè)企業(yè)為最終目的，而是在創(chuàng)業(yè)企業(yè)的創(chuàng)立階段以股權(quán)的方式介入，在其擴(kuò)張或成熟階段退出并獲取投資回報(bào)。（4）創(chuàng)業(yè)投資的周期比較長(zhǎng)（一般為3至7年），而且具有高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的特點(diǎn)。哈佛商學(xué)院的一項(xiàng)研究表明，獲得創(chuàng)投支持的企業(yè)中有75%的從未給予投資者回報(bào)，30%～40%的投資者會(huì)虧掉全部投資①。但是，高風(fēng)險(xiǎn)的背后是高回報(bào)。例如，中國創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)2012年平均賬面回報(bào)率為4.57倍，個(gè)別創(chuàng)投基金的回報(bào)率高達(dá)79.09倍②。

創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)對(duì)于中小企業(yè)的成長(zhǎng)具有重要的推動(dòng)作用，對(duì)一國經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展貢獻(xiàn)很大。美國是現(xiàn)代創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)源地，早在1946年美國波士頓就成立了世界上第一家真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)投資公司——美國研究與發(fā)展公司（American Research＆Development，簡(jiǎn)稱ARD）。1958年，美國政府制定了《小企業(yè)投資法》扶持創(chuàng)投企業(yè)，這對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在20世紀(jì)六七十年代，在《財(cái)富》500強(qiáng)企業(yè)中，有25%的企業(yè)曾經(jīng)接受過創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)的資助③。進(jìn)入21世紀(jì)后，創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)對(duì)于美國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)越來越大。2006年美國有創(chuàng)業(yè)投資背景的企業(yè)營(yíng)收總額達(dá)到2.3萬億美元，占美國GDP的17.6%；同時(shí)，這些有創(chuàng)業(yè)投資背景的企業(yè)還為美國創(chuàng)造了大量的工作崗位，提升了美國在全球的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

二、我國創(chuàng)業(yè)投資基金法律監(jiān)管的現(xiàn)狀與存在的問題

正是看到了創(chuàng)業(yè)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，我國政府決定開展創(chuàng)業(yè)投資的試點(diǎn)工作。1985年9月，中國第一家創(chuàng)業(yè)投資公司——中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立。但在1998年以前，全國創(chuàng)投企業(yè)總共不到10家，而且大多是地方財(cái)政出資設(shè)立。1998年以后，是我國創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)急劇發(fā)展的時(shí)期。到2006年底，我國境內(nèi)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)已達(dá)到345家，這些企業(yè)管理的資本達(dá)到663.8億元人民幣，累計(jì)投資額約410.8億元人民幣。創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的繁榮發(fā)展，迫切需要對(duì)相關(guān)扶持和監(jiān)管法律制度進(jìn)行完善。

我國創(chuàng)業(yè)投資法律監(jiān)管制度大約是在2005年逐步形成的。在此之前，主要通過一些政策文件鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，如1985年《中共中央關(guān)于科技體制改革的決定》、1996年《國務(wù)院關(guān)于“九五”期間深化科技體制改革的決定》、2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》等。2005年以后，隨著國務(wù)院《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》的出臺(tái)，以及《公司法》（2005年修訂）、《證券法》（2005年修訂）、《合伙企業(yè)法》（2006年修訂）等一系列法律的修訂完善，我國創(chuàng)業(yè)投資法律監(jiān)管的制度框架已初具雛形。根據(jù)國務(wù)院《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》的規(guī)定，目前我國創(chuàng)業(yè)投資基金法律監(jiān)管制度具有如下特點(diǎn)：（1）從監(jiān)管的原則來看，我國當(dāng)前采取分業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管原則，即不允許商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、地方社?；?、企業(yè)年金等機(jī)構(gòu)投資者投資于私人股權(quán)及私人股權(quán)投資基金，但允許全國社?；稹⑿磐型顿Y公司在總資產(chǎn)的一定比例內(nèi)投資于私人股權(quán)及私人股權(quán)投資基金，證券公司等機(jī)構(gòu)投資私人股權(quán)仍處于試點(diǎn)階段。（2）從監(jiān)管的主體和方法來看，我國實(shí)行備案管理制度，備案管理部門分國務(wù)院管理部門（即國家發(fā)展和改革委員會(huì)）和省級(jí)（含副省級(jí)城市）管理部門兩級(jí)；備案的內(nèi)容包括設(shè)立備案、年度財(cái)務(wù)報(bào)告與業(yè)務(wù)報(bào)告?zhèn)浒浮⑼顿Y運(yùn)作過程中的重大事件備案等④。

從總體上看，我國對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)監(jiān)管的立法相對(duì)粗疏，在監(jiān)管模式、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管的環(huán)節(jié)等方面，都還需要進(jìn)一步改革和完善相關(guān)制度。當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)也主要是政府對(duì)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的政策扶持方面，對(duì)于創(chuàng)業(yè)投資基金的監(jiān)管問題有所忽視。

三、我國創(chuàng)業(yè)投資基金監(jiān)管模式的現(xiàn)狀

創(chuàng)業(yè)投資基金是一種“匯集不特定多數(shù)且有共同目的的投資者的資金，委托專業(yè)的金融投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)性、組合性、流動(dòng)性投資，借以分散與降低風(fēng)險(xiǎn)，共同受益的一種投資方式”⑤。創(chuàng)業(yè)投資基金的這種形成和使用的特殊性，決定了如何有效監(jiān)督創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)、以保護(hù)投資者的權(quán)益始終是一個(gè)核心問題。歷史上創(chuàng)業(yè)投資家的丑聞提醒我們需要高度重視這一問題。而圍繞投資者權(quán)益保護(hù)這一核心問題，就產(chǎn)生了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管的問題。內(nèi)部監(jiān)督，主要是通過創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來約束創(chuàng)業(yè)投資家的活動(dòng)，主要表現(xiàn)為企業(yè)章程的制定與執(zhí)行，但這不是本文討論的重點(diǎn)。外部監(jiān)管，即來自政府或行業(yè)組織的監(jiān)管，根據(jù)監(jiān)管主體及其發(fā)揮作用的不同大致可分為以下三種模式：

第一種模式，基金行業(yè)自律的投資監(jiān)管模式。采取這種模式的國家(地區(qū))，以英國、澳大利亞、我國香港地區(qū)為代表。在對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金進(jìn)行監(jiān)管的問題上，英國傳統(tǒng)上奉行基金行業(yè)“自我管理、自我約束、自我規(guī)范”的政策。1997年英國證券投資委員會(huì)（SIB）更名為金融服務(wù)局（FSA），由它來代表政府同時(shí)負(fù)責(zé)銀行業(yè)和投資業(yè)的監(jiān)管。但是，投資顧問和基金經(jīng)理人協(xié)會(huì)、單位信托協(xié)會(huì)、投資信托協(xié)會(huì)在創(chuàng)業(yè)投資基金的管理方面發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。2000年6月，英國制定了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》（FSMA），對(duì)行業(yè)組織的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了進(jìn)一步明確。目前，英國奉行的是法典框架下的自律監(jiān)管體系⑥。

第二種模式，行業(yè)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合的投資監(jiān)管模式。美國是采用這種模式的代表。在歷史上，美國的證券和投資監(jiān)管制度經(jīng)歷過兩次主要的轉(zhuǎn)變：第一次轉(zhuǎn)變是從各州分別立法監(jiān)管到聯(lián)邦統(tǒng)一立法監(jiān)管。在1933年以前美國的證券和投資立法主要是各州制定的，但1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條證明各州分別立法的模式無法很好地與證券欺詐作斗爭(zhēng)。鑒于此，美國國會(huì)此后相繼制訂了《證券法》（1933年）、《信托契約法》（1933年）、《證券交易法》（1934年）、《投資顧問法》（1940年）、《投資公司法》（1940年）、《證券投資者保護(hù)法》（1970年）等，從而形成了一套完整的聯(lián)邦監(jiān)管法規(guī)體系。1934年7月，美國設(shè)立了“證券交易委員會(huì)”（SEC），這是一個(gè)專門對(duì)投資基金的運(yùn)作進(jìn)行法律監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。在美國證券交易委員會(huì)的監(jiān)督下，證券交易所、各種投資協(xié)會(huì)、美國證券交易商協(xié)會(huì)（NASD）及其他團(tuán)體（如注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等）承擔(dān)了主要的監(jiān)管職責(zé)。二是從行業(yè)自律的監(jiān)管模式到行業(yè)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變，與2001年12月美國最大的能源公司——安然公司破產(chǎn)案有著直接的關(guān)系。安然公司破產(chǎn)后丑聞不斷，高管腐敗，會(huì)計(jì)公司瀆職，最終導(dǎo)致國會(huì)通過了《2002年薩班斯—奧克斯利法案》。該法案對(duì)美國《1933年證券法》、《1934年證券交易法》進(jìn)行大幅修訂，在公司治理、會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管、證券市場(chǎng)監(jiān)管等方面，大大強(qiáng)化了政府直接監(jiān)管的力度⑦。

第三種模式，政府管制的投資監(jiān)管模式。日本是采用這種監(jiān)管模式的代表。1951年，日本《證券投資信托法》的頒布標(biāo)志著日本投資基金管理制度基本架構(gòu)的形成，這種監(jiān)管模式以政府嚴(yán)格管制為其主要特點(diǎn)。日本的投資監(jiān)管大致包括三個(gè)層次：一是大藏省證券局，這是一個(gè)中央政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全日本的基金和證券經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行登記檢查，以及對(duì)證券法的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。二是證券交易審議會(huì)，這是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，同時(shí)也是日本對(duì)基金及有關(guān)證券交易情況等事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查審議的最高行政機(jī)構(gòu)。三是日本銀行，作為日本的中央銀行，它對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行直接或間接的行政指導(dǎo)或者干預(yù)，并對(duì)基金托管銀行進(jìn)行監(jiān)督管理。

目前，我國基本上采取的是政府監(jiān)管模式，而且政府的監(jiān)管工作以備案管理為其主要特征。亦即：創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立可以采取有限責(zé)任公司、股份有限公司和有限合伙企業(yè)等三種形式，但工商行政管理部門注冊(cè)登記后要向國務(wù)院發(fā)改委備案或向省級(jí)（含副省級(jí)城市）管理部門申請(qǐng)備案；申請(qǐng)備案應(yīng)當(dāng)符合法定條件，否則不予備案；已經(jīng)備案的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)要接受管理部門的監(jiān)管，主要是每年定期提交經(jīng)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)告與業(yè)務(wù)報(bào)告，并及時(shí)報(bào)告投資運(yùn)作中的重大事件（《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》的第八條、第九條、第二十六條）。但是，這種以備案管理為其主要特征的創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管機(jī)制存在兩大問題：一是我國的備案管理部門分國務(wù)院和省級(jí)兩級(jí)，國務(wù)院管理部門已經(jīng)明確即國家發(fā)展和改革委員會(huì)，但是，在地市一級(jí)層面上該如何監(jiān)管、由哪個(gè)部門監(jiān)管，一直沒有明確。二是僅有政府機(jī)關(guān)備案管理這一種監(jiān)督方式，顯得過于單一，其中，設(shè)立備案帶有明顯的審批性質(zhì)。在經(jīng)營(yíng)過程中的備案，除備案信息外，監(jiān)管部門具體監(jiān)管內(nèi)容有哪些、使用何種監(jiān)管手段和方式等則根本沒有涉及，給企業(yè)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作帶來了困惑，也不利于規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的發(fā)展⑧。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，我國應(yīng)當(dāng)采取何種創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管模式更為適宜？筆者認(rèn)為，高度集中的政府監(jiān)管和過于分散的行業(yè)監(jiān)管，這二者都不太符合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。一方面，高度集中的政府監(jiān)管的最大弊端是，它會(huì)扼殺創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)的靈活性、冒險(xiǎn)性。例如，美國2002年以后加強(qiáng)了政府管制后，美國風(fēng)險(xiǎn)投資協(xié)會(huì)（NVCA）在其2009年年會(huì)期間呼吁政府放寬對(duì)創(chuàng)業(yè)公司的法律監(jiān)管，其理由是，“2008年，創(chuàng)投扶持的上市企業(yè)提供了1200萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造了2.9萬億美元的經(jīng)濟(jì)收入，相當(dāng)于占當(dāng)年美國GDP產(chǎn)值的21%……如果美國希望保持在全球的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地位，并且持續(xù)增長(zhǎng)和創(chuàng)新，我們必須讓資本市場(chǎng)復(fù)蘇”⑨。另一方面，我國的創(chuàng)業(yè)投資基金行業(yè)起步較晚，現(xiàn)階段尚不夠成熟，行業(yè)協(xié)會(huì)要么還沒有成立、要么剛成立不久（如中國創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)于2009年才成立）。因此，過于寬松的行業(yè)自律模式也不適合中國。筆者認(rèn)為，我國宜采取一種政府監(jiān)管為主、行業(yè)監(jiān)管為輔的外部監(jiān)管模式為宜，并在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上適時(shí)制定《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法》，對(duì)政府和行業(yè)各自的監(jiān)管職責(zé)予以明晰。

四、我國創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管對(duì)象的適當(dāng)調(diào)整

在創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)中存在著三方利益主體：一方是投資者（包括個(gè)人投資者、機(jī)構(gòu)投資者和政府），他們是創(chuàng)業(yè)資本的提供者；第二方是創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和有限合伙企業(yè)三種形式），由專門的投資家對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理；第三方是接受投資的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。因此，從創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)的運(yùn)作過程來看，監(jiān)管的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括基金投資人、基金托管人、基金管理人和基金運(yùn)行過程等⑩。

不過，根據(jù)我國當(dāng)前法律的精神，創(chuàng)業(yè)投資的監(jiān)管對(duì)象主要是基金投資人，而且主要采取嚴(yán)格準(zhǔn)入制度的審查機(jī)制。這種審查機(jī)制，具體是通過一系列法律法規(guī)對(duì)基金投資人進(jìn)行限制來實(shí)現(xiàn)的。例如，限制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資基金。根據(jù)財(cái)政部1994年《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保障基金投資管理的暫行規(guī)定》第二條和1996年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)基金納入財(cái)政專戶管理有關(guān)具體事項(xiàng)的通知》第三條、第四條的規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資僅限于銀行存款和購買國家債券，不能投入創(chuàng)業(yè)投資基金。再如，我國《商業(yè)銀行法》第四十三條規(guī)定，商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和股票投資，不得向非銀行的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，這無疑排除了銀行資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資基金的可能性。又如，我國《保險(xiǎn)法》第一百零四條規(guī)定，保險(xiǎn)公司的資金不得用于設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和向企業(yè)投資；盡管2004年10月保監(jiān)會(huì)制定的《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者投資股票暫行管理辦法》開始允許保險(xiǎn)資金投資股市，但在投資范圍、投資品種、投資比例等方面仍有較多的條件限制。

筆者認(rèn)為，我國限制大規(guī)模機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資基金的做法有失偏頗，將監(jiān)管重點(diǎn)僅僅放在基金投資者環(huán)節(jié)亦顯得不夠全面。今后，我國創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管對(duì)象應(yīng)按如下思路進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整：

（一）應(yīng)當(dāng)放寬對(duì)大規(guī)模機(jī)構(gòu)投資者的限制

允許商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、社保基金、企業(yè)年金等機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資基金[11]。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，養(yǎng)老基金、社會(huì)保障基金、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)投資者往往是創(chuàng)業(yè)投資基金的主要來源。例如，在美國，創(chuàng)業(yè)投資基金的來源呈現(xiàn)多元化，不過機(jī)構(gòu)投資者占據(jù)了主流。具體包括：養(yǎng)老基金、捐贈(zèng)基金、個(gè)人/家庭、公司資金、金融機(jī)構(gòu)等。以1996年為例，養(yǎng)老基金占據(jù)了創(chuàng)業(yè)基金來源的43%，捐贈(zèng)基金占21%，公司資金占13%，金融機(jī)構(gòu)占5%，政府投入的資本以及其他資本還不足9%。再如，德國的創(chuàng)業(yè)投資業(yè)起步較晚，自20世紀(jì)80年代才開始正式起步，但商業(yè)銀行對(duì)創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的蓬勃發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年德國創(chuàng)業(yè)投資基金來源中，銀行信貸占了69%，養(yǎng)老金占19%，保險(xiǎn)公司占7.9%，聯(lián)邦政府的投資僅占6.8%[12]。與國外相反，我國政府和一些大型企業(yè)（主要是國有企業(yè)）出資占據(jù)了創(chuàng)業(yè)投資基金的大部分來源，同時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)投資者的投資施加了嚴(yán)格的限制。在目前的法律政策下，政府對(duì)養(yǎng)老金、社保金、保險(xiǎn)公司和商業(yè)銀行的管制帶有強(qiáng)烈的“家長(zhǎng)制”作風(fēng)。筆者認(rèn)為，監(jiān)管不是管制、看管，今后政府應(yīng)當(dāng)通過立法放寬限制，只需促使前述機(jī)構(gòu)投資者成為“謹(jǐn)慎的投資者”，無須對(duì)其具體投資行為橫加干涉，如此才能促進(jìn)投資市場(chǎng)的早日成熟。

（二）應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大對(duì)創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)的監(jiān)管環(huán)節(jié)

我國對(duì)創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)的監(jiān)管環(huán)節(jié)，有必要擴(kuò)大到基金運(yùn)行過程的各個(gè)環(huán)節(jié)和各種主體。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的動(dòng)態(tài)監(jiān)管的機(jī)制。首先，對(duì)于基金管理人，應(yīng)當(dāng)主要依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法則進(jìn)行優(yōu)勝劣汰。比如，企業(yè)本身或者行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過建立規(guī)章或規(guī)則的形式，淘汰不合格的基金管理人。對(duì)于政府而言，其主要任務(wù)一方面是要完善立法，加強(qiáng)對(duì)基金管理人違法使用創(chuàng)業(yè)基金的行為進(jìn)行規(guī)制；另一方面是要強(qiáng)化責(zé)任追究，尤其是對(duì)于近年頻傳的“老鼠倉”之類的基金管理人給予最嚴(yán)厲的法律制裁，以凈化市場(chǎng)環(huán)境。其次，加強(qiáng)對(duì)于基金托管人不當(dāng)行為的監(jiān)管。基金托管人一般為商業(yè)銀行，他們的設(shè)立和活動(dòng)要受到銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管[13]。再次，加強(qiáng)對(duì)基金運(yùn)行環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。通常情況下，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的形成、基金的增資、信息披露、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易等重要活動(dòng)，需要進(jìn)行法律監(jiān)管。

五、我國創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管法律體系的完善

我國在創(chuàng)業(yè)投資基金的監(jiān)管立法方面，還沒有形成嚴(yán)密的法律法規(guī)體系。尤其是2006年國務(wù)院《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》效力等級(jí)偏低，內(nèi)容較為粗疏；另外，缺乏有關(guān)投資者保護(hù)等方面的法規(guī)，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金交易過程的監(jiān)管立法也不完善。

從國際上的經(jīng)驗(yàn)看，統(tǒng)一而成熟的創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管立法是推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)蓬勃發(fā)展的前提條件。在創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展比較好的幾個(gè)國家，其法律監(jiān)管立法都非常系統(tǒng)。以美國為例，其投資基金監(jiān)管法律分為以下三個(gè)層次：一是有關(guān)聯(lián)邦監(jiān)管主體的立法。聯(lián)邦《投資公司法》（1940）與《投資顧問法》（1940），是美國投資基金監(jiān)管法律的主要部分。這些立法的主旨是保護(hù)創(chuàng)業(yè)投資基金的股東和公眾投資者，以避免受專業(yè)的投資管理人的蒙騙。二是有關(guān)證券基金發(fā)行和交易的立法。例如，美國聯(lián)邦《證券法》（1933）和《證券交易法》（1934）。這些立法的目的，主要是對(duì)基金發(fā)行或上市的資格進(jìn)行認(rèn)證，及時(shí)披露重大信息，防止內(nèi)幕交易等惡性違法行為的發(fā)生。三是各州的制定法。如各州《公司法》、《證券法》，他們一般分別對(duì)投資方的權(quán)利義務(wù)、發(fā)行基金的條件等進(jìn)行界定。完善的監(jiān)管法規(guī)體系，營(yíng)造了美國作為創(chuàng)業(yè)投資者天堂的投資環(huán)境。

我國對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的法律監(jiān)管，還存在著監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管主體權(quán)責(zé)義不一致的問題。首先，我國對(duì)外資創(chuàng)業(yè)投資基金和內(nèi)資創(chuàng)業(yè)投資基金采用不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和方法。對(duì)外資創(chuàng)業(yè)投資基金進(jìn)行監(jiān)管的法律依據(jù)，主要是《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》[14]；而對(duì)內(nèi)資創(chuàng)業(yè)投資基金監(jiān)管的法律依據(jù)，主要是《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》。這兩部法規(guī)所規(guī)定的監(jiān)管政策有一定差異。由于我國是WTO的成員國，在金融領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不歧視原則，因此統(tǒng)一創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管立法是遲早的事。其次，我國實(shí)行監(jiān)管與扶持掛鉤的政策，導(dǎo)致即使同為內(nèi)資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，也有可能享受不同的待遇。例如，根據(jù)我國《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定的備案監(jiān)管制度，那些未依法完成備案程序的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，一方面不能享受稅收等優(yōu)惠和扶持政策，另一方面，它們事實(shí)上也不受主管部門的監(jiān)管[15]。這樣一來，必然使部分創(chuàng)業(yè)投資基金存在于監(jiān)管體制之外。

筆者認(rèn)為，我國應(yīng)在總結(jié)《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》近年實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡早制定統(tǒng)一的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法》，對(duì)內(nèi)資、外資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的組織形式、治理結(jié)構(gòu)、行業(yè)組織職能、政府的稅收優(yōu)惠等政策和法律監(jiān)管等問題作出統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)，制定《證券投資者保護(hù)法》，修訂既有的《證券投資基金法》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)[16]，在加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)投資者權(quán)益保護(hù)的同時(shí)，構(gòu)建一個(gè)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)和立體的監(jiān)管機(jī)制。

注釋：

①參見 Deborah Gage,The Venture Capital Secret：3 Out of 4 Start-Ups Fail,Wall Street Journal,Sept.19,2012。

②參見ChinaVenture：《2012年中國創(chuàng)業(yè)投資及私募股權(quán)投資市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，第8、46頁。

③鄭彤紅：《國外大企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展歷程與主要特點(diǎn)》，《廈門科技》2009年第5期。

④⑥⑧⑩[13][14][15]蔣建湘：《我國創(chuàng)業(yè)投資基金監(jiān)管的法律思考》，《政治與法律》2011年第8期。

⑤許占濤：《投資基金論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1998年版，第14頁。

⑦參見Charlie Cullinan,Enron as a symptom of audit process breakdown：Can the Sarbanes-Oxley Act cure the disease,Critical Perspective on Accounting 15,(2004),pp853—864。

⑨郭藝：《美國風(fēng)險(xiǎn)投資倒退20年》，《解放日?qǐng)?bào)》2009年6月6日，第15版。

[11]龍勇，劉欽坪 ：《優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)投資的資本結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2003年第7期。

[12]孟祥林：《美、德風(fēng)險(xiǎn)投資比較研究》，中國社會(huì)科學(xué)院2000年博士學(xué)位論文，第23、29頁。

[16]李淳：《中國風(fēng)險(xiǎn)投資法律環(huán)境評(píng)價(jià)與展望》，《晟典律師評(píng)論》2005年第1期。