于廣洲署長(zhǎng)在2013年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上，對(duì)海關(guān)落實(shí)“五位一體”總體布局提出了明確要求：要始終堅(jiān)持把好國(guó)門這一最基本最重要的職責(zé)，加大政治保衛(wèi)力度，在防滲透、反恐、維穩(wěn)、查堵反宣品等領(lǐng)域發(fā)揮更大作用，堅(jiān)決將危害國(guó)家環(huán)境與人民健康的物品拒于國(guó)門之外。在口岸、邊境上開展輻射探測(cè)工作，是中國(guó)海關(guān)近年來新承擔(dān)的一項(xiàng)非傳統(tǒng)職能，與發(fā)達(dá)國(guó)家海關(guān)在該領(lǐng)域完善的管理體制和成熟作業(yè)模式相比，我們還僅僅處于起步階段。隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)打擊核恐怖主義威脅和放射性物質(zhì)非法販運(yùn)的日益關(guān)注，特別是日本福島核泄漏和近期朝鮮實(shí)施第三次核試驗(yàn)后，各國(guó)不斷加大了口岸、邊境輻射探測(cè)工作的力度。新形勢(shì)下，總結(jié)前一階段工作情況，研究探索下一步工作方向，對(duì)中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)海關(guān)開展輻射探測(cè)工作現(xiàn)狀

(一)背景和由來

隨著經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的到來，世界商貿(mào)交往日趨頻繁，國(guó)際恐怖主義活動(dòng)日益猖獗，國(guó)際安全形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜。自20世紀(jì)90年代以來，伴隨核材料流失和非法販運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，核恐怖主義已成為對(duì)國(guó)際安全最具挑戰(zhàn)性的威脅之一，國(guó)際社會(huì)也日益關(guān)注核安全問題。從源頭入手，阻止核材料走私，是切斷核恐怖主義威脅最有效的防范措施。為防止核恐怖主義，美國(guó)于1998年啟動(dòng)了“第二道防線”計(jì)劃，具體由隸屬于美國(guó)能源部的國(guó)家核安全局代表美國(guó)政府與外國(guó)政府實(shí)施合作，通過在國(guó)外邊境、機(jī)場(chǎng)、海港及其他可能進(jìn)入美國(guó)的入境點(diǎn)，安裝專業(yè)輻射探測(cè)設(shè)備，搜查非法運(yùn)輸?shù)暮瞬牧霞捌渌派湫晕镔|(zhì)，從而將“安全區(qū)”的范圍擴(kuò)展至美國(guó)實(shí)際疆界以外的地區(qū)?！暗诙婪谰€”計(jì)劃包括兩個(gè)主要項(xiàng)目：核心計(jì)劃和特大型港口計(jì)劃。核心計(jì)劃的目標(biāo)是到2018年，在全球30多個(gè)國(guó)家的650個(gè)監(jiān)管場(chǎng)所安裝配備輻射探測(cè)設(shè)備，與國(guó)際及一些多邊組織成為合作伙伴；特大型港口計(jì)劃目前已為100多個(gè)國(guó)際機(jī)場(chǎng)安裝了輻射探測(cè)設(shè)備，另外還有25個(gè)港口正在進(jìn)行設(shè)備的安裝。[注]資料由美國(guó)能源部國(guó)家核安全局提供。

自2004年1月，中美雙方就 “第二道防線”計(jì)劃的主要項(xiàng)目之一“特大型港口計(jì)劃”(以下簡(jiǎn)稱“大港計(jì)劃”)開展合作進(jìn)行了多次溝通，并在認(rèn)識(shí)上基本達(dá)成一致。2004年12月，外交部牽頭召開有關(guān)與美合作大港計(jì)劃的部際協(xié)調(diào)會(huì)，確定由海關(guān)總署和質(zhì)檢總局與美國(guó)能源部簽署合作意向性聲明。隨后，中美雙方開展了多輪談判，于2005年11月19日，在海關(guān)總署簽署了《中華人民共和國(guó)海關(guān)總署、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局與美國(guó)能源部關(guān)于合作防止非法販運(yùn)核及其他放射性物質(zhì)的諒解備忘錄》，標(biāo)志著中國(guó)海關(guān)正式拉開了開展輻射探測(cè)工作的序幕。

(二)工作項(xiàng)目

中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)工作發(fā)起于與美國(guó)能源部的合作，隨后所開展的工作也主要體現(xiàn)于中美雙方的各個(gè)有關(guān)合作項(xiàng)目上。

1.中美大港計(jì)劃上海洋山港試點(diǎn)項(xiàng)目

2007年8月，海關(guān)總署向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《海關(guān)總署關(guān)于選擇特大型港口計(jì)劃試點(diǎn)港口的請(qǐng)示》，同年9月國(guó)務(wù)院批復(fù)同意上海洋山港作為大港計(jì)劃試點(diǎn)港口，隨后中美雙方舉行了一系列大港計(jì)劃試點(diǎn)實(shí)施階段會(huì)談。2011年2月洋山港項(xiàng)目進(jìn)入土建施工階段，由美方出資550萬美元在上海洋山港17個(gè)出口通道安裝門戶式輻射探測(cè)設(shè)備，包括集裝箱箱號(hào)識(shí)別設(shè)備和輻射探測(cè)報(bào)警系統(tǒng)，同時(shí)新建中央警報(bào)站等辦公場(chǎng)所，用于監(jiān)測(cè)核材料及其他放射性物質(zhì)。2011年12月7日，中美大港計(jì)劃上海洋山港試點(diǎn)項(xiàng)目啟動(dòng)儀式在上海隆重舉行，標(biāo)志著大港計(jì)劃在我國(guó)的正式運(yùn)行。

2.奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)和亞運(yùn)會(huì)海關(guān)安保合作項(xiàng)目

為確保北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)以及廣州亞運(yùn)會(huì)的安全舉辦，配合海關(guān)大型活動(dòng)安保工作的有效開展，美國(guó)能源部先后為中國(guó)海關(guān)無償贈(zèng)送4批共計(jì)406套，總價(jià)值為300余萬美元的手持、車載輻射探測(cè)設(shè)備及金屬探測(cè)識(shí)別儀器。[注]資料由海關(guān)總署監(jiān)管司提供。上述設(shè)備投入使用后，相關(guān)海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)普遍反映使用方便，靈活有效，為我國(guó)圓滿舉辦各項(xiàng)大型活動(dòng)提供了有效的安全保障。

同時(shí)，為確保上述輻射探測(cè)設(shè)備的有效使用，進(jìn)一步加強(qiáng)和提高中國(guó)海關(guān)在邊境口岸開展輻射探測(cè)與攔截的能力，經(jīng)雙方協(xié)商，中國(guó)海關(guān)與美國(guó)能源部在中美兩地共舉辦18期(其中在美國(guó)8次)關(guān)于輻射探測(cè)設(shè)備的使用技能培訓(xùn)班，培訓(xùn)學(xué)員達(dá)429人次。參訓(xùn)人員主要包括全國(guó)海關(guān)監(jiān)管通關(guān)處領(lǐng)導(dǎo)、來自17個(gè)奧運(yùn)主降機(jī)場(chǎng)和備降機(jī)場(chǎng)海關(guān)、上海和環(huán)滬世博安保圈及廣州亞運(yùn)會(huì)重點(diǎn)海關(guān)的關(guān)員，其中大部分為來自監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)的一線關(guān)員。

3.中美合建“中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)培訓(xùn)中心”項(xiàng)目

隨著中美雙方在輻射探測(cè)設(shè)備培訓(xùn)工作的深入開展，零散的培訓(xùn)模式已不適應(yīng)中國(guó)海關(guān)對(duì)輻射探測(cè)設(shè)備的使用需求。中美雙方都意識(shí)到，有必要在亞太地區(qū)尤其是在中國(guó)建設(shè)一個(gè)輻射探測(cè)培訓(xùn)中心(以下簡(jiǎn)稱“培訓(xùn)中心”)，以滿足中國(guó)海關(guān)以及亞太地區(qū)的輻射探測(cè)專業(yè)人員的培訓(xùn)需求。該項(xiàng)目是中美大港計(jì)劃合作之外的一個(gè)單獨(dú)合作項(xiàng)目，中方參與方為中國(guó)海關(guān)總署，美方參與方為美國(guó)能源部。美方負(fù)責(zé)提供相關(guān)輻射探測(cè)軟硬件設(shè)備、技術(shù)和培訓(xùn)師資支持；中方提供場(chǎng)地、施工費(fèi)用投資和協(xié)調(diào)施工等事宜，并負(fù)責(zé)培訓(xùn)中心管理，組織培訓(xùn)。培訓(xùn)對(duì)象主要面對(duì)中國(guó)海關(guān)關(guān)員，在滿足中國(guó)海關(guān)關(guān)員培訓(xùn)需求的基礎(chǔ)上，可考慮培訓(xùn)其他亞洲國(guó)家學(xué)員。

在中美雙方的共同努力下，《中國(guó)海關(guān)和美國(guó)能源部關(guān)于合作建設(shè)中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)培訓(xùn)中心諒解備忘錄》(以下簡(jiǎn)稱“備忘錄”)于2011年1月19日在華盛頓簽署，作為胡錦濤主席對(duì)美國(guó)事訪問的成果之一，列入了中美兩國(guó)首腦會(huì)談的聯(lián)合公報(bào)。備忘錄簽署后，中美雙方加快了培訓(xùn)中心建設(shè)方案的協(xié)商進(jìn)程，經(jīng)多輪工作會(huì)談，于2011年12月7日，在上海簽署了《中國(guó)海關(guān)與美國(guó)能源部關(guān)于合作建設(shè)中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)培訓(xùn)中心的規(guī)劃方案》。根據(jù)該規(guī)劃方案規(guī)定，培訓(xùn)中心建設(shè)在海關(guān)總署秦皇島培訓(xùn)學(xué)校內(nèi)，總占地面積8478.5m2，新建室內(nèi)教學(xué)培訓(xùn)場(chǎng)所1000m2，用于模擬進(jìn)出境貨物、人員、郵遞物品的輻射探測(cè)培訓(xùn)，以及相關(guān)搜索演練等。培訓(xùn)規(guī)模初步設(shè)計(jì)為年培訓(xùn)學(xué)員450人左右。

2012年9月24日，中美合建中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)培訓(xùn)中心項(xiàng)目在中國(guó)海關(guān)管理干部學(xué)院[注]中國(guó)海關(guān)管理干部學(xué)院是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立的，直屬中華人民共和國(guó)海關(guān)總署的事業(yè)單位，是在教育部備案的成人教育學(xué)院，成立于1984年(當(dāng)時(shí)校址位于廣州)，有著近30年的光榮歷史，為海關(guān)教育培訓(xùn)事業(yè)做出了積極貢獻(xiàn)。2012年3月，總署黨組對(duì)海關(guān)院校布局優(yōu)化調(diào)整工作進(jìn)行了專題研究，決定將中國(guó)海關(guān)管理干部學(xué)院遷址秦皇島，使用原海關(guān)總署秦皇島培訓(xùn)學(xué)校校址，2012年10月22日，正式掛牌運(yùn)行。舉行了啟動(dòng)儀式，標(biāo)志著中國(guó)海關(guān)與美國(guó)能源部在共同打擊核恐怖威脅的長(zhǎng)期合作中又創(chuàng)立了一個(gè)重要里程碑。培訓(xùn)中心正式啟用以來，已成功舉辦了兩期培訓(xùn)班，培訓(xùn)學(xué)員52名，且培訓(xùn)的組織、授課已由以美方專家為主，轉(zhuǎn)換為以中方專業(yè)教員為主，培訓(xùn)中心已逐漸步入正軌。

(三)工作成效

自中國(guó)海關(guān)在各相關(guān)口岸、港口配備輻射探測(cè)設(shè)備、開展輻射探測(cè)工作以來，現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員防止核材料及其他放射性物質(zhì)非法販運(yùn)的意識(shí)明顯增強(qiáng)，使用輻射探測(cè)設(shè)備的技能顯著提高，在查獲和阻止放射性超標(biāo)物質(zhì)進(jìn)出境方面取得了明顯效果。特別是由于地震和海嘯引起的日本福島核泄露事件之后，我國(guó)邊境口岸接連查獲放射性貨物。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年，我國(guó)23個(gè)直屬海關(guān)共查獲放射性物質(zhì)超標(biāo)的進(jìn)口貨物案件244起，共計(jì)19372.81噸，主要為廢金屬、廢五金和礦產(chǎn)品等貨物，起運(yùn)地既有美國(guó)、加拿大、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，也有巴基斯坦、尼日利亞、巴西、緬甸等發(fā)展中國(guó)家；查獲放射性物質(zhì)超標(biāo)的出口貨物案件13起，共計(jì)131.551噸，主要為礦產(chǎn)品。此外，還在進(jìn)出境旅檢渠道查獲放射性物質(zhì)超標(biāo)案件5起，分別查獲釷9895克，銫10克等。[注]以上數(shù)據(jù)來源于海關(guān)總署監(jiān)管司。尤其是中美“大港計(jì)劃”上海洋山港試點(diǎn)項(xiàng)目正式啟用以后，中國(guó)參與國(guó)際社會(huì)共同維護(hù)國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全的能力和影響顯著增強(qiáng)，一年內(nèi)已查獲兩起移交國(guó)家環(huán)保部門處理的分別出口至德國(guó)和南非的鈷-60超標(biāo)貨物。

中國(guó)海關(guān)近年來開展的防止、打擊核及其他放射性物質(zhì)非法運(yùn)輸方面所取得的工作成果，在胡錦濤主席出席2012首爾核安全峰會(huì)的講話中和2012年中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話成果清單中均有體現(xiàn)，并由此引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注和高度評(píng)價(jià)。

(四)工作意義

1.有利于提升我國(guó)防止核恐怖威脅的能力

目前，世界上有28個(gè)國(guó)家研制和利用核能技術(shù)。從地理位置上看，中國(guó)北依俄羅斯、南接印度和巴基斯坦、東臨北朝鮮、西靠獨(dú)聯(lián)體國(guó)家，這決定了中國(guó)事實(shí)上處在核包圍圈中，不可控核材料的輸入威脅不斷上升，尤其是在核形勢(shì)不安定的亞洲地區(qū)，恐怖主義活動(dòng)猖獗的阿富汗、巴基斯坦緊鄰我國(guó)，“東伊運(yùn)”、“東突”等恐怖組織活動(dòng)日益頻繁，反恐任務(wù)十分艱巨。同時(shí)，我國(guó)核技術(shù)應(yīng)用與研究單位較多，潛在的輻射源危險(xiǎn)規(guī)模巨大。在錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，我國(guó)面臨著核材料及其他放射性物質(zhì)非法進(jìn)出境的嚴(yán)峻威脅。因此，通過國(guó)際合作開展邊境、口岸的輻射探測(cè)攔截工作，有利于中國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)進(jìn)出境放射性貨物、物品的監(jiān)控和管理，全面提高防止核材料及其他放射性物質(zhì)非法販運(yùn)的能力，從而有利于維護(hù)國(guó)家安全。

2.有利于樹立中國(guó)“負(fù)責(zé)任大國(guó)”形象

中國(guó)是《京都公約》、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》及《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》等國(guó)際公約的締約國(guó)。全球化時(shí)代的到來使中國(guó)日益成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)、政治和文化重鎮(zhèn)，在世界舞臺(tái)上扮演著越來越重要的角色。國(guó)際地位的不斷提升，一方面促使我國(guó)逐漸成為潛在威脅的標(biāo)靶，另一方面也為我國(guó)凝聚了更多的國(guó)際期盼，希望我國(guó)承擔(dān)更多的國(guó)際義務(wù)。中美開展海關(guān)輻射探測(cè)合作，為中國(guó)贏得了一次印證是“負(fù)責(zé)任大國(guó)”的機(jī)會(huì)，有利于中國(guó)在國(guó)際外交上爭(zhēng)取更大主動(dòng)。

3.有利于穩(wěn)固中美兩國(guó)戰(zhàn)略合作關(guān)系

中美兩國(guó)為全球最大的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并且互為第二大貿(mào)易伙伴，在反對(duì)恐怖主義和確保國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全方面有著共同的利益。中國(guó)海關(guān)與美國(guó)能源部開展的阻止、打擊核材料及其他放射性物質(zhì)非法運(yùn)輸合作，已經(jīng)成為中美兩國(guó)戰(zhàn)略合作的重要內(nèi)容，是雙方互利共贏的合作項(xiàng)目，符合兩國(guó)核安全利益，對(duì)維護(hù)和鞏固兩國(guó)戰(zhàn)略合作關(guān)系發(fā)揮重要作用，從而在周邊環(huán)境日趨復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)面前，有利于增強(qiáng)我國(guó)化解危機(jī)的外交手段。

4.有利于促進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化海關(guān)建設(shè)

隨著我國(guó)對(duì)外貿(mào)易和交流的深入開展，海關(guān)人力資源與進(jìn)出口業(yè)務(wù)量的矛盾日漸突出。在新形勢(shì)下，通過開展國(guó)際合作，促使海關(guān)開闊管理視野，提升管理水平，開展科技研究，向科技要資源、向科技要效益。中國(guó)海關(guān)與美國(guó)能源部開展輻射探測(cè)合作，是一項(xiàng)互利雙贏的務(wù)實(shí)合作項(xiàng)目，通過這個(gè)合作交流平臺(tái)，不僅可以有效地分享國(guó)際核安全技術(shù)知識(shí)，完善海關(guān)硬件設(shè)施，提高海關(guān)執(zhí)法水平，而且必將進(jìn)一步擴(kuò)大海關(guān)的對(duì)外影響，滿足海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際需要，對(duì)海關(guān)的正規(guī)化、科學(xué)化、現(xiàn)代化建設(shè)無疑將起到積極的促進(jìn)作用。

二、中國(guó)海關(guān)開展輻射探測(cè)工作中存在的問題

在進(jìn)出境口岸開展輻射探測(cè)工作不僅對(duì)海關(guān)來說是一項(xiàng)非傳統(tǒng)職能，對(duì)我國(guó)其他相關(guān)職能管理部門來說也是一項(xiàng)新事務(wù)。因此，海關(guān)在具體執(zhí)行過程中，不可避免地遇到諸如職能管理界限不明、執(zhí)法依據(jù)不足、操作規(guī)范或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰等相關(guān)問題。此外，中國(guó)海關(guān)關(guān)員對(duì)開展輻射探測(cè)重要性的認(rèn)識(shí)、海關(guān)日常監(jiān)管工作和對(duì)輻射探測(cè)工作的有機(jī)融合等問題尚需完善和提高。

(一)職能管理政出多門，職責(zé)分工需進(jìn)一步明確

相對(duì)于美國(guó)對(duì)核材料及其他放射性物質(zhì)所采取的集中式管理而言，我國(guó)對(duì)該項(xiàng)工作的管理職能則分散在國(guó)土資源部、公安部、環(huán)保部(國(guó)家核安全局)、工信部(國(guó)防科技工業(yè)局、國(guó)家原子能機(jī)構(gòu))、商務(wù)部、海關(guān)總署、國(guó)家質(zhì)檢總局等多個(gè)部門。其中，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)核材料礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理；公安部門負(fù)責(zé)對(duì)放射源安全保衛(wèi)和道路運(yùn)輸安全的監(jiān)管；國(guó)家核安全局負(fù)責(zé)放射源的生產(chǎn)、進(jìn)出口、銷售、使用、運(yùn)輸、貯存和廢棄處置安全的統(tǒng)一監(jiān)管；國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)研究擬定我國(guó)和平利用原子能事業(yè)的政策法規(guī)，代表中國(guó)政府參加核領(lǐng)域政府間或國(guó)際組織間交流與合作；商務(wù)部門會(huì)同環(huán)保部門公布放射源進(jìn)出口管理目錄；海關(guān)根據(jù)放射源進(jìn)出口管理目錄，驗(yàn)憑環(huán)保部門核發(fā)的放射性源安全許可證辦理海關(guān)進(jìn)出口手續(xù)；質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)。此外，鐵路、交通、民航、郵政部門還分別負(fù)責(zé)放射源鐵路、水路、航空運(yùn)輸和郵寄的安全監(jiān)管工作等。

與海關(guān)開展輻射探測(cè)工作相關(guān)的職能管理部門，主要是環(huán)保和檢驗(yàn)檢疫部門。尤其是在海關(guān)發(fā)現(xiàn)放射性超標(biāo)物質(zhì)后，在后續(xù)處置環(huán)節(jié)上聯(lián)系尤為密切，問題尤為突出。例如，根據(jù)目前的法律法規(guī)，環(huán)保部門是放射性貨物在國(guó)內(nèi)流通環(huán)節(jié)的主管部門，但法律法規(guī)沒有授權(quán)其管理進(jìn)口貨物放射性超標(biāo)問題。而依據(jù)《環(huán)境保護(hù)部、海關(guān)總署關(guān)于進(jìn)出境放射性物品輻射監(jiān)測(cè)和管理的通知》要求，海關(guān)在口岸現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)輻射異常后，環(huán)保部門出具的放射性污染物品監(jiān)測(cè)分析報(bào)告，僅為直屬海關(guān)應(yīng)急處置放射性污染物品的技術(shù)支持，不能作為海關(guān)處置放射性貨物的直接依據(jù)。而具備相應(yīng)輻射檢測(cè)技術(shù)和資質(zhì)的出入境檢驗(yàn)檢疫局只負(fù)責(zé)對(duì)法檢目錄內(nèi)商品進(jìn)行檢驗(yàn)，若報(bào)警貨物不在法檢目錄內(nèi)，該局不主動(dòng)進(jìn)行檢驗(yàn)，只進(jìn)行監(jiān)測(cè)，不能出具《檢驗(yàn)檢疫處理通知書》，使海關(guān)無法及時(shí)對(duì)相關(guān)貨物進(jìn)行處置，造成滯留口岸的放射性超標(biāo)貨物存在污染源擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)執(zhí)法依據(jù)及其配套措施有待進(jìn)一步完善

1.對(duì)出口輻射超標(biāo)貨物的處置存在執(zhí)法依據(jù)不足

對(duì)于進(jìn)口輻射超標(biāo)貨物海關(guān)可依據(jù)口岸檢驗(yàn)部門相關(guān)鑒定做出處置，但對(duì)于出口輻射超標(biāo)貨物的處置，目前還沒有一個(gè)清晰的執(zhí)法依據(jù)。根據(jù)環(huán)保部、海關(guān)總署聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)出境放射性物品輻射監(jiān)測(cè)和管理的通知》規(guī)定：“省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門接到直屬海關(guān)鑒定請(qǐng)求后，應(yīng)盡快組織開展相關(guān)鑒定工作，并出具放射性污染物品監(jiān)測(cè)分析報(bào)告，為直屬海關(guān)應(yīng)急處置放射性污染物品提供技術(shù)支持?！庇捎谠撏ㄖ獙?duì)環(huán)保部門出具的放射性污染物品監(jiān)測(cè)分析報(bào)告內(nèi)容未作明確規(guī)定，環(huán)保部門提供的監(jiān)測(cè)報(bào)告僅有相關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)，無鑒定結(jié)果，無法滿足海關(guān)定性及處置的要求。

例如，寧波海關(guān)自2011年11月以來，已先后5次發(fā)函至浙江省環(huán)保廳要求對(duì)7票出口疑似輻射超標(biāo)貨物進(jìn)行輻射超標(biāo)鑒定。環(huán)保部門對(duì)其中4票出具了監(jiān)測(cè)報(bào)告，但報(bào)告內(nèi)容只有所載貨物集裝箱上的各個(gè)不同監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的輻射劑量數(shù)值，沒有是否超標(biāo)的判斷結(jié)論，海關(guān)無法根據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告進(jìn)行定性處置。[注]資料由寧波海關(guān)提供。

2.與法律規(guī)定相關(guān)的配套措施需進(jìn)一步完善

根據(jù)《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》的有關(guān)規(guī)定：向中國(guó)境內(nèi)輸入放射性廢物和被放射性污染的貨物，由海關(guān)責(zé)令退運(yùn)。但在海關(guān)實(shí)際操作中，由于害怕放射性超標(biāo)危害，常遇到國(guó)外發(fā)貨人不愿意接收退運(yùn)貨物，而國(guó)內(nèi)運(yùn)輸和裝卸單位因害怕污染又不愿意承運(yùn)或接觸該類貨物，常導(dǎo)致放射性超標(biāo)貨物積壓在進(jìn)境口岸，國(guó)檢部門和海關(guān)一般僅能要求其單獨(dú)堆放并進(jìn)行簡(jiǎn)單的隔離，難以達(dá)到國(guó)家規(guī)定的存放標(biāo)準(zhǔn)，給周邊環(huán)境造成潛在的危害。對(duì)于無法退運(yùn)出境的貨物，海關(guān)目前還缺乏明確的處理辦法及處置手段。

此外，《放射性污染防治法》還規(guī)定：禁止未經(jīng)許可或者不按照許可的有關(guān)規(guī)定從事貯存和處置放射性固體廢物的活動(dòng)，禁止將放射性固體廢物提供或者委托給無許可證的單位貯存和處置。而目前多數(shù)城市尚無具有貯存、處置能力和資質(zhì)的單位。因此，要為暫未退運(yùn)出境的放射性超標(biāo)貨物在國(guó)內(nèi)尋找一個(gè)合適的臨時(shí)存儲(chǔ)、處置場(chǎng)所，也比較困難。

3.國(guó)家有關(guān)放射性污染標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)

目前，針對(duì)口岸進(jìn)出境貨物可能存在的放射性表面污染處置事宜，國(guó)家環(huán)保部建議采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB18871—2002，即《電力輻射防護(hù)與輻射源安全基本標(biāo)準(zhǔn)》中的相關(guān)規(guī)定，但該標(biāo)準(zhǔn)所明確的是專業(yè)性極強(qiáng)的技術(shù)數(shù)值，況且要執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)，還需要配備相關(guān)的專業(yè)檢測(cè)設(shè)備，因此對(duì)海關(guān)執(zhí)法來說并無實(shí)際指導(dǎo)意義。據(jù)調(diào)查，該標(biāo)準(zhǔn)本身就存在爭(zhēng)議性，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界正討論研究修改此項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

(三)技術(shù)保障能力有待于進(jìn)一步提高

目前，海關(guān)配備的門戶式輻射探測(cè)設(shè)備，主要是美方出資采購?fù)酵?shì)技術(shù)股份有限公司生產(chǎn)的產(chǎn)品，而手持式探測(cè)設(shè)備大部分是由美國(guó)能源部直接從國(guó)外采購無償提供給中國(guó)海關(guān)。這些專業(yè)技術(shù)設(shè)備有效提升了中國(guó)海關(guān)關(guān)員對(duì)核材料及其他放射性物質(zhì)的探測(cè)和防護(hù)能力，但同時(shí)在設(shè)備性能、與現(xiàn)場(chǎng)的匹配以及后續(xù)保障方面還存在一些問題。

1.門戶式輻射探測(cè)設(shè)備的技術(shù)性能有待進(jìn)一步優(yōu)化

部分海關(guān)反映，門戶式輻射探測(cè)設(shè)備運(yùn)行狀態(tài)不穩(wěn)定，時(shí)常出現(xiàn)系統(tǒng)無法啟動(dòng)或啟動(dòng)后自動(dòng)關(guān)機(jī)等故障；受報(bào)警域值設(shè)置的影響，設(shè)備誤報(bào)現(xiàn)象比較普遍；個(gè)別海關(guān)還反映該套設(shè)備在軟件設(shè)計(jì)上存在不足，設(shè)備發(fā)生故障后，會(huì)發(fā)生系統(tǒng)重裝情況，但原有歷史數(shù)據(jù)均被刪除，無法自動(dòng)保存。

2.門戶式輻射探測(cè)設(shè)備與監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)需求不夠匹配

門戶式旅檢輻射探測(cè)設(shè)備采用單門式設(shè)計(jì)，機(jī)體小、通行能力低、反應(yīng)速度慢，在眾多旅客連續(xù)、頻密通過的情況下，難以有效鎖定預(yù)警對(duì)象，這種設(shè)計(jì)檢測(cè)能力不大適應(yīng)業(yè)務(wù)量較大的旅檢現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境。例如，對(duì)旅客通關(guān)時(shí)效要求高的深圳、拱北口岸旅檢現(xiàn)場(chǎng)，一旦出現(xiàn)報(bào)警，極易使不明情況的旅客產(chǎn)生恐慌，造成進(jìn)境通道擁堵、混亂，影響通關(guān)效率。

此外，一些關(guān)區(qū)貨運(yùn)監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)存在門戶式車輛輻射探測(cè)設(shè)備配備不足，不能滿足實(shí)際業(yè)務(wù)量的需求。

3.維護(hù)保障能力有待進(jìn)一步提高

輻射探測(cè)設(shè)備屬精密儀器，系統(tǒng)程序相對(duì)復(fù)雜，專業(yè)性較強(qiáng)，需專業(yè)人員維修維護(hù)。目前設(shè)備的維保人員多集中在北京、上海等中心城市，其向如烏魯木齊、呼和浩特等管轄口岸點(diǎn)多線長(zhǎng)、交通不便的關(guān)區(qū)提供技術(shù)支持則需要較長(zhǎng)時(shí)間。同時(shí)，該類關(guān)區(qū)的大部分口岸氣候條件比較惡劣，現(xiàn)行設(shè)備自身對(duì)極端天氣的防護(hù)功能不足，也導(dǎo)致故障率偏高。設(shè)備不能定期或及時(shí)得到維護(hù)，在一定程度影響了輻射監(jiān)測(cè)設(shè)備的有效利用，不能完全保障海關(guān)業(yè)務(wù)工作需要。

(四)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

海關(guān)輻射探測(cè)是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的工作，美國(guó)、俄羅斯等技術(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，都采取了一線人員負(fù)責(zé)日常作業(yè)和常規(guī)報(bào)警處置，組建專家隊(duì)伍負(fù)責(zé)提供技術(shù)支持和疑難問題處置的作業(yè)模式。例如，俄羅斯圣彼得堡海關(guān)，一年大約需要處置15000個(gè)報(bào)警，負(fù)責(zé)輻射探測(cè)的一線關(guān)員有100～150人，輻射探測(cè)專家則有10人左右。[注]資料由海關(guān)總署監(jiān)管司提供。

中國(guó)海關(guān)雖然這兩年在硬件配備上取得了顯著成績(jī)，但對(duì)軟件環(huán)境建設(shè)，尤其是專業(yè)人才的隊(duì)伍建設(shè)上，明顯存在滯后性。2011年底，總署監(jiān)管司曾做過一次相關(guān)調(diào)研，據(jù)23個(gè)海關(guān)反饋的數(shù)據(jù)，海關(guān)監(jiān)管一線從事輻射探測(cè)的人員約900人左右，占全國(guó)海關(guān)監(jiān)管人員的7%，其中大部分由查驗(yàn)或機(jī)檢崗位人員兼任，專職、專業(yè)人才嚴(yán)重短缺。

雖然近兩年總署多次開展相關(guān)專業(yè)知識(shí)的集中培訓(xùn)，但遠(yuǎn)不能滿足監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)需求。很多關(guān)員在使用設(shè)備前沒有時(shí)間或機(jī)會(huì)進(jìn)行充分地學(xué)習(xí)和操作練習(xí)，不能很好了解設(shè)備的使用辦法和輻射防護(hù)知識(shí)，沒有很好地樹立責(zé)任意識(shí)和安全意識(shí)，無法熟練掌握設(shè)備的使用技能。加上缺乏科學(xué)統(tǒng)一、針對(duì)性較強(qiáng)的合適教材，無法對(duì)現(xiàn)場(chǎng)人員開展深度培訓(xùn)，事實(shí)上弱化了海關(guān)對(duì)核材料及其他放射性物質(zhì)的監(jiān)管水平。

三、完善中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)工作的政策建議

(一)完善相關(guān)法律規(guī)定及配套措施

建議總署通過國(guó)家法制部門，或直接協(xié)調(diào)有關(guān)職能部委，進(jìn)一步完善相關(guān)法律規(guī)定，尤其是完善處置出口放射性超標(biāo)貨物的執(zhí)法依據(jù)；呼吁國(guó)家有關(guān)部門研究修訂有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法的可操作性。同時(shí)，建議全國(guó)海關(guān)延伸關(guān)注產(chǎn)生放射性物質(zhì)的來源，并將查出問題的企業(yè)列入黑名單進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，開展核材料及其他放射性物質(zhì)非法販運(yùn)的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析。

(二)進(jìn)一步明確海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、環(huán)保等部門關(guān)于放射性物質(zhì)監(jiān)管的職責(zé)分工、完善配合辦法

雖然海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫、環(huán)保部門建立了相應(yīng)的聯(lián)系，但關(guān)于各部門的職責(zé)范圍、委托進(jìn)行專業(yè)監(jiān)測(cè)應(yīng)遵循的程序以及對(duì)違規(guī)貨物的后期處理等方面仍缺乏成熟的切實(shí)可行的模式。建議明確海關(guān)輻射探測(cè)工作在法律上的執(zhí)法依據(jù)，完善海關(guān)與上述部門的聯(lián)系配合制度，厘清檢驗(yàn)檢疫與環(huán)保部門在輻射鑒定工作中的權(quán)責(zé)。形成打擊和防止核材料及其他放射性物質(zhì)非法販運(yùn)的合力。此外，可結(jié)合工作實(shí)際，積極開展海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫部門在輻射探測(cè)合作方面實(shí)行“一次申報(bào)(一次錄入，一單兩報(bào))、一次查驗(yàn)(一次開箱，關(guān)檢依法查驗(yàn)/檢驗(yàn)檢疫)、一次放行(關(guān)檢聯(lián)網(wǎng)核放)”的工作模式，并在貨運(yùn)監(jiān)管環(huán)節(jié)借鑒旅檢渠道與國(guó)檢部門的“一機(jī)兩屏”的聯(lián)系配合方式，充分發(fā)揮國(guó)檢部門的技術(shù)和設(shè)備優(yōu)勢(shì)，做到檢驗(yàn)結(jié)果共享。

(三)建立健全輻射探測(cè)作業(yè)體系，增強(qiáng)對(duì)核材料及其他放射性物質(zhì)監(jiān)管效能

2008年，總署制定下發(fā)了《貨物輻射探測(cè)設(shè)備操作規(guī)范》。根據(jù)各關(guān)反饋的意見，該規(guī)范偏重于從設(shè)備使用規(guī)范的角度闡述各類設(shè)備的使用要素，對(duì)超標(biāo)貨物的具體處置方法、人員安全的防護(hù)要點(diǎn)、輻射指標(biāo)的細(xì)化解釋等具體問題未作深入規(guī)定。隨著中央對(duì)核安全的日益重視和國(guó)際社會(huì)對(duì)輻射探測(cè)的廣泛關(guān)注以及海關(guān)反恐等非傳統(tǒng)職能的日益加重，建議盡快建立健全海關(guān)輻射探測(cè)作業(yè)體系。一是研究制定海關(guān)輻射探測(cè)整體規(guī)劃，進(jìn)一步明確職能定位、指導(dǎo)思想、基本原則、工作內(nèi)容和推進(jìn)步驟；二是適時(shí)修訂海關(guān)法等法規(guī)，將口岸輻射探測(cè)從法規(guī)層面明確納入海關(guān)監(jiān)管職責(zé)范圍；三是制定和完善相應(yīng)的操作規(guī)程、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確并細(xì)化進(jìn)出口貨物輻射超標(biāo)的鑒定流程與后續(xù)處置辦法，指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)正確使用輻射探測(cè)、防護(hù)設(shè)備，以利于各業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)規(guī)范操作和處置，保障現(xiàn)場(chǎng)人員安全；四是要將操作規(guī)程與實(shí)施運(yùn)輸工具、艙單、監(jiān)管場(chǎng)所、查驗(yàn)為支撐的“四位一體”物流監(jiān)控體系相結(jié)合，有效防范查處特別重大惡劣的核材料走私案件，提高查獲率“含金量”，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)核材料及其他放射性物質(zhì)的實(shí)際監(jiān)管。

(四)加強(qiáng)輻射探測(cè)設(shè)備配發(fā)及維護(hù)工作

目前，輻射探測(cè)設(shè)備還未能覆蓋所有海關(guān)監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)，部分設(shè)備存在操作不便及維修困難問題，建議總署充分調(diào)研各關(guān)實(shí)際，優(yōu)化配發(fā)探測(cè)設(shè)備數(shù)量和種類，尤其是根據(jù)旅檢監(jiān)管工作環(huán)境和業(yè)務(wù)量需要，優(yōu)化旅檢渠道探測(cè)設(shè)備的具體設(shè)計(jì)，滿足連續(xù)、頻密探測(cè)的需要。同時(shí)督促設(shè)備供應(yīng)商改善設(shè)備性能，減少故障率，進(jìn)一步完善設(shè)備維護(hù)維修機(jī)制，確保設(shè)備的正常使用和定期維護(hù)，縮短設(shè)備故障排除周期。

(五)充分發(fā)揮“外腦”職能作用，切實(shí)加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

1.大力完善中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)培訓(xùn)中心建設(shè)，努力打造總署“外腦”研究機(jī)構(gòu)

今后，中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)培訓(xùn)中心不應(yīng)僅肩負(fù)著有關(guān)輻射探測(cè)技能培訓(xùn)的職責(zé)，還應(yīng)充分借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，承擔(dān)信息處理、分析監(jiān)控、技術(shù)支撐、經(jīng)驗(yàn)推廣及確定標(biāo)準(zhǔn)等輔助管理職能，重點(diǎn)發(fā)揮以下方面的優(yōu)勢(shì)：

(1)系統(tǒng)培訓(xùn)，經(jīng)驗(yàn)推廣。充分借鑒國(guó)外相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的先進(jìn)在職培訓(xùn)理念，研究確定適合中國(guó)海關(guān)不同層級(jí)需求的培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)模式：對(duì)一線從事輻射探測(cè)工作人員在專業(yè)知識(shí)、設(shè)備使用、操作規(guī)程、簡(jiǎn)單維護(hù)等方面開展全員系統(tǒng)培訓(xùn)，盡可能營(yíng)造逼真的情景模擬環(huán)境，增加輻射探測(cè)實(shí)際演練環(huán)節(jié)，做到“現(xiàn)學(xué)現(xiàn)用”，從而提高針對(duì)性、準(zhǔn)確性；對(duì)海關(guān)輻射探測(cè)管理人員則需要進(jìn)行高級(jí)培訓(xùn)，一般進(jìn)行理論培訓(xùn)、運(yùn)營(yíng)管理、分析處理復(fù)雜情況等等。

(2)信息處理，分析監(jiān)控。積極爭(zhēng)取總署相關(guān)部門支持，利用培訓(xùn)中心基礎(chǔ)條件，搭建中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)網(wǎng)絡(luò)中心，將全國(guó)各口岸的門戶式輻射探測(cè)設(shè)備(RPM)的運(yùn)行和探測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)管理，根據(jù)自動(dòng)上傳的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析口岸放射性物質(zhì)進(jìn)出境態(tài)勢(shì)，定期或不定期的發(fā)布各口岸輻射異常情況通報(bào)(類似查獲毒品情況的通報(bào))，通報(bào)各口岸查獲的核材料非法販運(yùn)案例，以及常見的輻射異常貨物的種類、來源地等信息。

(3)確定標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)支撐。與專業(yè)院?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)積極開展技術(shù)協(xié)作，組織開展對(duì)各實(shí)地環(huán)境的天然放射性數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，并綜合各方因素科學(xué)設(shè)定探測(cè)設(shè)備報(bào)警閾值，從而發(fā)揮設(shè)備高靈敏度、低誤報(bào)警率的效能。

另外，培訓(xùn)中心人員還應(yīng)負(fù)責(zé)為一線關(guān)員提供技術(shù)支持，對(duì)各關(guān)開展輻射探測(cè)工作中遇到的帶有普遍性的問題進(jìn)行答疑解惑，并提出相應(yīng)處置對(duì)策，協(xié)助各海關(guān)增強(qiáng)輻射探測(cè)的能力，必要時(shí)可派出支援小組趕赴現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助處置。

2.組建中國(guó)海關(guān)輻射探測(cè)專家隊(duì)伍

本屆總署黨組上任以來，多次談到海關(guān)當(dāng)前的緊迫任務(wù)是建立實(shí)施專家制度，要在海關(guān)系統(tǒng)建立不同層次的專家隊(duì)伍。從保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)關(guān)員人身安全和提高放射性物質(zhì)識(shí)別及應(yīng)急處置能力的角度考慮，建議各海關(guān)除設(shè)立負(fù)責(zé)日常作業(yè)和常規(guī)報(bào)警處置的監(jiān)管隊(duì)伍外，在本關(guān)區(qū)范圍內(nèi)還應(yīng)建立專職輻射探測(cè)人才隊(duì)伍，人員貴精不貴多，每個(gè)關(guān)區(qū)選5-10人，負(fù)責(zé)本關(guān)區(qū)的海關(guān)輻射探測(cè)技術(shù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)咨詢、現(xiàn)場(chǎng)處置以及與總署及其他職能部門的內(nèi)外協(xié)調(diào)。

3.完善激勵(lì)保障措施

海關(guān)輻射探測(cè)技術(shù)性、專業(yè)性、安全性上要求較高，今后需要招錄具有“核工程與核技術(shù)”相關(guān)專業(yè)的人員充實(shí)到海關(guān)監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)和研究、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。建議將從事海關(guān)輻射探測(cè)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、研究培訓(xùn)的專業(yè)人員納入海關(guān)人才發(fā)展整體規(guī)劃中，結(jié)合海關(guān)總署即將實(shí)施“專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法”，在職稱(職務(wù))評(píng)定、工作待遇等方面予以政策傾斜，以吸引人才、留住人才。