趙彥彬

(曲阜師范大學法學院，山東 日照 276800)

過去的十幾年中，山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的海洋經(jīng)濟取得了飛快的發(fā)展，但是，由于長期采用粗放型發(fā)展模式，半島地區(qū)的海洋環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀。據(jù)統(tǒng)計，目前山東半島沿海海域每年所承受的污染物已達數(shù)百萬噸，環(huán)渤海部分海域遭受污染的數(shù)量已經(jīng)超出自身凈化能力的極限，近海海域的海洋環(huán)境質(zhì)量不斷惡化。因此，以海洋為依托的山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)，必須高度重視海洋環(huán)境保護，從根本上解決海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，否則勢必會制約藍色經(jīng)濟的健康發(fā)展。

一、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護的概述

山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)包括山東全部海域和青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照6市及濱州市的無棣、沾化2個沿?？h所屬陸域，海域面積15.95萬平方公里，陸域面積6.4萬平方公里。山東半島陸地海岸線總長3345公里，約占全國的1/6，沿岸分布200多個海灣，以半封閉型居多，可建萬噸級以上泊位的港址50多處，優(yōu)質(zhì)沙灘資源居全國前列。［1］山東半島的海洋資源豐富，能源礦產(chǎn)資源富集，利于海洋產(chǎn)業(yè)以及海洋經(jīng)濟的發(fā)展。同時山東半島具有優(yōu)越的開放條件，地處環(huán)渤海地區(qū)與長江三角洲地區(qū)的中間地帶，是華北地區(qū)的最便捷的出海通道，同時也是東北亞經(jīng)濟圈的重要組成部分。

海洋環(huán)境保護對促進藍色經(jīng)濟區(qū)海洋經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展有著極其重要的現(xiàn)實意義。近幾年來，山東省加強近海海域使用監(jiān)督管理，逐步加大海洋環(huán)境執(zhí)法力度，加強對海洋環(huán)境質(zhì)量狀況的監(jiān)測，藍色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護的各項工作取得了顯著的成效:沿海各城市的環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，海水質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)不斷更新，近海海域的海水質(zhì)量狀況不斷改善。最重要的是，為進一步推進海洋綜合管理的各項工作，制定并實施了《山東省海洋環(huán)境保護條例》、《山東省海岸帶規(guī)劃》、《山東省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃》、《山東省海域使用管理辦法》、《山東省海島開發(fā)建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)范性文件;建立健全海洋環(huán)境執(zhí)法體系，明確港口航運、海洋資源、環(huán)境保護等管理部門的職責;進一步完善海洋環(huán)境影響評價制度、海洋環(huán)境質(zhì)量公報制度以及海洋環(huán)境應急預案制度等法律制度，并已初步建成海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和防災減災體系。2010年，國家海洋局組織實施全國海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測和評價工作，并編制了《2010年中國海洋環(huán)境狀況公報》，其中《公報》顯示:環(huán)渤海海域海洋污染問題嚴重，海洋環(huán)境污染破壞形勢嚴峻，但是山東半島地區(qū)的海水質(zhì)量相對于其他省市較好。

二、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護存在的法律問題

(一)海洋環(huán)境保護立法缺少具體實施細則

從當前我省海洋環(huán)境保護立法現(xiàn)狀來看，海洋環(huán)境保護法律體系已基本建成。為了進一步提高海洋環(huán)境保護法律的可操作性，以《海洋環(huán)境保護法》為法律依據(jù)并結(jié)合我省的海洋環(huán)境實情，制定了《山東省海域使用管理條例》、《山東省海洋環(huán)境保護條例》、《山東省海洋和海岸工程環(huán)境影響評價管理暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件。此外，又頒布了《山東省海洋功能區(qū)劃》、《山東省碧海行動計劃》和《山東省海洋環(huán)境保護規(guī)劃》、《山東省渤海海洋環(huán)境保護總體規(guī)劃》等一系列海洋保護戰(zhàn)略規(guī)劃，這對于強化海洋環(huán)境治理與保護，推動海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展起到重要的作用。

雖然我省的海洋環(huán)境保護法律體系初成體系，但是對于有些可能影響海洋環(huán)境保護的行為卻沒有予以明確的規(guī)定，例如，現(xiàn)行的法律法規(guī)尚未對圍海造田等海岸工程項目的專業(yè)咨詢和審批、工程現(xiàn)場勘查和管理進行具體明確的規(guī)定。此外，有關(guān)海洋漁業(yè)、旅游資源的開發(fā)、利用與管理規(guī)定，也同樣缺乏具體的實施細則。

(二)環(huán)保主管部門分權(quán)嚴重，缺乏相互溝通和協(xié)調(diào)

根據(jù)《山東省海洋環(huán)境保護條例》的規(guī)定，海洋、海事、環(huán)保、漁業(yè)等部門在海洋管理過程中都擁有一定的執(zhí)法權(quán)，如果彼此之間沒有相互溝通和協(xié)調(diào)，勢必會造成海洋環(huán)境執(zhí)法管理的混亂。我國環(huán)境保護法律、法規(guī)等規(guī)范性文件中都有管理體制方面的相關(guān)規(guī)定，但是，從其實際運行的狀況來看，統(tǒng)管部門的工作并沒有得到其他分管部門的有效配合，分管部門缺乏參與管理的積極性，始終感覺自己處于配角的地位。此外，海洋環(huán)境立法中對于統(tǒng)管部門的職權(quán)規(guī)定得比較具體，賦予其相應的審批權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)，而對于分管部門來說，雖被賦予一定的監(jiān)督檢查權(quán)，但實際操作過程中卻無法真正參與到審批、收費以及處罰等事項工作中去，這樣使得分管部門認為其管理沒有相應的權(quán)威性，與統(tǒng)管部門缺少必要的溝通與協(xié)調(diào)。

(三)法律監(jiān)管不到位

目前，我省海洋環(huán)境保護法律監(jiān)管方面存在諸多問題:第一，當前的管理體制主要是以直接管理為主，而且主要精力集中在某些具體的事務中，在處理有關(guān)審批、限制、禁止等行為時，法律手段過于單一，應變能力較差;第二，執(zhí)法依據(jù)存在較多空白與漏洞，加之某些法律條文過于籠統(tǒng)，可操作性較差，大大加重了海洋環(huán)境執(zhí)法的困難，無法達到應有的執(zhí)法效果;第三，受地方保護主義的嚴重影響，部分地方政府對于海洋環(huán)境保護的有關(guān)法律、政策，疏于落實，只發(fā)空頭文件，應付檢查。例如，某些地方政府基于地方財政的考慮，在海洋環(huán)境保護的管理上缺少主動性、積極性，對于那些違法排污、無序采沙、非法圍墾等損害海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為和責任人“睜一只眼閉一只眼”，沒有對其進行應有的監(jiān)管和處罰，客觀上縱容了其破壞海洋環(huán)境的行為;第四，對于污染破壞海洋環(huán)境行為的行政處罰力度不夠，罰款數(shù)額過低。與海洋環(huán)境保護法較為先進的國家相比，我國現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護法律對于污染破壞海洋環(huán)境的行為所規(guī)定的行政處罰數(shù)額偏低，無法起到應有的懲戒作用，無法到對海洋環(huán)境違法行為進行有效的制裁與遏制，導致在實際過程中企業(yè)為了企業(yè)一己私利寧可選擇違法排污并繳納罰款，這也是排污處理設(shè)施長期棄用、超標排放污染物等現(xiàn)象的主要原因。

(四)公眾參與機制不健全

公眾參與對環(huán)境保護有非常重要的意義，目前很多國家以及國際性法律政策文件中都引入了公眾參與環(huán)境保護的相關(guān)規(guī)定。例如，1980年《世界自然保護大綱》、1982年聯(lián)合國大會通過的《世界自然憲章》，指出“人人都應當有機會按照本國法律個別的或集體的參加擬定與其環(huán)境直接有關(guān)的決定，遇到此種環(huán)境受損或退化時，應有辦法訴諸補救”。［2］隨著我國民主化進程的發(fā)展以及公民環(huán)境保護意識的加強，環(huán)境保護領(lǐng)域也逐步引入公眾參與機制，先后制定了《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進法》，但與西方發(fā)達國家相比，仍有不足之處。

例如，《環(huán)境信息公開辦法》第十一條第十三款規(guī)定:“環(huán)保部門應當向社會主動公開污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業(yè)名單。”該條法律只是將已超標排放污染物的企業(yè)作為主要公開對象，這是否可以認為那些污染物排放沒有超標的企業(yè)沒有對環(huán)境造成污染和破壞?答案毫無疑問是否定的。那么是否也應當將沒有超標排放的企業(yè)也作為公開的對象呢?目前法律還沒有明確的規(guī)定。此外，此辦法還規(guī)定了“政府環(huán)保部門不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息。”實踐中，該條公開的例外規(guī)定已經(jīng)成為“免死牌”，企業(yè)往往以涉及商業(yè)秘密為借口，拒絕公開相關(guān)環(huán)境信息，導致公共參與環(huán)境保護的機制難以得到實施，缺乏相應的制度保障。

(五)司法救濟不足

現(xiàn)階段，我國環(huán)境侵害救濟制度還不完善，損害賠償機制不健全，導致因海洋環(huán)境破壞而受到侵害的當事人難以很好地得到相應的司法救濟。比如，近幾年，近海企業(yè)超標排污、海上油井溢油事故以及大型沿海工程導致近海漁業(yè)遭受嚴重損失，大片近海水域被侵占，由于缺乏完整的制度體系，使得責任人未受到應有的懲罰，受害人難以獲得相應的賠償或補償。此外，原告起訴資格的不確定性以及缺少實體法律的有力支撐等因素，也在一定程度上嚴重制約著公民得到應有的司法救濟。

三、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護的具體建議

(一)完善海洋環(huán)境保護立法，加強配套實施細則的制定

目前，我省已基本建立海洋環(huán)境保護監(jiān)督管理體制和法律法規(guī)體系，但是針對相關(guān)法律法規(guī)的具體實施細則仍不夠完善。因此，要嚴格按照法律、法規(guī)，進一步加強實施細則的制定，特別是程序性規(guī)范。如前所述，應當海洋使用金的征收、管理的范圍、程序，海洋工程、海岸工程的評審、咨詢，以及工程現(xiàn)場勘查管理制定具體、操作性強的程序性規(guī)范。同時，還應當對海洋旅游資源開發(fā)、利用與管理等內(nèi)容進行細致的規(guī)定。

除此之外，必須進一步完善海洋環(huán)境保護基本法律，才能為更好地保護海洋環(huán)境提供必要的法律依據(jù)。既要在實體法方面建立健全事故性溢油污染的損害賠償制度，又要在程序法方面充分保障公民的環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境救濟權(quán)等環(huán)境權(quán)益。

(二)強化環(huán)保執(zhí)法部門的溝通與協(xié)調(diào)

根據(jù)目前山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的實際情況，在海洋環(huán)境保護方面應當統(tǒng)籌管理，建立統(tǒng)一的監(jiān)督檢查體系，開展藍色經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)大規(guī)模的海洋環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法，加大海洋環(huán)境違法違規(guī)的監(jiān)查力度，提高環(huán)境執(zhí)法實際效果。建立健全海洋環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法機制，進一步強化部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，及時發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境保護工作中的重大問題及突發(fā)事件，并采取積極、有效的措施，防止污染損害事態(tài)的擴大。各部門要嚴格執(zhí)法，杜絕執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)加強海洋環(huán)境的執(zhí)法監(jiān)管

沿海七市要大力開展海洋環(huán)境保護專項執(zhí)法活動，重點查處未經(jīng)海洋環(huán)境影響評價即開工建設(shè)的違規(guī)海洋工程、海洋非法傾廢、將生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施建設(shè)在海洋自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)等重大海洋環(huán)保違法行為，同時，要加強對重點入海排污口等領(lǐng)域的監(jiān)控，嚴厲查處違法行為。此外，應該加快建立海陸一體化污染聯(lián)動治理機制，搞好海洋環(huán)境監(jiān)測和影響評價，實行嚴格地海洋環(huán)境保護標準和污染物排海總量控制，從而更好地保護周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)范海域保護與開發(fā)利用秩序，為半島藍色經(jīng)濟區(qū)的海洋經(jīng)濟建設(shè)保駕護航。

(四)構(gòu)建公眾參與海洋環(huán)境保護機制

第一，擴大公眾參與海洋環(huán)境保護的主體范圍。公民是參與環(huán)境保護的基本主體，但是單個的個體往往很難形成合力，還有可能會導致“訴求流向的泛化和訴求效果的弱化”［3］。但是，環(huán)保非政府組織(ENGO)具有群體性、集體性，可以更加有效地參與環(huán)境保護。當前，我國環(huán)境保護法中還沒有明確規(guī)定的法律地位，因此，應該在保障公民環(huán)境參與權(quán)的基礎(chǔ)上，要逐步明確環(huán)保非政府組織的主體資格，允許其參與環(huán)境保護中來，這樣將更加有利于海洋環(huán)境保護機制的確立和完善。

第二，擴大公眾參與海洋環(huán)境保護的途徑。一方面，要鼓勵公眾積極地參與我省海洋環(huán)境立法和政策的制定，主動提取公眾的意見和建議，為公眾參與環(huán)境立法提供一個有效的平臺，不斷深化我省海洋環(huán)境立法的民主進程。另一方面，鼓勵公眾積極參與海洋環(huán)境影響評價與海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作，在海洋環(huán)境許可證的審批、海洋環(huán)境糾紛的處理中，允許公眾參與其中，適當聽取公眾建議。

(五)完善司法救濟的途徑，保障公眾環(huán)境權(quán)益

環(huán)境公益訴訟制度對于保障公民環(huán)境權(quán)益、促進環(huán)境的保護與治理有著重要的意義。由于制度層面的制約，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度仍存在一定的瓶頸，而且在立法與司法上也面臨著諸多的爭議，比如公益訴訟主體資格問題、公益訴訟案件范圍問題以及公益訴訟請求權(quán)問題等等，因此構(gòu)建科學、合理的環(huán)境公益訴訟制度還有待于訴訟法的進一步修訂。但是在訴訟法修訂之前，最高人民法院和最高人民檢察院應當結(jié)合環(huán)境公益訴訟實踐情況，作出有關(guān)的司法解釋或公布指導性案例，為此類案件的處理和審判提供必要的依據(jù)或參考，也便于當前的公益訴訟案件的處理以及日后的進一步立法。例如，2010年7月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務的若干意見》，明確指出可以在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院，設(shè)立環(huán)保法庭，重點審判環(huán)境保護有關(guān)案件，提高環(huán)境保護司法水平。

［1］國家發(fā)改委.山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃［R］.2011.2.

［2］姚秀盈、王春晨.遼寧沿海經(jīng)濟帶海洋環(huán)境保護法律問題研究［J］.長春工程學院學報(社會科學版)，2011，12(1):48－50.

［3］馮敬堯.公眾參與機制研究——以環(huán)境法律調(diào)控為視角［D］.武漢大學碩士學位論文，2004.