翟新明

(陜西理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院，陜西漢中723000)

近年來，生態(tài)環(huán)境事件頻發(fā)和生態(tài)失衡，引起了社會(huì)各界對(duì)政府特別是地方政府生態(tài)責(zé)任的廣泛關(guān)注。一般認(rèn)為地方政府生態(tài)責(zé)任缺失是造成生態(tài)失衡的主要原因之一，正如國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳所言:“分析兩起重大環(huán)境事件的原因，看似責(zé)任在企業(yè)，實(shí)則根源在當(dāng)?shù)卣诘胤奖Ｗo(hù)主義，‘政府不作為’是導(dǎo)致污染事件的根本原因”［1］。因此，分析地方政府生態(tài)責(zé)任缺失表現(xiàn)在哪些方面，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些生態(tài)責(zé)任等問題，都是現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)迫切需要解決的理論與現(xiàn)實(shí)問題。

一、地方政府生態(tài)責(zé)任的缺失及其表現(xiàn)

在我國(guó)政府推進(jìn)型生態(tài)文明建設(shè)中，中央政府在生態(tài)建設(shè)與環(huán)境資源保護(hù)方面的決心和力度很大，尤其是黨的十八大，提出了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)五位一體的發(fā)展觀。但是地方政府生態(tài)環(huán)境建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力和自覺性稍顯不足，執(zhí)行力不夠，在履行生態(tài)責(zé)任方面做得不到位。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的“木桶原理”表明:決定木桶容量的不是最長(zhǎng)的木板，而是最短的木板。地方政府生態(tài)責(zé)任的缺失是我國(guó)目前生態(tài)文明建設(shè)最短的木板，成為制約我國(guó)政府生態(tài)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。黃愛寶教授認(rèn)為，責(zé)任政府是由“政府的責(zé)任價(jià)值理念、責(zé)任制度安排和責(zé)任操作行為所構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體”［2］11，借鑒這一分析思路來考量地方政府生態(tài)責(zé)任，其缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)生態(tài)責(zé)任理念缺失

1．對(duì)自身生態(tài)責(zé)任認(rèn)知錯(cuò)位。地方政府習(xí)慣于認(rèn)為自己是生態(tài)環(huán)境問題的監(jiān)督管理者，而不是責(zé)任承擔(dān)者。地方政府只是被動(dòng)地監(jiān)管，當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境問題時(shí)，依中央有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)追究當(dāng)事人的責(zé)任即履行了自己的職責(zé)，其本身對(duì)問題并不負(fù)責(zé)任。即認(rèn)為具體生態(tài)環(huán)境事件的責(zé)任在企業(yè)、社會(huì)，保持整體生態(tài)系統(tǒng)平衡與和諧發(fā)展的責(zé)任在中央政府。這種強(qiáng)調(diào)地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，忽視其為本行政區(qū)域提供良好生態(tài)環(huán)境的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的狹隘生態(tài)責(zé)任理念，直接導(dǎo)致地方政府及其工作人員對(duì)生態(tài)問題的不重視，進(jìn)而影響他們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

2．地方政府官員生態(tài)責(zé)任意識(shí)的缺失。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)GDP增長(zhǎng)的泛經(jīng)濟(jì)化背景下，許多地方政府官員把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為第一要?jiǎng)?wù)常抓不懈，有意無意地淡化其生態(tài)責(zé)任。在政府內(nèi)部，基于政府職能分工，生態(tài)責(zé)任一般被認(rèn)為只與分管環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)保部門有關(guān)，而與其它官員和政府部門無關(guān)。官員生態(tài)責(zé)任意識(shí)的缺失往往導(dǎo)致地方政府或職能部門履行生態(tài)責(zé)任時(shí)的“缺位”和“越位”。即從地方或部門利益出發(fā)，對(duì)自身有利可圖的，往往互相爭(zhēng)奪審批、收費(fèi)、處罰、解釋等權(quán)力，甚至越權(quán)干預(yù)環(huán)境主管部門執(zhí)法，縱容對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞;而無利可圖的則往往互相扯皮、推諉，人為造成許多工作漏洞。其結(jié)果是一邊環(huán)保部門在治理生態(tài)環(huán)境，另一邊卻是一些大型污染項(xiàng)目得以審批通過，對(duì)生態(tài)有嚴(yán)重破壞的項(xiàng)目得以順利建成。生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要全社會(huì)的共同努力，寓于政府各項(xiàng)工作之中，需要各政府部門協(xié)力解決，決不僅僅是環(huán)保部門一家的責(zé)任。

3．忽視民眾生態(tài)參與。生態(tài)環(huán)境問題根本上是人與自然的關(guān)系問題，這一問題的根本解決有賴于社會(huì)公眾的積極廣泛參與。但是地方政府在履行生態(tài)責(zé)任時(shí)，往往沒有把社會(huì)公眾納入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行列，重視生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管和服務(wù)，而忽視對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行正確的生態(tài)觀念教育和養(yǎng)成綠色生活、綠色消費(fèi)、綠色生產(chǎn)的自覺行動(dòng)的引導(dǎo);往往習(xí)慣于對(duì)社會(huì)民眾的生態(tài)監(jiān)管，而不愿接受社會(huì)民眾的監(jiān)督，不善于通過政府生態(tài)信息公開、收集并回應(yīng)民眾的生態(tài)環(huán)境需求等機(jī)制，鼓勵(lì)、促進(jìn)社會(huì)民眾與政府的互動(dòng)、合作，來共同擔(dān)負(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。

(二)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度供給和制度創(chuàng)新不足

1．各級(jí)地方政府及其部門生態(tài)責(zé)任界定不明晰。我國(guó)中央政府與地方政府職責(zé)同構(gòu)的情況在各級(jí)地方政府間同樣存在。所謂職責(zé)同構(gòu)“是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國(guó)每一級(jí)政府都管理大體相同的事情”［3］102。職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致省、市、縣政府承擔(dān)相同的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，管理基本相同的生態(tài)環(huán)境事務(wù)。地方政府特別是省級(jí)政府缺乏在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，結(jié)合本省和各市、縣生態(tài)環(huán)境實(shí)際明確各自生態(tài)責(zé)任的制度安排，結(jié)果是生態(tài)環(huán)境在各級(jí)地方政府都得不到有效的管理。

另一方面，地方政府各部門生態(tài)責(zé)任關(guān)系交叉、邊界模糊。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境管理體制，政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)由環(huán)保、發(fā)改、國(guó)土資源、農(nóng)林、水利、建設(shè)、衛(wèi)生、氣象、海洋等部門分塊承擔(dān)［4］16，一般采用單項(xiàng)污染防治和單項(xiàng)資源要素保護(hù)的模式。由于環(huán)保部門之外的部門的第一職能并不是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而是通過開發(fā)利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，因此必然從地方利益、部門利益出發(fā)有意無意地淡化其生態(tài)保護(hù)責(zé)任，在環(huán)境保護(hù)方面不作為、慢作為，甚至干預(yù)執(zhí)法，縱容對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。這種將系統(tǒng)性很強(qiáng)的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域人為割裂開來地做法，不僅不利于對(duì)生態(tài)環(huán)境的全面監(jiān)管和對(duì)資源的整體保護(hù)，還使環(huán)保部門在這些職能部門管轄領(lǐng)域行使職權(quán)時(shí)面臨有責(zé)無權(quán)的問題。

2．地方生態(tài)立法的內(nèi)驅(qū)力和積極性不足。目前我國(guó)中央層面的生態(tài)環(huán)境法律體系較為完備。但是，地方政府生態(tài)責(zé)任的履行不能完全依靠中央的法律政策保障。中央的法律政策一般著眼全局性、普遍性的問題，不可能考慮各地遇到的具體生態(tài)問題，往往較為粗略、原則、概括，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則與明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，操作性不強(qiáng)，許多環(huán)境法律責(zé)任條款，僅原則性地規(guī)定依法追究(承擔(dān))民事、行政或刑事責(zé)任，但對(duì)違法者在什么情況下，分別承擔(dān)什么樣的具體責(zé)任沒有明確規(guī)定，留給地方較大的自由裁量空間。這些細(xì)節(jié)需要地方政府結(jié)合本地實(shí)際做細(xì)化規(guī)定和補(bǔ)充性規(guī)定，上位法在本地實(shí)施中的盲區(qū)需要地方政府運(yùn)用新的方法和技術(shù)進(jìn)行制度創(chuàng)新。同時(shí)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，部分生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，如重民事責(zé)任、行政責(zé)任，輕刑事責(zé)任;環(huán)境執(zhí)法手段單一，懲戒力度小等。這些都為地方政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境管理立法留下了較大的空間。但是，地方政府一般側(cè)重于行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等，生態(tài)環(huán)境管理立法的內(nèi)驅(qū)力和積極性顯得不足，結(jié)合本地生態(tài)環(huán)境問題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的立法和制度創(chuàng)新不夠。這樣不但自動(dòng)放棄了一種有效的管理手段，而且使地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律保障機(jī)制不健全。

3．缺乏發(fā)展與環(huán)境的綜合決策制度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策引導(dǎo)、扶持不夠。建立發(fā)展與環(huán)境的綜合決策機(jī)制是當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀決策的一個(gè)重要組成部分。但是，地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀決策中往往追求短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)，忽視環(huán)境因素，缺乏生態(tài)保護(hù)參與決策的制度，決策前期無生態(tài)保護(hù)評(píng)估、咨詢，決策過程中總是有意無意地繞開環(huán)保部門，決策實(shí)施后無生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)。這種與環(huán)境保護(hù)要求相脫節(jié)的決策容易導(dǎo)致決策失誤，在給本地帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也造成了生態(tài)破壞。地方政府為了達(dá)到解決本地就業(yè)或增加財(cái)政收入等目的，普遍樂于支持諸如房地產(chǎn)、自然資源開發(fā)等經(jīng)濟(jì)效益“立竿見影”的工程，對(duì)如何結(jié)合本地生態(tài)實(shí)際和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)良性互動(dòng)的政策引導(dǎo)和扶持力度不夠。

4．生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金投入制度不健全，機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。一方面，地方政府環(huán)保投入缺乏制度保障，投入有限且不穩(wěn)定。由于生態(tài)環(huán)保的不易見性、長(zhǎng)期性等因素，其績(jī)效很難在短時(shí)間表現(xiàn)出來，環(huán)保投入缺乏制度保障，地方政府在生態(tài)環(huán)保上投入缺乏內(nèi)在動(dòng)力［5］61－62和外在壓力。而且有限的投入往往分散于環(huán)保、土地、城建、農(nóng)林、水利等部門，由各部門在各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域使用，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，系統(tǒng)性不夠，也不利于集中解決突出的生態(tài)環(huán)境問題，資金使用效率低下。另一方面，由于缺乏持續(xù)穩(wěn)定的環(huán)保投入，致使一些環(huán)保工程建設(shè)周期長(zhǎng)，配套工程跟不上，后期運(yùn)營(yíng)困難。如一些流域治理建設(shè)項(xiàng)目系統(tǒng)性不夠、相互脫節(jié);一些地方污水管網(wǎng)和污水處理廠建成后，因運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺而停產(chǎn)［6］3－5。另一方面，缺乏吸納社會(huì)資金投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)制。如何在現(xiàn)有制度條件下，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是值得地方政府深入思考的問題。

(三)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)行不力，監(jiān)管不嚴(yán)

在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主導(dǎo)下，許多地方政府往往把“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”狹隘地理解為“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為唯一”，這種泛經(jīng)濟(jì)化的發(fā)展模式導(dǎo)致了地方政府在履行生態(tài)職責(zé)中市場(chǎng)準(zhǔn)入上把關(guān)不嚴(yán)，放松或漠視環(huán)境監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境服務(wù)低效，生態(tài)問責(zé)不力等。

1．市場(chǎng)準(zhǔn)入上重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。一些地方政府為了解決就業(yè)和實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入上把關(guān)不嚴(yán)，重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，甚至以高昂的生態(tài)代價(jià)求得經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了招商引資而把生態(tài)環(huán)境門檻放得很低或者沒有什么門檻，只要有投資一概來者不拒，而且一路綠燈，繞過環(huán)境影響評(píng)估環(huán)節(jié)，或者對(duì)環(huán)境影響評(píng)估結(jié)論“睜一只眼閉一只眼”，置國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)于不顧，不考慮是否符合本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策，不考慮本地生態(tài)環(huán)境承受能力。如在環(huán)太湖流域的快速發(fā)展過程中，發(fā)展之初許多的小造紙廠、小化工廠就是這樣聚集在環(huán)太湖流域。研究顯示，全國(guó)6000多個(gè)開發(fā)區(qū)有一半多是違反規(guī)定越權(quán)批建的，許多污染項(xiàng)目在地方政府的保護(hù)傘下得以紛紛出籠［7］61－63。

2．放松或漠視環(huán)境監(jiān)管。地方政府往往偏重于考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)穩(wěn)定等因素，不但在市場(chǎng)準(zhǔn)入上把關(guān)不嚴(yán)，而且放松或漠視環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，重視被動(dòng)執(zhí)法、輕視主動(dòng)執(zhí)法，對(duì)生態(tài)環(huán)境問題往往處于消極被動(dòng)的應(yīng)付局面，哪里出了問題，就到哪里處理，沒有一個(gè)前瞻性的全局性的考慮。對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境、不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的市場(chǎng)主體難以“狠”下決心予以根治，甚至越權(quán)干預(yù)環(huán)境主管部門執(zhí)法，縱容對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。環(huán)境違法案件的處理也往往以遠(yuǎn)低于治污成本的罰款了事，處罰不嚴(yán)，缺乏威懾力，致使違法者寧愿交數(shù)量較少的罰款，而不愿意選擇成本較高的防治污染。對(duì)跨界污染，地方政府更是對(duì)本地企業(yè)偏袒有加，抱著漠視甚至放任的態(tài)度。這樣不但生態(tài)環(huán)境問題的存量沒有減少，資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的增量還在不斷增加，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。如鄱陽湖執(zhí)法主體涉及全省農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、國(guó)土、海事、公安、衛(wèi)生等十多個(gè)職能部門，以及環(huán)湖的市、縣人民政府，職能交叉重疊，而且市、縣政府基于地方利益，往往與部門意見不一致，難以形成執(zhí)法合力。

3．生態(tài)問責(zé)不力。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但對(duì)具體如何負(fù)責(zé)，承擔(dān)責(zé)任的范圍和程度，由誰問責(zé)，問責(zé)程序，因政府生態(tài)責(zé)任缺失導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量損壞后“地方政府及其監(jiān)管部門、地方政府及其部門的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任并沒有明文規(guī)定”［8］171，“特別是缺乏對(duì)省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等政府首長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督、環(huán)境政績(jī)考核和問責(zé)制度的規(guī)定”［9］21。對(duì)地方政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入上把關(guān)不嚴(yán)，環(huán)境監(jiān)管不力而導(dǎo)致生態(tài)破壞，環(huán)境質(zhì)量下降的情況一般少有問津，只有在發(fā)生比較重大的生態(tài)環(huán)境事故時(shí)，迫于各方的壓力僅追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，而很少追究地方政府、相關(guān)部門以及政府負(fù)責(zé)人的責(zé)任。制度化、規(guī)范化的約束機(jī)制和問責(zé)制度的缺失，使政府官員、特別是政府首長(zhǎng)滋生了不受環(huán)境法律約束的官本位思想，沒有壓力強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境責(zé)任，往往為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等“硬”性責(zé)任而忽視甚至放棄生態(tài)責(zé)任。

地方政府生態(tài)責(zé)任缺失的現(xiàn)實(shí)，要求我們必須從理論上明晰什么是政府生態(tài)責(zé)任，以及地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些生態(tài)責(zé)任。

二、政府生態(tài)責(zé)任的概念界定

(一)學(xué)界關(guān)于政府生態(tài)責(zé)任的概念及評(píng)析

學(xué)界對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的基本內(nèi)涵從政治學(xué)、法學(xué)等多個(gè)方面進(jìn)行了闡述和界定。政治學(xué)界多從政府責(zé)任角度引入政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)涵解讀:“政府生態(tài)責(zé)任指在民主和服務(wù)價(jià)值理念指導(dǎo)下，以追求和實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)平衡和穩(wěn)定或人與自然的和諧作為價(jià)值目標(biāo)，在特定責(zé)任制度安排中，與特定機(jī)構(gòu)和職位相聯(lián)系的義務(wù)與職責(zé)”［2］11，“政府生態(tài)責(zé)任，即是政府在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過經(jīng)濟(jì)、行政、教育、法律等手段，積極地履行其在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)盡義務(wù)與法定職責(zé)，從而滿足可持續(xù)發(fā)展的需要”［10］。

法學(xué)界多從對(duì)“責(zé)任”的法律解讀切入，認(rèn)為責(zé)任包含“法定義務(wù)和違反法定義務(wù)之后的法律責(zé)任”兩個(gè)方面，據(jù)此，“政府環(huán)境責(zé)任，是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力(合稱為政府第一性環(huán)境責(zé)任)以及因政府違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果(簡(jiǎn)稱政府環(huán)境法律責(zé)任，也稱政府第二性環(huán)境責(zé)任)”［9］19，“政府環(huán)境責(zé)任是指環(huán)境立法中所規(guī)定的政府在環(huán)境領(lǐng)域承擔(dān)的第一性環(huán)境義務(wù)和第二性環(huán)境義務(wù)”［11］26。

二者都認(rèn)可政府生態(tài)責(zé)任在保證生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展方面的價(jià)值。政治學(xué)界多強(qiáng)調(diào)政府生態(tài)責(zé)任是政府責(zé)任的一種，是責(zé)任政府的一種制度安排，其價(jià)值目標(biāo)不僅在于保護(hù)人類的生存環(huán)境，而在于保證包括人類在內(nèi)的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，即只有以民主和服務(wù)理念為指導(dǎo)的責(zé)任政府才有可能真正追求和實(shí)現(xiàn)保證生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。這對(duì)理解和界定政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)涵是非?？扇〉?。遺憾的是，他們多把責(zé)任理解為特定的義務(wù)和職責(zé)，則有所偏頗。責(zé)任包括份內(nèi)應(yīng)做的事(第一性義務(wù))和因沒有做好份內(nèi)的事(第一性義務(wù))而承擔(dān)的不利后果(第二性義務(wù))兩方面［12］142。法學(xué)界雖然強(qiáng)調(diào)了責(zé)任的兩個(gè)方面，但把政府的生態(tài)責(zé)任僅僅理解為法定義務(wù)和違反法定義務(wù)的法律后果，則有些狹隘?，F(xiàn)代民主政府的責(zé)任并不限于法律明確規(guī)定的職責(zé)(法定職責(zé))，對(duì)法律沒有規(guī)定的但對(duì)社會(huì)有益的公民正當(dāng)要求和期待，政府也應(yīng)積極地回應(yīng)、滿足。政府責(zé)任意味著“政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益”［13］76。行政法治原則強(qiáng)調(diào)“無法律即無行政”，旨在控制政府權(quán)力防止其濫用侵害公民的合法權(quán)益，但對(duì)于公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等積極性權(quán)利，要求政府積極行為以實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利，提高人民福祉，而不僅僅是限制政府權(quán)力和行為［14］112。生態(tài)環(huán)境權(quán)作為公民的一種“積極性的權(quán)利”，生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，現(xiàn)代民主政府不但應(yīng)積極履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)，還應(yīng)在不違反法律公平正義等基本精神和禁止性規(guī)定的前提下，積極回應(yīng)、滿足公民有關(guān)生態(tài)環(huán)境方面的正當(dāng)要求和期待，提供符合公眾需要的生態(tài)環(huán)境這種公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這是其應(yīng)盡義務(wù)，即角色責(zé)任?！艾F(xiàn)代環(huán)境行政的目標(biāo)已不是單純地進(jìn)行管理制約，而是提供符合公眾需要的環(huán)境質(zhì)量這種公共產(chǎn)品”［15］39－40。此外，法律具有一定的滯后性和局限性，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)法律沒有明確規(guī)定而實(shí)際又緊迫需要政府積極作為的，政府必須對(duì)此作出回應(yīng)而非坐等法律授權(quán)。因此，關(guān)于政府在保持整體生態(tài)系統(tǒng)平衡與和諧發(fā)展方面的責(zé)任，可能是法律明確規(guī)定的法定職責(zé)，也可能是法律無明確規(guī)定但由國(guó)家、政府的性質(zhì)所決定的且符合法理、黨的綱領(lǐng)、政策等社會(huì)所期待的角色責(zé)任。這樣理解，可以防止政府以無法律規(guī)定而推脫相關(guān)責(zé)任。

(二)政府生態(tài)責(zé)任的概念

通過以上分析，本文認(rèn)為政府生態(tài)責(zé)任應(yīng)包含以下幾個(gè)層次的含義:第一，政府生態(tài)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)在于責(zé)任政府的建立;第二，政府生態(tài)責(zé)任是由國(guó)家、政府的性質(zhì)與政策法規(guī)所確定的，具有一定的制度效力與法律效力;第三，政府生態(tài)責(zé)任的價(jià)值目標(biāo)在于保證生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展;第四，政府生態(tài)責(zé)任包括保證生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展的角色責(zé)任和法定職責(zé)，以及因政府不履行或怠于履行生態(tài)環(huán)境職責(zé)、違法或不當(dāng)行使職權(quán)而應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果。

由此，政府生態(tài)責(zé)任應(yīng)當(dāng)是指在責(zé)任政府的背景下，由國(guó)家、政府的性質(zhì)與政策法規(guī)所確定的，政府在保證生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展方面的角色責(zé)任和法定職責(zé)，以及政府違反這些角色責(zé)任和法定職責(zé)的不利后果。政府生態(tài)角色責(zé)任作為一種社會(huì)期待、道義責(zé)任，一般由道德評(píng)價(jià)或者其他法律之外的手段來調(diào)整，如遭受社會(huì)輿論的譴責(zé)，政府公信力的下降等。政府違反生態(tài)法定職責(zé)的不利后果，原則上應(yīng)當(dāng)與生態(tài)法定職責(zé)相對(duì)應(yīng)。否則，如果由于懲戒機(jī)制的缺失而使得義務(wù)不履行，得不到及時(shí)有效的評(píng)價(jià)反饋，就會(huì)最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境法律的失靈。

政府生態(tài)責(zé)任作為政府責(zé)任的一種，可以從形式、內(nèi)容等方面進(jìn)行區(qū)分。從形式上可分為生態(tài)道德責(zé)任、生態(tài)政治責(zé)任、生態(tài)行政責(zé)任和生態(tài)法律責(zé)任;從內(nèi)容上可分為生態(tài)教育、生態(tài)決策、生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督和政府生態(tài)責(zé)任的追究等方面”［2］10－12。此外，在“中央政府”和“地方政府”的政府層級(jí)體制中，政府生態(tài)責(zé)任的總目標(biāo)是統(tǒng)一的，需要“中央政府”和“地方政府”共同實(shí)現(xiàn)，但中央行政管理和地方行政管理在性質(zhì)、內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制等方面是有區(qū)別的，因此，政府生態(tài)責(zé)任從責(zé)任主體上還應(yīng)有“中央政府生態(tài)責(zé)任”和“地方政府生態(tài)責(zé)任”之分。

三、地方政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)涵和基本內(nèi)容

(一)地方政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)涵

在我國(guó)單一制結(jié)構(gòu)形式中，地方政府是兩大政治委托人(中央政府與地方公眾)的代理人，銜接中央政府和地方公眾。地方政府既是國(guó)家利益在當(dāng)?shù)氐拇砗途S護(hù)者，也是地方利益的代表和維護(hù)者;既要對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，又要對(duì)地方人大負(fù)責(zé)。在責(zé)任政府的背景下，地方政府作為在本行政區(qū)域向中央政府和地方民眾承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的第一責(zé)任主體，負(fù)有保證本行政區(qū)域生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展的角色責(zé)任和法定職責(zé)，并對(duì)違反這些角色責(zé)任和法定職責(zé)承擔(dān)相應(yīng)的后果。對(duì)此，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)所轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”，這在法律上明確了對(duì)地方生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)的責(zé)任主體是地方政府。

(二)地方政府“共同但有區(qū)別”的生態(tài)責(zé)任及其基本內(nèi)容

責(zé)任政府不應(yīng)也不能成為全能政府。在政府生態(tài)責(zé)任體系中，政府生態(tài)責(zé)任主要在中央政府和地方政府之間進(jìn)行配置。由于各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人文、自然條件的不同，生態(tài)環(huán)境問題的形成和表現(xiàn)各有特點(diǎn)，解決生態(tài)環(huán)境問題不可能在全國(guó)范圍內(nèi)套用一個(gè)模式，因此在生態(tài)責(zé)任方面中央政府與地方政府的側(cè)重點(diǎn)有所不同。中央政府的生態(tài)責(zé)任具有宏觀性、指導(dǎo)性、監(jiān)督性和協(xié)調(diào)性，包括制定和實(shí)施有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本的且綜合性的政策和措施、協(xié)調(diào)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、跨地區(qū)的環(huán)境保護(hù)等，還包括對(duì)地方政府承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督、給予地方政府履行生態(tài)責(zé)任過程中的支持與協(xié)助等。地方政府生態(tài)責(zé)任則具有具體性、執(zhí)行性、區(qū)域性和層級(jí)性的特點(diǎn)，屬于“共同但有區(qū)別的環(huán)境保護(hù)責(zé)任”［16］51，這種區(qū)別一方面是區(qū)域性的，即不同地方面臨的生態(tài)環(huán)境問題不同，其生態(tài)責(zé)任也有所區(qū)別;另一方面是層級(jí)性的，地方政府本身還具有一定的層級(jí)性，各層級(jí)地方政府在政府能力方面存在巨大差異，所以在生態(tài)責(zé)任承擔(dān)上應(yīng)有所區(qū)別:省、市級(jí)政府是地方政府層級(jí)中的較高層次，具有較強(qiáng)的政府能力，應(yīng)承擔(dān)較多的生態(tài)責(zé)任，并側(cè)重于制度供給與創(chuàng)新，協(xié)調(diào)、監(jiān)管和監(jiān)督，提供較充分的生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等;縣、鄉(xiāng)政府是地方政府的主體，但絕大多數(shù)能力不強(qiáng)，其生態(tài)責(zé)任應(yīng)主要限于生態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法、必要的環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供等。就全局來看，地方政府生態(tài)責(zé)任主要體現(xiàn)在倡導(dǎo)和培養(yǎng)正確的生態(tài)觀、完善生態(tài)制度、提供生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)、加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法以及生態(tài)行政問責(zé)等方面。

1．倡導(dǎo)和培養(yǎng)正確的生態(tài)觀。倡導(dǎo)生態(tài)平衡與和諧發(fā)展的理念，教育轄區(qū)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織及其工作人員和民眾培養(yǎng)正確的生態(tài)觀。

2．完善生態(tài)制度、進(jìn)行制度創(chuàng)新。通過制定地方政府規(guī)章和政策，一方面就具體執(zhí)行現(xiàn)行有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的法律法規(guī)作出具體、細(xì)化規(guī)定，另一方面就中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的法律法規(guī)在所在區(qū)域內(nèi)施行的盲點(diǎn)、空白做出補(bǔ)充性的規(guī)定，并結(jié)合地方和區(qū)域特點(diǎn)，運(yùn)用新的方法和技術(shù)進(jìn)行制度創(chuàng)新，引導(dǎo)民眾轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3．提供生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)，滿足民眾的正當(dāng)要求和期待。一是政府通過直接或間接的方式，為公眾和企業(yè)提供諸如污水處理、廢物和垃圾的收集與處理等生態(tài)公共服務(wù)和清潔優(yōu)美的水體、空氣、生活環(huán)境等生態(tài)公共產(chǎn)品;二是建立政府生態(tài)信息公開和民眾正當(dāng)生態(tài)要求與期待的回應(yīng)機(jī)制，促進(jìn)公眾生態(tài)參與。

4．加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法。在行政審批、環(huán)保執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管和社會(huì)宣傳等各方面，綜合應(yīng)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)以及宣傳教育等多種措施和手段，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。

5．生態(tài)行政問責(zé)。政府及有關(guān)人員在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤，或者地方政府所轄區(qū)的生態(tài)質(zhì)量無法達(dá)標(biāo)或者出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化時(shí)，追究政府及其有關(guān)人員的責(zé)任。