■ 朱相宇 宋希博（1.北京市社會(huì)科學(xué)院市情調(diào)查研究中心北京 100101 2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所 北京 10072 .北京理工大學(xué) 北京 100081）

包容性發(fā)展與城市治理的內(nèi)涵

（一）包容性發(fā)展的內(nèi)涵

2011年，博鰲亞洲論壇在中國(guó)海南舉行，其主題是“包容性發(fā)展：共同議程與全新挑戰(zhàn)”。胡錦濤以“推動(dòng)共同發(fā)展，共建和諧亞洲”為題，發(fā)表了主旨演講，正式使用包容性發(fā)展概念，并且闡述中國(guó)對(duì)“包容性發(fā)展”的看法以及中國(guó)在“包容性發(fā)展”上的實(shí)踐。

包容性發(fā)展，顧名思義，既強(qiáng)調(diào)“包容”又強(qiáng)調(diào)“發(fā)展”，其落腳點(diǎn)在“發(fā)展”，而發(fā)展的模式則在于“包容”。包容性發(fā)展，它關(guān)注包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的所有國(guó)民的實(shí)際需求、可行能力、發(fā)展環(huán)境與機(jī)會(huì)以及利益分配，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，因而是一種新的發(fā)展理念和模式。首先，包容性發(fā)展不僅非常重視弱勢(shì)群體，同時(shí)也非常重視其他國(guó)民的需求滿足、利益分配、能力提高和發(fā)展機(jī)會(huì)；其次，包容性發(fā)展不僅包括利益共享，還包括發(fā)展主體上的人人有責(zé)、發(fā)展過(guò)程的機(jī)會(huì)均等和發(fā)展內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)（高傳勝，2012）。

（二）城市治理的內(nèi)涵

城市治理就是將治理運(yùn)用于城市公共事務(wù)管理的活動(dòng)。是一種為了謀求城市中經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展，把城市中的資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息、知識(shí)等生產(chǎn)要素都包括在內(nèi)的整體地域治理概念（王佃利，2009）。城市治理也是一個(gè)過(guò)程，是以政府為主體運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量，充分鼓勵(lì)公眾參與，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，所進(jìn)行的一種解決城市宏觀和微觀問(wèn)題，提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的政治過(guò)程和利益整合過(guò)程。

城市治理的核心是實(shí)現(xiàn)城市公共利益最大化。城市公共利益是城市中主體利益的總和，城市各主體利益實(shí)現(xiàn)是城市治理的核心問(wèn)題，它直接地體現(xiàn)為各個(gè)治理主體的利益分配的情況。城市治理機(jī)制的目標(biāo)就是通過(guò)政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)及市民社會(huì)部門(mén)在利益互動(dòng)的過(guò)程中完成城市公共服務(wù)決策、生產(chǎn)和消費(fèi)的過(guò)程，各主體之間要保證在實(shí)現(xiàn)“共贏”的基礎(chǔ)上確保公共利益的不斷提升（王偉，2009）。

城市治理的目的是提高城市居民的生活質(zhì)量。市民是最直接的效益相關(guān)者，市民參與城市治理可以表達(dá)出市民自身的想法和實(shí)際需要，使政府可以從市民那里獲取更完善的信息以彌補(bǔ)政府自身的信息不足，并以更經(jīng)濟(jì)的方式提供公共服務(wù)。同時(shí)，在公共政策的制定與實(shí)施中融入積極、有效的市民參與顯然更容易被市民所接受，擁有更低的執(zhí)行成本（王勝本，2008）。

國(guó)外城市治理模式的變遷與啟示

（一）國(guó)外城市治理模式的變遷

1.Pierre的四種城市治理模式。Pierre（1999）經(jīng)過(guò)對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展模式的考察，基于參與者、方針、手段和結(jié)果四個(gè)方面，提出了城市治理的四種模式：管理模式。按照市場(chǎng)原則通過(guò)基于市場(chǎng)的廣泛的專(zhuān)業(yè)管理手段以提高公共服務(wù)供給效益，并讓消費(fèi)者自由選擇公共產(chǎn)品或服務(wù)及其生產(chǎn)者的治理模式；社團(tuán)模式。將城市治理按照若干利益集團(tuán)劃分，又將每個(gè)利益集團(tuán)結(jié)構(gòu)劃分為高層領(lǐng)導(dǎo)與基層群體，直接參與城市治理的是各利益集團(tuán)的高層領(lǐng)導(dǎo)，間接參與城市治理的是利益集團(tuán)的基層；支持增長(zhǎng)模式。支持增長(zhǎng)模式是由商界精英和政府中高層官員直接參與，通過(guò)有利于推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)利益共享；福利模式。城市政府是城市治理的唯一的參與者。政府通過(guò)與中央政府的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)確保國(guó)家資金的扶持性的流入以維持地方城市發(fā)展的活動(dòng)。

2.城市伙伴制治理模式。該模式的特點(diǎn)是城市治理的責(zé)任、政策管理、決策權(quán)力和充分的資源下放給最接近市民和最具代表性的地方當(dāng)局，同時(shí)借助于國(guó)際合作和伙伴制的方式，將城市能力建設(shè)的戰(zhàn)略和體制建設(shè)權(quán)力賦予所有的當(dāng)事人，特別是地方當(dāng)局、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、工會(huì)、非政府組織和社團(tuán)組織，使它們能夠在住房和生活規(guī)劃及治理上發(fā)揮有效的作用，每個(gè)政府都應(yīng)保證所有社會(huì)成員積極參與本社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，保證并鼓勵(lì)他們參與各級(jí)決策（李忠民，2006）。

3.新公共管理模式。伴隨著全球化、信息化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，新公共管理模式在主要的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市治理中獲得了廣泛的應(yīng)用。蓋伊（2001）從組織結(jié)構(gòu)、管理過(guò)程、政策制定和公共利益四個(gè)方面提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的基于新公共管理的四種治理模式：市場(chǎng)化政府模式。強(qiáng)調(diào)政府管理市場(chǎng)化；參與型政府模式。主張對(duì)政府管理有更多的參與；靈活性政府模式。認(rèn)為政府需要更多的靈活性；解除規(guī)制型政府。提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。新公共管理模式在西方國(guó)家的城市中得到了廣泛的運(yùn)用并且已成為城市治理的最新模式。

（二）國(guó)外城市治理模式的啟示

國(guó)外不同的城市治理模式具有以下幾個(gè)共同的特點(diǎn)：一是注重政府與非政府力量的關(guān)系。政府部門(mén)已不單純地將城市治理看成是政府的事，而是要善于利用社會(huì)各方面的力量。二是強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)在公共決策中的角色。特別是突出廣大的城市居民和公眾在城市治理中的參與性。三是強(qiáng)調(diào)城市公共物品和服務(wù)供給過(guò)程中市場(chǎng)的力量。將市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到城市公共服務(wù)活動(dòng)中來(lái)，利用產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化的方式提供公共服務(wù)。

為了在全球范圍內(nèi)推廣其“良好的城市治理”理念，聯(lián)合國(guó)人居中心制定了“良好的城市治理”標(biāo)準(zhǔn)：城市發(fā)展的各個(gè)方面的可持續(xù)性；下放權(quán)力和資源；公平參與決策過(guò)程；提供公共服務(wù)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率；決策者和所有利益相關(guān)者的透明度和責(zé)任制；市民參與和市民作用。

由此可看出，國(guó)外的城市治理在很大程度上都要求政府下放權(quán)利或者提倡市民參與到政府的政策制定中來(lái)，強(qiáng)調(diào)伙伴制與多重治理。政府治理的過(guò)程是政府與公眾的互動(dòng)過(guò)程，在謀求公共部門(mén)責(zé)任問(wèn)題上，多元主體的參與是十分重要的。多元主體參與可以反映公眾的需求與偏好，使行政部門(mén)的政策與行為能與社會(huì)中的大多數(shù)公民的需求相契合，回應(yīng)公眾的需求。多元主體參與可以提高政府的代表能力和回應(yīng)力；多元主體參與使公共管理者知曉公眾公共組織績(jī)效的評(píng)估意見(jiàn)。事實(shí)上在這其中，包容性發(fā)展的理念作為社會(huì)發(fā)展的原則和目標(biāo)始終貫穿于整個(gè)城市治理過(guò)程。

我國(guó)城市治理模式的變遷與特征

（一）我國(guó)城市治理模式的變遷

1.官僚政府與城市管制模式。傳統(tǒng)官僚型模式形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在這種管理模式下，政府的構(gòu)造基本上是按照科層制的模式進(jìn)行構(gòu)建，城市政府單獨(dú)承擔(dān)了城市公共服務(wù)的供應(yīng)，所有城市事務(wù)都由城市政府按照指令式的方式進(jìn)行管理。傳統(tǒng)官僚型模式以行政權(quán)力集中化、行政組織等級(jí)化、行政職能專(zhuān)門(mén)化、行政行為程式化等為特點(diǎn)。隨著時(shí)代的變遷，傳統(tǒng)城市政府的缺點(diǎn)日益暴露，顯現(xiàn)出機(jī)構(gòu)臃腫、資源浪費(fèi)和效率低下等弊端。

2.企業(yè)化政府與城市經(jīng)營(yíng)模式。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，企業(yè)型政府和經(jīng)營(yíng)城市的理念得到了廣泛的傳播和應(yīng)用。企業(yè)型政府是指政府必須在市場(chǎng)導(dǎo)向的概念下，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，運(yùn)用創(chuàng)新策略，有效運(yùn)用資源，實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府。經(jīng)營(yíng)城市是用市場(chǎng)化的方法對(duì)城市公共物品進(jìn)行改造，達(dá)到增加其經(jīng)濟(jì)價(jià)值或改善其自身活力等目的。就經(jīng)營(yíng)城市的具體內(nèi)容來(lái)說(shuō)，中國(guó)城市在實(shí)際中主要集中在三個(gè)方面：盤(pán)活土地存量，實(shí)現(xiàn)自然資本的增值；引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)；做好城市延伸資本的開(kāi)發(fā)，樹(shù)立城市良好形象（王佃利，2003）。企業(yè)化政府模式是政府從行政導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)導(dǎo)向、服務(wù)對(duì)象從公民轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩?、組織結(jié)構(gòu)從集權(quán)走向分權(quán)的轉(zhuǎn)變。

3.服務(wù)型政府與多中心治理模式。為了解決新公共管理在城市經(jīng)營(yíng)模式上出現(xiàn)的政府缺位于公民基本服務(wù)、越位于經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)象，新公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生。它把公民權(quán)和公共行政的精神作為公共管理的首要精神，強(qiáng)調(diào)治理理論的民主取向，與此相適應(yīng)的就是主張多中心治理的城市管理模式。該治理模式中，政府仍然起著“掌舵”的核心作用，為多主體的合作機(jī)制提供支持、規(guī)范、服務(wù)和導(dǎo)引。

（二）我國(guó)城市治理模式的特征

1.“單一中心”：城市治理行政化。一直以來(lái)，城市政府是城市管理的唯一主體，城市公共物品和服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一元性、一體化、等級(jí)制、命令性的特點(diǎn)，城市治理的方法上，主要以權(quán)力控制、行政命令、制度約束為主要手段。政府作為供給方，擁有權(quán)威，采取壟斷方式，作為消費(fèi)方的全社會(huì)成員對(duì)所需要的公共物品和服務(wù)缺乏選擇權(quán)。

2.“以物為本”：城市治理失衡化。在城市治理過(guò)程中，城市政府偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，片面注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而很少顧及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，在城市公共物品和服務(wù)上面明顯不足，導(dǎo)致城市可持續(xù)發(fā)展能力低、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量差、公共管理成本過(guò)高等問(wèn)題。環(huán)境污染、生態(tài)失衡、交通擁擠、貧困、失業(yè)、社會(huì)不安等等城市所特有的病態(tài)、弊端和丑惡現(xiàn)象對(duì)城市治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國(guó)城市治理模式的未來(lái)趨勢(shì)

（一）“以人為本”的城市治理

“以人為本”的城市治理是指城市政府在城市管理過(guò)程中以人為主體，充分考慮人的需求，滿足人的需要，理解人、尊重人、關(guān)心人、依靠人并服務(wù)人，這是城市治理理念的創(chuàng)新，是城市治理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。“以人為本”的城市治理的目的是改善人們的生存環(huán)境。隨著城市化進(jìn)程不斷加速，直接帶來(lái)了城市人口數(shù)量的急劇膨脹和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，城市的生存環(huán)境質(zhì)量的提升面臨巨大的挑戰(zhàn)。城市治理是對(duì)城市的全面管理，良好的城市治理是改善和提高城市生活環(huán)境的有效手段和必要措施，其目的就是要以為市民服務(wù)為立足點(diǎn)，不斷改善市民的學(xué)習(xí)、工作和居住環(huán)境?！耙匀藶楸尽钡某鞘兄卫淼闹饕獙?duì)象是人。城市治理是對(duì)城市的全方位管理，包括人、財(cái)、物的管理，但主要是對(duì)人的管理。人是城市的運(yùn)行主體，對(duì)“財(cái)”和“物”的管理都是通過(guò)人來(lái)進(jìn)行的。城市運(yùn)行是否有序、是否安全關(guān)鍵要看對(duì)人的管理是否到位。

“以人為本”是城市包容性發(fā)展的本質(zhì)要求。包容性發(fā)展既是社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，又是社會(huì)發(fā)展的過(guò)程。無(wú)論是目標(biāo)還是過(guò)程，都離不開(kāi)人這個(gè)主體因素，人既是包容性發(fā)展實(shí)踐者，又是包容性發(fā)展的共享者，社會(huì)包容性發(fā)展其本質(zhì)就是一種人的主體價(jià)值得到充分尊重，人的主體作用得到充分發(fā)揮。因此，必須把堅(jiān)持以人為本貫穿到城市治理的各個(gè)層面中去。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市不斷發(fā)展和擴(kuò)大，城市人口數(shù)量不斷增多，人口構(gòu)成日趨復(fù)雜，不同民族、不同國(guó)籍和不同階層的人集聚城市中，對(duì)城市治理有著不同的需求，這對(duì)城市的建設(shè)提出嚴(yán)峻的考驗(yàn)。城市治理的目的不僅僅在于實(shí)現(xiàn)城市功能完善、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、環(huán)境優(yōu)美、結(jié)構(gòu)合理，而且要使城市中的市民在城市中感到安全、衛(wèi)生、舒適、方便，在城市中生活的弱勢(shì)群體也有生存之地、謀生之業(yè)。

城市治理價(jià)值取向的內(nèi)在要求。實(shí)現(xiàn)城市公共利益最大化和切實(shí)提高市民生活質(zhì)量是現(xiàn)代城市治理中重要的價(jià)值取向。如果提高城市治理水平是政府的良好意愿，那么市民生活質(zhì)量是否提高、城市的公共利益是否實(shí)現(xiàn)最大則是對(duì)政府城市治理好壞的直接衡量結(jié)果。新形勢(shì)下，城市治理要求更新治理觀念，轉(zhuǎn)換治理實(shí)現(xiàn)形式、創(chuàng)新治理運(yùn)行機(jī)制?！耙匀藶楸尽钡某鞘兄卫砝砟睿x不開(kāi)公眾的積極參與。而在城市治理中實(shí)施“以人為本”的治理理念，對(duì)于吸納最大范圍的公眾的積極參與城市治理，提升城市功能和促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要作用。

（二）“均衡發(fā)展”的城市治理

“均衡發(fā)展”的城市治理指的是以人為中心的“自然-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)”復(fù)合系統(tǒng)的均衡發(fā)展，它既不是單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會(huì)發(fā)展，也不是單純的自然生態(tài)的發(fā)展，三者是不可分割的。均衡發(fā)展著重強(qiáng)調(diào)的是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間相互適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三者協(xié)調(diào)發(fā)展。其本質(zhì)就是以保護(hù)和合理利用自然資源，保持良好的生態(tài)環(huán)境為發(fā)展基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的均衡發(fā)展。因此，“均衡發(fā)展”的城市治理有其特定的內(nèi)涵：

強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)與環(huán)境效益的包容。減小城市發(fā)展過(guò)程中的社會(huì)差距和環(huán)境代價(jià)，是“均衡發(fā)展”的城市治理內(nèi)涵的第一要義，生態(tài)文明和社會(huì)文明齊頭并進(jìn)是均衡發(fā)展的基本特征之一。大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，通過(guò)制度優(yōu)化和理念改進(jìn)包容人口發(fā)展、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

強(qiáng)調(diào)城市不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性?！熬獍l(fā)展”的城市治理的根本目的就是讓城市發(fā)展成果惠及城市所有階層，所有人共享城市化的成果。所以城市在利用資源的同時(shí)，要承擔(dān)發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)，包容社會(huì)福利的成本負(fù)擔(dān)。城市發(fā)展不再是輔助性功能或福利性問(wèn)題，包容性問(wèn)題應(yīng)成為城市運(yùn)行成功與否的關(guān)鍵性指標(biāo)（屠啟宇，2012）。

強(qiáng)調(diào)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中實(shí)現(xiàn)城市轄區(qū)與相鄰區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合、相互補(bǔ)充，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展并不是城鄉(xiāng)均質(zhì)，它是通過(guò)體制一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一體化、農(nóng)業(yè)企業(yè)化和農(nóng)民市民化，在充分發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村各自?xún)?yōu)勢(shì)與作用的過(guò)程中使城鄉(xiāng)成為相互依存、相互促進(jìn)的統(tǒng)一體。

城市“均衡發(fā)展”以自然資源與環(huán)境的可持續(xù)性為基礎(chǔ)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目成就的同時(shí)，城市人口急劇膨脹，資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化，又限制了我國(guó)的城市發(fā)展進(jìn)程。自然資源與環(huán)境保護(hù)是城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，環(huán)境與自然資源的可持續(xù)性應(yīng)表現(xiàn)為城市環(huán)境得到最大程度的保護(hù)，因此，城市的開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)保持在環(huán)境與資源的承載力之內(nèi)，保護(hù)和維護(hù)自然與生命支持系統(tǒng)。

城市“均衡發(fā)展”以經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)為重要方式。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是城市實(shí)力和社會(huì)財(cái)富的體現(xiàn)，它既為提高人民生活水平及其質(zhì)量提供保障，也為均衡發(fā)展提供必要的物力和財(cái)力。均衡發(fā)展強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，消滅貧困，轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)，文明消費(fèi)，不僅重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量，而且還重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，這無(wú)疑是城市建設(shè)的重要保障。

城市“均衡發(fā)展”以社會(huì)可持續(xù)性為最終目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大和改進(jìn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)公平正義，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)文化建設(shè)，豐富人民精神文化生活，重建人民生活的意義體系。這些不僅是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有利措施和標(biāo)志，也是城市包容發(fā)展的應(yīng)有之意。

（三）“多元參與”的城市治理

“多元參與”的城市治理是社會(huì)多元主體基于一定的集中行動(dòng)規(guī)則，相互博弈、共同參與管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)，從而形成多樣性治理模式和組織形式。多元參與治理理論的特征表現(xiàn)為：治理的主體是多元主體，包括政府、社會(huì)組織、公眾；多元治理是通過(guò)相互合作給予公民更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；多元治理意味著公民既是參與者也是受益者，有直接參與權(quán)和收益權(quán)；意味著社會(huì)治理結(jié)構(gòu)從“單中心”的服從模式向“多中心”的合作模式轉(zhuǎn)變。

公共治理的參與主體趨向多元化需要“多元參與”的城市治理。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展帶來(lái)了城市規(guī)模和城市人口的不斷擴(kuò)大與膨脹，城市生態(tài)環(huán)境、資源利用和城市安全面臨著前所未有的壓力，公共領(lǐng)域內(nèi)亟待解決的事務(wù)不但日趨增多而且日趨復(fù)雜。但是，在新公共管理理論的視角下，政府的權(quán)利與義務(wù)通過(guò)法律的形式給予了明確的規(guī)定和有效的制約。因此，超出法律規(guī)定范疇的行為，就需要更多的治理主體發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)合作完成。

公共物品的提供者趨向多元化需要“多元參與”的城市治理。由于公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于公共物品的提供只能由政府完成。但是，社會(huì)的不斷發(fā)展，使得公共物品和私人物品的邊界逐漸模糊，交集逐漸增多，導(dǎo)致非政府主體越來(lái)越多的參與公共服務(wù)的供給。政府定位由“計(jì)劃”轉(zhuǎn)變到“調(diào)控”，成為公共服務(wù)提供和分配的時(shí)間節(jié)點(diǎn)的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。政府做的更多的是通過(guò)宏觀調(diào)節(jié)、市場(chǎng)運(yùn)作，鼓勵(lì)其非政府治理主體在其優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域參與公共物品的提供。

社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的組成趨向多元化需要“多元參與”的城市治理。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加速，城市中的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)不斷多元化，私營(yíng)企業(yè)、國(guó)際機(jī)構(gòu)的迅速崛起；公民民主和權(quán)力意識(shí)的不斷加強(qiáng)，都要求在城市治理方面擁有更多的話語(yǔ)權(quán)。尤其是世界城市的建設(shè)會(huì)有更多的國(guó)際組織和跨國(guó)企業(yè)不斷進(jìn)入，這種新的利益整合需要新的組織結(jié)構(gòu)形式。因此，城市治理不再意味著傳統(tǒng)意義上政府對(duì)城市的管理，需要政府在認(rèn)可和提高各個(gè)治理主體地位的同時(shí)，根據(jù)其在各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)給予其充分發(fā)揮功能的空間，將城市治理的整體建立在分工合作的機(jī)制上。

總之，城市治理既是一個(gè)地域治理的概念又是一個(gè)政治過(guò)程和利益整合過(guò)程，實(shí)現(xiàn)城市公共利益最大化和提高市民的生活質(zhì)量是城市治理的價(jià)值取向。包容性發(fā)展的理念始終貫穿于整個(gè)西方城市治理模式變遷的過(guò)程之中，而我國(guó)城市治理卻表現(xiàn)為“單一中心”和“以物為本”的特征。在我國(guó)的城市化進(jìn)程中，城市治理應(yīng)當(dāng)向“以人為本”、“均衡發(fā)展”和“多元參與”的包容性城市治理模式方向發(fā)展。

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