胡鳴鐸

（中共河北省委黨校 校刊編輯部，河北 石家莊050061）

傳統(tǒng)上，政府部門一直是貧困治理的主體。但是，這種單一主體主導(dǎo)模式因其固有的內(nèi)在缺陷，上升空間已經(jīng)越來越小。與此相反，非政府部門（主要包括NGO、龍頭企業(yè)、金融機構(gòu)等）正日益成為扶貧領(lǐng)域的重要力量。

一、貧困治理依賴于政府部門與非政府部門的合作

（一）貧困治理效度依賴于政府部門與非政府部門的合作

從公共減速器理論分析，如果政府在公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域處于單一主導(dǎo)地位，那么，這就必然導(dǎo)致政府在供給產(chǎn)品或提供服務(wù)時呈現(xiàn)出一種壟斷性，貧困治理的效度也就無從談起。而非政府部門的介入，天然的競爭性不僅提高了扶貧效率，而且作為外部力量，其對政府的貧困治理也起到一個中介協(xié)調(diào)的作用，從而使政府的貧困治理行為與貧困農(nóng)戶的實際需要相符合。不但如此，非政府部門由于聚集了眾多的專家和技術(shù)知識資源，還可以為政府部門提供相關(guān)的扶貧技術(shù)和管理方面的咨詢服務(wù)，從而大大提高貧困治理的效度與質(zhì)量。

（二）貧困治理精度依賴于政府部門與非政府部門的合作

政府的層級結(jié)構(gòu)很容易導(dǎo)致官僚主義的產(chǎn)生，從而使政府部門貧困治理的效率值大打折扣。而非政府部門由于具有較強的目標(biāo)針對性和較高的準(zhǔn)確度，貧困治理的實施策略可操作性更強。相較于政府部門官員，非政府部門成員從事貧困治理的意愿和能力也更強，因而對貧困農(nóng)戶的需求狀況也更了如指掌。在此基礎(chǔ)上，提供有針對性援助。

（三）貧困治理創(chuàng)新度依賴于政府部門與非政府部門的合作

政府部門貧困治理目標(biāo)往往具有全局性和政策性，其試錯成本比較高，這就會導(dǎo)致政府部門的創(chuàng)新活動積極性受到一定程度的抑制，不利于形成更加有效的貧困治理模式。而且，政府部門官員的頻繁流動性，也不利于創(chuàng)新活動的產(chǎn)生。政府部門設(shè)定目標(biāo)的多元性及變動性，也會影響政府部門的創(chuàng)新性。非政府部門成員普遍具有公益性和自愿性精神，他們的目標(biāo)也很單純，即為了貧困農(nóng)戶脫貧致富。所以，非政府部門擁有強烈的改變現(xiàn)有貧困治理模式的訴求。

二、政府部門與非政府部門的合作方式

政府部門與非政府部門合作，因不同的合作主體而具有不同的特點，其運作過程也呈現(xiàn)出一定的差異性。

（一）政府部門與非政府組織（NGO）的合作

非政府組織主要包括三類：社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會。[1]目前，致力于扶貧領(lǐng)域的非政府組織（NGO）主要包括：中國扶貧基金會、中國國際非政府組織合作促進會、中國人口福利基金會、中國計劃生育協(xié)會、中國青少年發(fā)展基金會、中華慈善總會、農(nóng)家女使用技能培訓(xùn)學(xué)校、愛德基金會、香港樂施會、救助兒童會、四川農(nóng)村發(fā)展組織等。不管何種非政府組織，政府部門在與其合作過程中基本遵循以下四種模式。

一是“伙伴關(guān)系”。這種合作模式具有三個特點：合作雙方目標(biāo)相同、項目相同和工作相同。愛德基金會和中國青少年基金會就是這樣的范式。二是咨詢關(guān)系。與“伙伴關(guān)系”相比，這種合作模式屬于松散型的。雙方合作的目標(biāo)、項目并不明確，非政府組織僅僅是運用自己的專業(yè)性或技術(shù)性向政府部門提出合理化建議，以改造作為一個公益組織的道義責(zé)任。三是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。與咨詢關(guān)系一樣，這種合作模式也是單向性的，即非政府組織對項目承包方、政府部門或其他非政府組織實施監(jiān)測和評估，并將相關(guān)的信息反饋給政府部門，而政府部門對非政府組織并不會施加多少影響和制約。四是“座談關(guān)系”。這種合作模式基本上屬于即時性的，雙方并沒有形成一種常態(tài)化的合作機制，僅僅像座談會一樣彼此交流、分享經(jīng)驗知識，或?qū)δ硞€扶貧項目的設(shè)計與實施進行討論。

（二）政府部門與龍頭企業(yè)的合作

這種合作體現(xiàn)了政府與市場的合作。它充分發(fā)掘了市場在貧困治理過程中的潛力，以產(chǎn)業(yè)的形式推進扶貧產(chǎn)業(yè)做大做強，實質(zhì)上是以企業(yè)扶貧為主、政府為輔的合作模式。

一是生產(chǎn)要素的合作。貧困治理的基本路徑是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開資金、技術(shù)、人才、政策等要素的支撐。政府部門通過貼息貸款、財政投入、對口幫扶地區(qū)的資金注入等形式（可以是有償?shù)?，也可以是無償?shù)模瑢堫^企業(yè)進入扶貧領(lǐng)域進行扶持。而龍頭企業(yè)發(fā)揮人才、信息、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，為貧困農(nóng)戶提供政府部門不能提供的生產(chǎn)要素，如優(yōu)質(zhì)品種、技術(shù)服務(wù)等。

二是組織形式合作。貧困農(nóng)戶之所以貧困，一個重要的原因是組織化程度低、市場競爭力偏弱。而政府引導(dǎo)龍頭企業(yè)以“公司＋基地＋農(nóng)戶”的模式，使龍頭企業(yè)與貧困農(nóng)戶形成緊密型的利益共同體，從而避免和減少了單個貧困農(nóng)戶可能遭遇的技術(shù)和市場風(fēng)險。如廣東陽山縣的“集約基地培訓(xùn)”扶貧模式就是這種形式。

三是扶貧機制合作。扶貧機制方面的合作主要體現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)劃—實施型合作。政府部門掌握著規(guī)劃指導(dǎo)權(quán)，它可以以拳頭產(chǎn)品為目標(biāo)，有計劃、有重點地選擇龍頭企業(yè)，并由后者具體實施規(guī)劃內(nèi)容。二是監(jiān)測—整改型合作。政府部門確定扶貧龍頭企業(yè)之后，并不采取放任主義，而是定期對龍頭企業(yè)實施動態(tài)監(jiān)測。監(jiān)測達(dá)標(biāo)的企業(yè)，繼續(xù)享受政府的相關(guān)優(yōu)惠政策；監(jiān)測不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，限期整改，整改后仍不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，則取消其扶貧龍頭企業(yè)的資格，相關(guān)優(yōu)惠政策也不再享受。三是中介型合作。政府部門雖然在生產(chǎn)要素方面處于劣勢，但是在信息管理咨詢、科技等服務(wù)領(lǐng)域處于優(yōu)勢地位，因此，這種合作模式就在于政府實際上起到中介的功能，它可以為本地企業(yè)與發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)、科研院所及其他企業(yè)的合作提供力所能及的服務(wù)。

（三）政府部門與金融部門的合作

不管貧困農(nóng)戶是自主創(chuàng)業(yè)還是依附于龍頭企業(yè)，資金始終是一個讓他們頭疼的難題。由于政府財政扶貧資金的有限性，因此，政府部門與金融部門的合作就顯得非常重要了。目前，這兩種主體合作主要有以下四種形式。

一是建立扶貧開發(fā)投融資平臺。其主要類型有保本分紅型、股份合作型和信貸資金“零售改批發(fā)”型。這一合作平臺整合了信貸資金、扶貧資金及其他專項資金，把政府組織協(xié)調(diào)和金融部門融資優(yōu)勢很好地結(jié)合在了一起，如《開發(fā)性金融支持貴州省扶貧開發(fā)合作項目實施方案》就是這方面合作的典型代表。

二是實施定向合作機制。定向合作就是以項目的形式，本著“政府引導(dǎo)，市場運作，風(fēng)險分擔(dān)，共同推進”的原則，政府部門與金融部門共同對該項目予以支持。如湖北省十堰市創(chuàng)立的“農(nóng)村貧困勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)助學(xué)貸款”模式就屬于這種合作形式。首先，市扶貧辦下達(dá)年度招生計劃和收費標(biāo)準(zhǔn)；然后，銀行（信用社）按人行所規(guī)定的同期貸款基準(zhǔn)利率計息發(fā)放助學(xué)貸款，市扶貧辦則通過省撥專項培訓(xùn)經(jīng)費對助學(xué)貸款實行全額貼息。

三是建立擔(dān)保抵押信用體系。相對于貧困農(nóng)戶來說，政府部門擁有雄厚的信用資源，憑借這種資源，政銀聯(lián)手，搭建起了在政府部門、金融機構(gòu)與貧困農(nóng)戶之間的風(fēng)險共擔(dān)橋梁，如河北巨鹿縣的“三級信貸擔(dān)保”模式就采取這種方式。另外，內(nèi)蒙古包頭市運用財政扶貧資金擔(dān)保抵押的方式，實現(xiàn)了政府的扶持資金和銀行的商業(yè)運營的有效配對，扶貧資金的效用得到了進一步放大。

四是建立聯(lián)系會議制度。這種合作模式目的是在政府部門和金融部門之間建立一個定期信息交流平臺，就扶貧對象、資金調(diào)度、貸款貼息、信用擔(dān)保等進行多渠道、多層次的交流。這樣一來，傳統(tǒng)的扶貧資金發(fā)放模式就可以發(fā)生相當(dāng)改變，大大提高了金融杠桿的效用。

三、政府部門與非政府部門的合作困境

（一）政府部門與非政府組織之間的合作困境

一是合作關(guān)系缺乏制度化保障。政府部門與非政府組織之間看似平等的地位其實并不平等。在與政府部門的博弈過程中，非政府組織往往處于弱勢的地位。而借助于強勢地位，政府部門在與非政府組織合作中也經(jīng)常討價還價。這樣就額外地增加了非政府組織的行動成本。而且，政府部門組成人員的流動性也比較強，這與扶貧項目的連續(xù)性、長期性往往會發(fā)生矛盾，造成項目管理業(yè)務(wù)上出現(xiàn)銜接問題。這樣，由于政府部門與非政府組織之間的合作沒有一個制度化的保證，其合作關(guān)系往往帶有很大的臨時性和極大的不確定性。

二是合作目標(biāo)帶有一定的分歧性。如前所述，貧困治理的效度依賴于政府部門與非政府部門的合作。但是，這并不意味著雙方在扶貧的目標(biāo)上高度一致。一般來說，非政府組織的行動目標(biāo)只要不影響到政府部門的主要目標(biāo)，即使出現(xiàn)差異，也能夠為政府部門接受。但是，一些基層政府部門和村委會可能對非政府組織的目標(biāo)設(shè)定存在比較苛刻的要求，一旦雙方找不到契合點，扶貧項目就很難實施，或者即使實施也困難重重。

三是合作機制依然沒有完全理順。對于具有政府背景的非政府組織來說，合作機制表面看起來比較順暢，但是，正是由于這種特性，這樣的非政府組織對政府部門表現(xiàn)出很強的依附性，因而在扶貧項目的設(shè)計、實施過程中缺乏自己的理解和判斷，甚至成為政府部門的“代理人”。對于沒有政府背景的非政府組織來說，雖然行動的獨立性可以獲得保證，但是處處受制于政府部門，發(fā)展比較艱難。從制度上來說，現(xiàn)在還沒有一部法律對政府部門與非政府組織的合作進行規(guī)范，政府部門在合作中扮演什么樣的角色？非政府組織是否可以完全脫離政府的控制？這些問題仍然是困擾政府部門與非政府組織合作的制度難題。

（二）政府部門與龍頭企業(yè)之間的合作困境

一是扶貧龍頭企業(yè)營銷支持缺位。大多數(shù)看似強大的扶貧龍頭企業(yè)，在競爭日益激烈的市場環(huán)境中其實并沒有多少話語權(quán)，尤其是那些地處農(nóng)村、起步比較晚、資金規(guī)模比較小的私營企業(yè)，更是難以立足。如前所述，龍頭企業(yè)帶動是貧困農(nóng)戶脫貧致富的絕佳路徑，但是如果龍頭企業(yè)本身“脫不了貧”，它又如何帶動貧困農(nóng)戶脫貧呢？誠然，現(xiàn)在政府對龍頭企業(yè)的發(fā)展不可謂不支持，但是他們把更多的關(guān)注點放在了資金和技術(shù)上，而在營銷方面的扶持并不多。如果企業(yè)投資生產(chǎn)的產(chǎn)品無法銷售出去，即使投再多的資金，搞再尖端的產(chǎn)品，企業(yè)照樣在困境中掙扎。

二是扶貧目標(biāo)錯位。政府部門與龍頭企業(yè)合作最主要的目標(biāo)是通過扶持龍頭企業(yè)帶動更多的貧困農(nóng)戶脫貧致富。但是，從調(diào)查的情況看，在實際運作過程中，這一目標(biāo)發(fā)生了偏離，甚至出現(xiàn)了“扶富不扶貧”的現(xiàn)象，如廣東揭西縣志誠食品有限公司，實行“公司＋基地＋農(nóng)戶”的經(jīng)營方式，但是其提供的甜玉米種子價格每斤達(dá)到30元～120元，貧困農(nóng)戶根本買不起或無力承擔(dān)風(fēng)險，買得起、能夠承擔(dān)風(fēng)險的基本上是非貧困戶。這樣，預(yù)期受益者和實際受益者發(fā)生了嚴(yán)重的錯位，從而違背了政府部門扶持龍頭企業(yè)的最初目標(biāo)。

三是政府部門角色扮演失位。首先是政府選擇扶貧龍頭企業(yè)時的主觀隨意性較大。哪些企業(yè)可以劃入扶貧龍頭企業(yè)，哪些不能劃入，在客觀上并沒有一個衡量標(biāo)準(zhǔn)，實際上多是由政府主觀認(rèn)定。其次是政府部門對扶貧龍頭企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營干預(yù)較多。在“全能政府”思維方式的主導(dǎo)下，政府部門往往認(rèn)為既然扶貧龍頭企業(yè)是由自己認(rèn)定的，那么，企業(yè)就應(yīng)該服從政府部門的意志，而這恰恰違背了市場經(jīng)濟固有的規(guī)律。

（三）政府部門與金融部門之間的合作困境

一是主動、被動角色倒置。長期以來，政府部門與金融部門合作中角色分工一直是政府處于主動地位，而金融部門處于被動地位。具體來說就是，根據(jù)扶貧貼息貸款“雙線”管理政策，政府部門（主要是扶貧辦）牽頭，金融部門配合；政府部門選擇貸款項目，金融部門（主要是農(nóng)業(yè)銀行）發(fā)放貸款；政府部門直接干預(yù)，金融部門承擔(dān)市場風(fēng)險。這種畸形的角色配置，不僅制約了金融部門與政府合作的積極性，而且使貧困目標(biāo)群體對信貸產(chǎn)生了豁免預(yù)期，嚴(yán)重影響金融部門所貸款項的到期回收率。

二是補償機制缺失。金融部門與政府合作，其市場風(fēng)險雖然比商業(yè)貸款小得多，但是，風(fēng)險可控性比較差。商業(yè)貸款從發(fā)放到回收都有一套完善的風(fēng)險防控體系，而且這種防控的主動權(quán)基本掌握在金融部門手中。但是，扶貧貸款往往都是政策性的，不僅貸款利率低，而且運作成本也高，然而最重要的是在風(fēng)險防控上，金融部門并沒有多少話語權(quán)。[2]不可否認(rèn)，任何貸款項目都是有風(fēng)險的，都會出現(xiàn)一定程度的損失，特別是那些自然條件惡劣的地方，呆賬、壞賬的比例更高，而這種損失并不是金融部門自身造成的，可以說是政策導(dǎo)致的一種結(jié)果，而政府部門又缺乏相應(yīng)的補償機制來彌補金融部門并不情愿的損失。

四、突破政府部門與非政府部門合作困境的路徑分析

未來的貧困治理主體應(yīng)該是多元化的，這也是貧困治理發(fā)展的一個趨勢。這其中，政府部門與非政府部門的合作可以說是參與主體多元化的主要形式。但是，如何突破政府部門與非政府部門的合作瓶頸，是我們當(dāng)前貧困治理必須首先解決的一個重大現(xiàn)實問題。

（一）整合資源，實施社會化扶貧戰(zhàn)略

雖然“多元治理”模式強調(diào)政府權(quán)利的下放及還原給社會，但是政府作為公共權(quán)力的擁有者，其公共性的特質(zhì)本身就決定了其作為公共事務(wù)治理的主導(dǎo)地位。[3]長期以來，人們將扶貧資源僅僅定位在政府的扶貧資金上，這也導(dǎo)致政府在扶貧事業(yè)上不堪重負(fù)，也使其他的扶貧資源處于閑置狀態(tài)。因此，我們應(yīng)該改變這種傳統(tǒng)的認(rèn)識誤區(qū)，將政府之外的資源也吸納進來，以需求為導(dǎo)向，多元聯(lián)動資源，特別是整合非政府部門的資源優(yōu)勢，使之成為除了政府部門之外另一股重要的扶貧力量。[4]

（二）構(gòu)建以“委托－代理”為核心的全新“政－非”合作模式

政府部門與非政府組織以扶貧項目為媒介，通過組織方式上的變化來實現(xiàn)貧困治理效度最大化，無疑是當(dāng)前扶貧領(lǐng)域中一個重大突破。“委托―代理”就是在政府相關(guān)部門主導(dǎo)下，委托非政府組織具體實施扶貧項目的一種“政—非”合作形式。具體的運作機制包括：一是非政府組織提出年度扶貧計劃；二是政府部門審核、批復(fù)；三是非政府組織目標(biāo)責(zé)任細(xì)化（主要是確定項目實施的時間、地點、資金數(shù)量、受益農(nóng)戶等，并明確項目實施小組及具體責(zé)任人的分工職責(zé)）；四是投工投勞（這一項主要由非政府組織按照“一事一議”的方法組織實施）；五是項目實施。在項目實施階段，應(yīng)該特別強調(diào)貧困農(nóng)戶的參與，可以組織貧困農(nóng)戶就項目涉及的品質(zhì)、價格進行詢價采購，發(fā)揮農(nóng)戶的自主選購積極性，以農(nóng)戶選擇、非政府組織結(jié)算這種方式，實現(xiàn)農(nóng)戶自主性與非政府組織代理性的有機結(jié)合。

（三）搭建龍頭企業(yè)營銷平臺

面對激烈的市場競爭，扶貧龍頭企業(yè)特別是尚處于成長階段的龍頭企業(yè)，很難在這種惡劣環(huán)境下做強做大。因此，政府部門為其搭建一個健康成長的平臺（重點是營銷平臺），就顯得尤為重要了。政府部門可以發(fā)揮強有力的中介功能，促成扶貧龍頭企業(yè)與其他實力較強的企業(yè)形成緊密型合作組織，實現(xiàn)跨區(qū)域生產(chǎn)和銷售，擴大企業(yè)的影響力和競爭力。同時，政府部門也可以推動農(nóng)場公司化，組織多個農(nóng)場成立公司農(nóng)場，把農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷的每一個環(huán)節(jié)都置于一個統(tǒng)一管理體系中，從而避免同來競爭、資源內(nèi)耗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（四）創(chuàng)建農(nóng)村新型社會化服務(wù)組織

農(nóng)村新型社會化服務(wù)組織屬于新興社會事物，它是提高農(nóng)民的組織化程度和實現(xiàn)農(nóng)民互助的重要組織形式，具有較強的公益性、專業(yè)性特征。一般包括兩種類型：一種是村域自治組織，它主要是以地緣性特征比較明顯的村落為基本單元，服務(wù)的對象也主要是本單元的群體。對這類組織政府部門應(yīng)給予更大的發(fā)展空間，特別是要引導(dǎo)這些組織參與到扶貧開發(fā)領(lǐng)域，利用其植根民間的優(yōu)勢，實現(xiàn)貧困治理效度的最大化。第二種是專業(yè)合作組織，這類組織并不局限于本村域，而是跨村域的一種合作組織。對于這類組織，政府部門應(yīng)主動培育具體的社會組織模式和搭建社會合作的新平臺，優(yōu)化其資金、技術(shù)、勞動力的配置功能，降低貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)成本，更新其生產(chǎn)技術(shù)，改進其生產(chǎn)模式，提高其產(chǎn)品品質(zhì)，從而使貧困農(nóng)戶能夠分享到組織化、市場化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的益處，更好地融入到競爭性環(huán)境之中去。[5]

（五）健全扶貧貼息貸款的風(fēng)險補償機制

為了使金融部門更好地參與到扶貧開發(fā)領(lǐng)域，政府部門應(yīng)該建立一種參與激勵機制，形成科學(xué)的制度規(guī)范和激勵引導(dǎo)。[6]可以考慮設(shè)立扶貧信貸支持保障資金，針對金融部門扶貧過程中產(chǎn)生的政策性風(fēng)險，設(shè)法給予適當(dāng)?shù)难a償。這樣，既可以提高金融部門參與扶貧的積極性，同時也可以防止一些農(nóng)戶因為還貸問題而重新陷入貧困的境地。

［1］葉大鳳，周健.非政府組織參與社區(qū)主導(dǎo)扶貧的問題與對策［J］.前沿，2012，（1）：116.

［2］高蕓，張丞.非政府組織小額信貸服務(wù):成就、問題和發(fā)展思路［J］.農(nóng)村金融研究，2012，（9）：60.

［3］蔣輝.武陵山集中連片貧困區(qū)跨域公共事務(wù)治理的模式與機制研究［J］.甘肅社會科學(xué)，2012，（5）：229.

［4］李迎生，等.非營利組織社會服務(wù)的改革與創(chuàng)新:以民族地區(qū)反貧困為例［J］.教學(xué)與研究，2012，（8）：15.

［5］潘一禾，劉琳.新型社會組織的創(chuàng)建與試行——從杭州市“社會復(fù)合主體”實踐看政府賦權(quán)社會的可能［J］.浙江社會科學(xué)，2010，（11）：63.

［6］劉娟.扶貧新挑戰(zhàn)與農(nóng)村反貧困治理結(jié)構(gòu)和機制創(chuàng)新［J］.探索，2012，（6）：113.