陶立明

（淮南師范學(xué)院 政法系，安徽 淮南 232038）

芍陂現(xiàn)名安豐塘，是我國古代著名水利工程，被譽為淮河流域“水利之冠”，歷史上曾屢經(jīng)興廢。作為我國最古老的大型水利灌溉工程之一，其在晚近時期的發(fā)展治理迎來了新的變化，最為顯著的標(biāo)志就是水利規(guī)約的形成與施行。這些水利規(guī)約是反映晚清至民國時期芍陂水利發(fā)展?fàn)顩r的重要文獻(xiàn)，具有極高的水利價值和歷史價值。本文不揣淺陋，擬在前人研究的基礎(chǔ)上，對芍陂的水利規(guī)約進行梳理，以窺其在晚近的治理得失。

一、清末民國時期芍陂水利規(guī)約的形成及原因分析

明清時期，因芍陂屢受占墾問題的困擾，地方政府和環(huán)塘民眾加大了對芍陂的治理力度和頻度。尤其清代，對芍陂的管理在頻率上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于明代，據(jù)不完全統(tǒng)計，從李大升第一次修治芍陂到任蘭生最后一次綜合管理，在200余年間，對芍陂及其相關(guān)設(shè)施的維護、治理達(dá)到20余次，平均每10.3年芍陂便可得到一次修整治理，這種對芍陂的頻繁管理反映了地方政府與社會在水利事業(yè)上的積極性，是清代地方社會在水利管理上日趨嚴(yán)格的體現(xiàn)。①李松：《從〈芍陂紀(jì)事〉看明清時期芍陂管理的得失》，《歷史教學(xué)問題》2010年第2期。但芍陂的頻繁治理也說明當(dāng)時人們對于如何利用這一水利資源尚缺乏某種共識，尤其環(huán)塘民眾對芍陂水利的使用、維護、治理更多的還是依靠官方來解決。這就迫切需要以某種規(guī)約的形式來促成對芍陂的共同治理。所以任蘭生在治理芍陂的過程中深刻認(rèn)識到：“陂既治矣，然仰此陂之利者數(shù)千余家，陂水暢旺，不知惜，陂水減少輒相爭，其弊非中于因循，即害于凌競，茍非明定章程，俾知遵守，而又得士紳之賢者相與提倡，而董率之陂，雖治不可深恃也?！雹赱清]夏尚忠：《芍陂紀(jì)事·序》(卷上)，壽縣：安徽壽縣檔案館藏,清光緒三年刊印。有鑒于此，他很快將夏尚忠的《芍陂紀(jì)事》“略加刪節(jié)，并增入現(xiàn)在興修事宜，付之于民，俾環(huán)陂而居者，家置一編，永遠(yuǎn)遵守”。同時新編“新議條約”16條，對芍陂管理作了具體規(guī)定，并有明確的獎懲制度，附在《芍陂紀(jì)事》書中 。任蘭生的這一舉措，使環(huán)塘民眾對如何使用、保護芍陂水利資源有了明確的認(rèn)識。與此同時，一些約束性制度在地方官府的積極倡導(dǎo)下，或鐫刻于碑，立于陂側(cè)；或刊書成冊，發(fā)至環(huán)塘民眾，使芍陂管理逐步進入到一個有章可循的時期。這對保護陂塘整個工程體系,避免人為損毀具有重大意義，是推動淮南地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要保證。

民國新立，時局動蕩，芍陂管理組織仍循清代舊制。到民國10年（1921年），壽縣部分地方士紳，向安徽省主席呂調(diào)元呈請開墾安豐塘，遭環(huán)塘民眾反對，未遂。民國14年（1925年）安豐塘于農(nóng)歷五月十八日召開首次塘民大會，通過了機構(gòu)設(shè)置、分段管理為主要內(nèi)容的“表決案”。這是環(huán)塘民眾對芍陂使用、維護、管理邁出的重要一步，在某種程度上，“表決案”的通過表明芍陂水利共同體的正式形成。民國20年6月（1931年），塘民大會審查通過《壽縣芍陂塘水利規(guī)約》，并呈請官府備案，該規(guī)約“分組織管理、塘務(wù)管理、使水規(guī)則三部分”①安徽省水利志編撰委員會編：《安豐塘志》，合肥:黃山書社,1995年。。同時“籌備成立安豐塘水利公所,公所采用委員制，由塘民大會選舉產(chǎn)生，辦公地點設(shè)在孫公祠內(nèi)”?！八蓤?zhí)行委員12人，監(jiān)察委員3人，書記兼會計1人，共16人組成。所有成員經(jīng)塘民選舉后，報壽縣縣政府備案委聘。水利公所把全塘分為南、北、中三段，每段設(shè)臨時性辦事處，由各段執(zhí)行委員和監(jiān)察委員督促塘長、門頭就近管理。民國29年（1940年），廢水利公所，由環(huán)塘紳士組成安豐塘塘工委員會，負(fù)責(zé)用水管理及歲修?！彼?guī)約的制定和水利公所的籌建為芍陂的發(fā)展提供了制度保障和組織保障。

從上述可知，晚清至民國時期，芍陂水利規(guī)約形成的主要原因有以下幾點：其一，芍陂的屢修屢廢，使地方政府逐漸認(rèn)識到，必須建立相應(yīng)的水利規(guī)約才能保障芍陂水利資源的有效使用。例如道光年間，江善長、許廷華等在陂內(nèi)占墾，民眾立即上書地方政府要求嚴(yán)查，壽州知州許道筠等除集提江善長、許華廷等到案訊詳外，還勒石永禁，對“已開種及未經(jīng)開種荒地，一概不許栽插，如敢故違，不拘何項人等，許赴州稟究，保地徇隱，一并治罪，決不姑貸”。此后，州同宗能徵把“禁侵墾官地”列為“分州宗示”之一，刻碑立于塘側(cè)，以遏制占墾行為的發(fā)生。這種“出示曉諭，永禁開墾，以保水利事”②《禁開墾芍陂碑記》，此碑現(xiàn)存安徽壽縣孫公祠內(nèi)。的政府作為，是推動芍陂水利規(guī)約形成的主要力量。

其二，無論晚清時期，還是民國時期，在芍陂水利的維護中，民間力量開始形成真正意義上的水利共同體，他們成為芍陂水利規(guī)約制定、執(zhí)行的重要力量。例如，光緒年間的《新議條約》則明定全塘堤壩分作六個片段,每段“責(zé)成”兩名以上董事“經(jīng)管”。這些董事多由塘下紳士充任,其職責(zé)是監(jiān)督執(zhí)行各項塘規(guī),如遇不遵規(guī)章者,該管董事可約同各董共同“議罰”,必要時“稟官差提究治”，有關(guān)塘務(wù)例會一年兩次,春秋二季在孫公祠舉行。③[清]夏尚忠：《芍陂紀(jì)事·附錄新議條約》（卷下），壽縣：安徽壽縣檔案館藏,清光緒三年刊印。門頭是根據(jù)芍陂所設(shè)閘門，各門按畝派夫,十夫之中輪撥一名,謂之“門頭”,注冊送官府備案,并“輪流滾作”。門頭直接受塘長轄制,負(fù)擔(dān)較為繁重的任務(wù)。凡遇工程,門頭須協(xié)同塘長催夫上工,施工時,門頭“執(zhí)杵緊筑”,隨時檢驗工程質(zhì)量。沒有工程的時候,“環(huán)塘安堵”,門頭之職,則為“司啟閉”及更換朽壞閘板、修培塌損堤壩等養(yǎng)護工作。倘玩忽職守造成損失,則須“賠辦”。這種民間管理的體制的發(fā)展完善促進了芍陂水利資源的使用效率，對遏制侵塘占墾現(xiàn)象的蔓延，預(yù)防水事糾紛的發(fā)生起到了積極作用。

二、晚清至民國時期芍陂水利規(guī)約的內(nèi)容及特點

1、芍陂水利規(guī)約的主要內(nèi)容

從現(xiàn)有的芍陂碑刻資料和文獻(xiàn)記載中來看，晚清至民國時期芍陂的水利規(guī)約內(nèi)容豐富，大致可以分為四類：

（1）約束類規(guī)約：此類規(guī)約主要是對環(huán)塘民眾侵害陂塘的行為進行規(guī)范，以維護陂塘的公共利益。如晚清任蘭生主持修訂的“新議條約”明確規(guī)定“禁牧放”。農(nóng)戶在堤上放牧,極易損壞堤壩。更有遇陡峻處取便鏟削斜道,形成薄弱環(huán)節(jié),一遇水狂波洶,往往沖成缺口,為害非輕。④[清]夏尚忠：《芍陂紀(jì)事·容川贅言》（卷下），壽縣：安徽壽縣檔案館藏,清光緒三年刊印。為此,特立“禁牧放”一款,規(guī)定“是后有在堤上牧放者,該管董事將牲畜扣留公所議罰”。⑤李瑞鵬：《古安豐塘管理制度鉤沉下》，《治淮》1987年第6期。此外還有禁廢棄，禁取魚等條款，均是約束環(huán)塘農(nóng)戶行為的規(guī)定，其后由宗能徵建“壽州第一水利碑”，并撰“分州宗示”共列六條禁令：“一禁侵墾官地，一禁私啟斗門，一禁竊伐蘆柳，一禁私宰耕牛，一禁縱放豬羊，一禁罾網(wǎng)捕魚。 ”⑥[清]洗斌：《重修安豐塘滾壩記》，此碑現(xiàn)存安徽壽縣孫公祠內(nèi)。

又如，1931年6月，塘民大會訂立了《壽縣芍陂塘水利規(guī)約》,并印制成冊，發(fā)至環(huán)塘民戶。該規(guī)約“分組織管理、塘務(wù)管理、使水規(guī)則三部分”。規(guī)定：1、塘內(nèi)不許捕魚、放牛、挑挖魚池、牛尿池、私筑塢坑；2、塘中罾泊阻礙通源，斗門張鱹害公肥私，應(yīng)隨時查禁；3、牛群及其他牲畜踐踏塘堤，應(yīng)責(zé)成該牧戶隨時培墊；4、攔河筑壩，堵截水源，立即鏟除；5、斗門涵窨及車溝向有定額，有私開車溝，私添涵門者，應(yīng)掘去或填平；6、侵占公地，盜使堤土，應(yīng)責(zé)令退還或培土。

（2）職責(zé)類規(guī)約：在芍陂的眾多水利規(guī)約中，有許多涉及到管理人員職責(zé)的內(nèi)容。例如，新議條約中有關(guān)董事職責(zé)的規(guī)定：“塘中有水時，各門上鎖，鑰匙交該管董事收存，開放時須約同知照”?！懊磕贽r(nóng)暇時，各該管董事須看驗宜修補處起伕修補，即塘堤一律整齊，亦不妨格外筑令堅厚，不得推諉。”并在護塘堤、專責(zé)成方面做了詳細(xì)規(guī)定，明確環(huán)塘董事及相關(guān)護塘人員的職責(zé)。民國時期的《壽縣芍陂塘水利規(guī)約》也明確規(guī)定：“培墊塘堤，堵塞破口，須興大工者，由環(huán)塘按伕公派；斗門毀壞或沖破，由該門使水花戶修理?！边@些規(guī)定在制度層面規(guī)范了芍陂的塘務(wù)管理，明確了相關(guān)責(zé)任人的職權(quán)、責(zé)任和義務(wù)，具有很強的針對性和實用性，而且它是基于官府或塘民大會訂立的，對于維護芍陂的水利秩序意義重大。

（3）水資源使用規(guī)則：

光緒五年（1879年），任蘭生等主導(dǎo)訂立《新議條約》，明確規(guī)定了“均沾溉”的原則，規(guī)定“無論水道遠(yuǎn)近，日車夜放，上流之田不得攔壩，夜間車水致誤下流用水，違者議罰”；并規(guī)定“水足時,照章日車夜放,上下一律”；水不足時,則“盡上不盡下,猶為有濟，上下不得并爭”，同時通過“慎啟閉，禁廢棄、專責(zé)成”等手段，使灌溉用水逐步走向制度化，這樣做既滿足了環(huán)塘民眾的用水需求，防止水事糾紛，又提高了用水效益。民國時期訂立的《壽縣芍陂塘水利規(guī)約》同樣含有使水規(guī)則。由于當(dāng)時的塘工委員會是民間組織，遇有地主豪紳抗命，往往導(dǎo)致使水規(guī)則成為一紙空文。

（4）計劃書。民國以后，官方在治理芍陂的過程中，經(jīng)過詳細(xì)查勘和科學(xué)測量形成了許多芍陂工程的“計劃書”，包括1933年的《疏浚芍陂塘淠源及修筑塘堤計劃書》、1934年的 《壽縣安豐塘引淠工程計劃書》、1944年的 《安徽省壽縣安豐塘灌溉工程計劃書》、1946年的 《壽縣安豐塘查勘報告書》等等。這些計劃書或報告書實際上是在制度的層面對芍陂進行科學(xué)的規(guī)劃，使芍陂治理有了科學(xué)勘測的基礎(chǔ)，對芍陂水利建設(shè)起到了規(guī)范作用。

2、特點

其一，芍陂水利規(guī)約反映了芍陂水利共同體的利益訴求。

明清以來，隨著自然環(huán)境、居民結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量和水利設(shè)施的改變，壽縣地方社會出現(xiàn)了巨大變化，原先呈封閉態(tài)勢的芍陂水利集團逐漸面臨越來越嚴(yán)重的各種挑戰(zhàn)，例如不斷的侵塘占墾問題，對于芍陂的既得利益者來說，挑戰(zhàn)不僅威脅到他們的實際利益，而且涉及要不要維護公利的問題。芍陂水利規(guī)約制定的主體是地方政府的行政長官或環(huán)塘民眾代表，其關(guān)于芍陂工程的歲修、禁墾、清障、水資源使用等約定，既是地方社會對芍陂水資源利用達(dá)成的共識，也是明清以來芍陂水利共同體的利益訴求，這種訴求是建立在環(huán)塘民眾對合理利用芍陂水資源基礎(chǔ)上的，是為維護環(huán)塘民眾共同的用水權(quán)益，是地方社會水利。環(huán)塘居民的共同利益，不僅表現(xiàn)為對芍陂水的共同利用，還表現(xiàn)為擁有得到廣泛認(rèn)同的公意和公利意識。

其二，芍陂水利規(guī)約的形成與“廢陂為田”的威脅相始終。

芍陂水利規(guī)約的形成來自于明清以來芍陂被廢為田的壓力。這種壓力促使芍陂環(huán)塘民眾和地方政府不得不采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，從跟本上解決芍陂存廢的問題。明清兩代，芍陂雖屢經(jīng)修繕治理，但“至清朝末年，人稠地滿，塘內(nèi)淤積之地，皆墾為田，塘內(nèi)洼地變成畜牧之所。”民國之后，這種占墾現(xiàn)象仍屢有反彈。例如，民國27年（1938年）眾興集附近的塘河兩岸，被沿堤農(nóng)戶侵占為菜園，阻塞河道，導(dǎo)致河水由滾水壩向西漫溢，小河灣、魯家灣、甘家橋等地數(shù)千家農(nóng)田被淹。民國30年（1941年）眾興集南北居民侵占堤坡、堤頂為田，破壞堤型。夏秋大旱之際，“地方人士皇甫道明、魯振聲等，倡議放墾安豐塘。安徽省建設(shè)廳派技士與壽縣縣長至安豐塘實地查勘。旋由安徽省政府以建農(nóng)字第4623號文，批準(zhǔn)在塘南露灘處暫設(shè)小農(nóng)場，種植耐水作物?！边@種占墾行為，極大破壞了芍陂的生態(tài)系統(tǒng)，成為民國時期芍陂逐漸萎縮，喪失灌溉功能的重要原因。因此，地方長官和環(huán)塘民眾為應(yīng)對占墾的威脅，不斷從制度層面上加以規(guī)范，出臺相應(yīng)的管理規(guī)約，確定歲修、日常管理原則，明確使水規(guī)則，完善管理組織，厘定管理職責(zé)。這些規(guī)約的施行往往是芍陂被廢為田威脅下的產(chǎn)物，其內(nèi)容主旨是確保芍陂水利灌溉的功用得以繼續(xù)延續(xù)下去。

其三，芍陂水利規(guī)約是官方與民間集體智慧的結(jié)晶。

清末民國時期的芍陂水利規(guī)約是地方政府與民間集體智慧的產(chǎn)物。無論清末治理芍陂的任蘭生，還是民國時期規(guī)劃治理芍陂的地方政府，都為芍陂水利的延續(xù)做出了自己的貢獻(xiàn)，他們?yōu)樯众榇_立了歲修、維護、管理等一些重大的原則，使芍陂水利不斷得到整修治理。與此同時，環(huán)塘民眾積極參與芍陂水利建設(shè)，組成相關(guān)的管理機構(gòu)如芍陂水利公所、環(huán)塘民眾大會等，厘定芍陂管理的具體章程，采取分段負(fù)責(zé)的措施，共同維護芍陂的水資源使用。因此，環(huán)塘民眾和地方有識之士也是芍陂水利規(guī)約的重要制定者和執(zhí)行者。

三、清末民國時期芍陂治理中水利規(guī)約的歷史局限性及歷史啟示

水利是農(nóng)業(yè)的命脈?！芭d水利、除水害，事關(guān)人類生存、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，歷來是治國安邦的大事?！雹賉清]宗能徵：光緒龍飛乙丑之春《壽州第一水利碑》，此碑現(xiàn)存安徽壽縣孫公祠內(nèi)。清末民國時期，有關(guān)芍陂的水利規(guī)約經(jīng)歷了一個從無到有，逐步完善的過程。這些水利規(guī)約在傳統(tǒng)社會后期芍陂治理中扮演了重要角色。一方面這些水利規(guī)約，使環(huán)塘民眾進一步形成了維護芍陂水利的共識，制止了對芍陂的非理性侵占，避免芍陂被廢為田的尷尬局面，同時也規(guī)范了環(huán)塘民眾的非理性用水行為，是維護芍陂水利工程的重要保障。但另一方面，我們也看到，芍陂的許多水利規(guī)約在實踐當(dāng)中仍有較大的局限性，例如，民國時期，安豐塘水資源為豪強所霸占，相關(guān)水利規(guī)約被束之高閣。當(dāng)時環(huán)塘民眾流傳這樣的民謠：“安豐塘下暗無天，地主豪紳狠又奸，用水他們使頭份，單門弱戶不摸邊。攤糧派款干什么？吃喝嫖賭抽鴉片。要問他們啥貨色？塘工委員臭老爺?！雹谛氯A社北京1月29日電 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。從這個民謠來看，當(dāng)時的塘工委員會成員儼然成為了芍陂水利資源的壟斷者，他們私開斗門，打壩截水，不擇手段壟斷水源，極大破壞了芍陂的水利規(guī)約，致使安豐塘日漸殘破，“蓄水甚微，僅六七萬畝受益”。③http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/29/c_121039106.htm。

可見，水利規(guī)約在施行中往往容易被地方豪強勢力所左右，尤其是在地方政府統(tǒng)治力量弱化的時候，更是容易被擯棄，成為一紙空文。所以，政府強化對水利資源的掌控，是確保公共水利資源能夠持續(xù)發(fā)揮效益的關(guān)鍵，此外，健全的法律法規(guī)制度和相應(yīng)的管理組織機構(gòu)，是確保公共水利資源不被私人壟斷的重要保障。