楊立新 王占明

消費者保護既是克服市場機制內在缺陷的需要，也是維系健康的社會再生產的必要條件。消費者保護從一開始就是國家干預的產物。因此，一國消費者行政的設立，對其消費者政策法律的實施具有至關重要的影響。鑒于《消費者權益保護法》修正案（草案）并未接受提升我國消費者行政級別的意見，本文擬對我國消費者行政的現狀進行檢討，并參考其他國家的做法，對我國加強消費者行政提出若干建議，以期引起立法重視，更好地解決這個問題。

一、修正《消費者權益保護法》為什么必須重視消費者行政的改革

在修正《消費者權益保護法》中，必須重視對消費者行政的改革。理由是：

第一，從人類發(fā)展史來看，一般等價物在交換結構中的介入，打破了物物交換模式中的直觀制約，生產者與消費者角色發(fā)生分離，權利保護仰賴交換的頻繁發(fā)生而維系。隨著社會化大生產和社會分工的高度化，生產者身份向大廠商集中，個人在經濟結構中永恒地承擔消費者角色。消費者階層逐步形成并得以固化。作為社會經濟運行的終端接受環(huán)節(jié)的承受者，消費者對生產者只能一般地發(fā)揮制約作用；同時，在利益最大化的商業(yè)運行模式的驅動下，生產者可能對消費者產生持續(xù)壓制傾向，導致生產、經營行為偏差。由于這是市場機制的內在缺陷，期待市場自發(fā)調節(jié)將導致市場系統(tǒng)的整體僵局，造成嚴重后果。因此，必須借助國家干預，保護消費者，對市場調節(jié)的失靈進行救治。從這個角度來看，加強消費者保護，打擊不公平和欺詐性商業(yè)行為，對于保護消費者階層的合法權益，保障國民健康和基本安全，維系市場機制的健康運作，防止社會階層分化，構建和諧社會，都具有重要意義。

第二，從另一個角度觀察，消費者不僅是社會經濟運行的終端和接受者，也是社會再生產的開端和啟動者。消費者不是在社會經濟結構中居于弱勢的部分人群，而是全體民眾的市場角色和利益代表。中國的經濟要想獲得新動力，就必須走出外貿依賴和畸形經濟結構的困局，真正拉動內需。加強消費者保護，其意義不僅在于保護個體或局部的消費者權利或利益；而且在于保護消費欲，讓普通民眾對中國市場保持和提升消費信心；還在于保護消費力，使社會經濟發(fā)展成果合理地分享于人民，以啟動良性的新一輪的社會再生產，而不被過度的、畸形的金融信貸和泡沫型房地產主導經濟模式所劫持。同時，消費者應承擔社會責任，承擔環(huán)保政策和能源政策，弘揚消費倫理，促進國家產業(yè)升級和更新。從這個角度來看，加強消費者行政，不僅對市場經濟的健康、持續(xù)和縱深發(fā)展具有重要意義，而且能夠推動國家宏觀發(fā)展思路由重商主義向重民主義的轉變，對于培育社會民主，促進政府機構改革和優(yōu)化治理結構，均有深遠影響。

因此，改革消費者行政具有極為重要的意義。修正《消費者權益保護法》必須重視消費者行政的改革，體現上述觀念，以實現上述目的。

二、我國消費者行政的現狀和存在的主要問題

（一）我國消費者行政設置的變遷

目前，我國消費者行政的主管機關是國家工商行政管理總局，其他有關行政部門依法在各自的職責范圍內，保護消費者的合法權益。

在1993年《消費者權益保護法》出臺前后較長一段時間內，在工商行政管理局內并沒有設置負責消費者權益保護的機構。此后，在國家工商行政管理局的公平交易局內曾設過消費者權益保護處，地方工商行政管理局則在市場管理處設有受理消費者投訴的科室。但其職能僅限于投訴，職能單一。1998年，經國務院批準，國家工商行政管理局增設消費者權益保護司，1999年開始，在各級地方工商行政管理局設消費者權益保護處、科。消費者保護司的職責是：研究擬定消費者權益規(guī)章制度及具體措施、辦法并組織實施；組織查處嚴重侵犯消費者權益的案件；組織查處市場管理中發(fā)現的經銷摻假及假冒產品的行為。①張嚴方：《消費者保護法研究》，法律出版社2003年版，第224頁。后來，國家工商行政管理總局將消費者保護司改為消費者保護局，其主要職能是：擬訂保護消費者權益的具體措施、辦法；承擔流通領域商品質量監(jiān)督管理工作；開展有關服務領域消費維權工作；查處假冒偽劣等違法行為；承擔指導消費者咨詢、申訴，舉報受理、處理和網絡體系建設工作。消費者保護局內設綜合處、商品監(jiān)管和服務消費保護處、12315工作指導處，目前編制共15人。②國家工商總局消費者權益保護局網頁，http://www.315.gov.cn/jgjs/。第十二屆全國人大通過的國務院機構改革和職能轉變方案，將國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職能分離，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對消費者行政的職能沒有作出改變，仍然保持原狀。

（二）我國消費者行政存在的主要問題

我國現行消費者行政主要存在以下問題：

第一，國家工商行政管理總局主管的事務較多，消費者行政沒有得到充分地凸顯和重視。目前國家工商行政管理總局的職責主要有：負責行政執(zhí)法，起草有關法律法規(guī)；負責市場主體的登記注冊和市場監(jiān)管；負責不正當競爭、壟斷的執(zhí)法工作；負責消費者保護相關事務；查處商業(yè)賄賂、走私、傳銷等違反市場秩序的違法行為；監(jiān)管經紀、拍賣、廣告、直銷行為；負責商標注冊和管理、動產抵押物登記、合同行政監(jiān)管；負責民營企業(yè)監(jiān)管等，③國家工商總局“組織機構”網頁，http://www.saic.gov.cn/zzjg/zyzz/。消費者保護只是其眾多職責之一。這種行政設置沿襲了將消費者事務作為工商業(yè)再生產活動中的一環(huán)的傳統(tǒng)思路，未能充分認識保護消費者對于國民經濟和社會生活的核心價值和特殊作用，在消費者保護戰(zhàn)略部署和政策制定上缺乏應有的高度，影響相關工作布局與開展。

第二，消費者保護局和各級消費者保護機構的行政層級較低，難以實現有效的管理和保護。盡管中央政府的機構名稱由“處”到“司”再到“局”，消費者保護局的身份由工商總局內設的辦事機構轉變?yōu)榫哂邢鄬Κ毩⑿缘墓ぷ鞑块T，④但它仍然有別于具有相對獨立地位的“國務院部委管理的國家局”，參見中央政府門戶網站“國務院部委管理的國家局”網頁，http://www.gov.cn/gjjg/2008-04/25/content_2399.htm。但這并沒有改變其司局級單位的行政層級，沒有改變其在政府組織結構中較低的法律地位。由于行政層級較低，消費者保護局在行使職權時所作出的行政行為及所發(fā)布的規(guī)范性文件，約束力和權威性都有所不足。與此相應，我國消費者行政的編制嚴重不足，消費者保護局只有15個編制，各級工商行政管理部門的消費者處、科的人員更是少得可憐。這樣的人力資源配置，顯然無法滿足消費者行政工作的實際需求。

第三，消費者保護職能分散，缺乏統(tǒng)一行使職權的專門機關?！断M者權益保護法》第28條規(guī)定：“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關行政部門應當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內采取措施，保護消費者的合法權益。有關行政部門應當聽取消費者及其社會團體對經營者交易行為、商品和服務質量問題的意見，及時調查處理?！睆臈l文上可以清晰看出，工商部門只是一個有名的管理機關，它與其他無名行政機關一樣，各自在法定職責范圍內行使職權，工商管理部門甚至并未依法獲得“主管”消費者事務的行政權力資格，無權對涉及消費者事務的其他部門發(fā)號施令，協(xié)調行動。該條第2款更將聽取意見和調查處理的主體統(tǒng)稱為“有關行政部門”。因此，我國的消費者保護職責是由包括工商行政在內的眾多行政部門所分享的，表現為分散的行政機制，在實踐操作中阻力重重，一個部門可能因涉及其他部門的權限而裹足不前，造成消費者保護措施的嚴重滯后。⑤孫穎：《消費者保護法律體系研究》，中國政法大學出版社2007年版，第157頁。

第四，工商行政部門無力獨立對抗享有更優(yōu)越政策背景和強大利益瓜葛的國有壟斷企業(yè)。我國是社會主義公有制國家，憲法和國家基本經濟制度保障公有經濟成分在國民經濟生活中的主導和優(yōu)勢地位。以平等為導向的消費者行政在遭遇壟斷大國企時，需要面對全面和深刻的政策、法律調整，這顯然不是工商行政管理部門力所能及的。同時，中石油、中石化、中移動、鐵路、電力等壟斷大國企的背后，往往牽涉復雜的部門利益糾葛，其經營政策和行為背后都不同程度存在主管行政部門的默許甚至支持。作為國務院直屬機構的工商行政管理總局，乃至于其下屬的消費者保護局，面對這些企業(yè)損害消費者權益的行為，迫于現實，懷有很多難言之隱，只能抱著“法定職權”望而興嘆。

第五，中消協(xié)和各級消協(xié)在法定職權與身份定位上處于尷尬狀態(tài)。中國消費者協(xié)會于1984年12月經國務院批準成立，是對商品和服務進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權益的全國性社會團體。中消協(xié)的宗旨是：對商品和服務進行社會監(jiān)督，保護消費者的合法權益，引導廣大消費者合理、科學消費，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展。其經費由政府資助和社會贊助。⑥中國國家工商總局網站對中消協(xié)介紹的網頁，http://www.saic.gov.cn/zzjg/jgsz/zsdw/200905/t20090523_49147.html?！断M者權益保護法》第32條對中消協(xié)的職能進行了細致地規(guī)定，根據這一條文，中消協(xié)和各級消協(xié)獲得了在有關消費者事務中咨詢、檢查、建議、調查、調解、支持訴訟、公開披露等法定職權。由于包括工商行政在內的其他部門并沒有獲得如此明確的法律授權，因此，中消協(xié)和各級消協(xié)實際承擔了消費者保護事務的樞紐角色，聯系各有關國家機關，協(xié)調和統(tǒng)領消費者保護事務。這也正是生活中為什么消費者保護聲音多來自消協(xié)而非消費者保護局的原因所在。問題是，中消協(xié)和各級消協(xié)在法律地位上畢竟只是一個社會團體，它不掌握確定的行政資源與行政執(zhí)法權，在其他行政部門怠于配合執(zhí)行時，中消協(xié)和各級消協(xié)所能做的只是呼吁。中消協(xié)會長曾在工作報告中強調，中消協(xié)不是一般的民間團體，而是“有法定名稱、法定性質、法定職能、法定行為規(guī)范的官辦社會團體”。這一表述，多少透露了該組織對官辦身份的眷戀和期盼。

應當特別強調的是，在我國消費者行政以及相關設置中，缺少消費者行政的監(jiān)督機構。消費者行政機關承擔保護消費者合法權益不受侵害的監(jiān)督職責，但在消費者行政機關不作為、濫作為時，誰來對其進行監(jiān)督？如何保障國家有關消費者政策和法律落到實處？缺乏體系化、有所側重、相互配合、相互監(jiān)督的行政機制，是當前我國消費者行政必須正視的重要問題。

三、比較法上的消費者行政設置

下面我們選取幾個具有代表性的國家的消費者行政設置情況進行觀察。

法國的消費者事務主管機關是經濟、財政和工業(yè)部的競爭、消費和反欺詐署（DGCCRF）。經濟、財政和工業(yè)部負責制定宏觀消費者政策，競爭、消費和反欺詐署則負責政策的執(zhí)行和監(jiān)督。此外，由各界代表所組成的消費者安全委員會集中負責消費者資訊的搜集、披露和對有權機關提出建議。國立消費者研究所則是主要的商品和服務檢測機構，出版專門刊物。全國消費者理事會（CNC）是由近20個全國性的民間消費者組織組成的聯合咨詢機構，在代表消費者利益溝通對話和影響立法決策方面影響廣泛。

德國的消費者行政主管機關是聯邦食品、農業(yè)及消費者保護部（BMELV），該部在波恩和柏林擁有83個分支機構，職員超過900人。擁有一套疏密有致的科研支持體系是德國消費者行政的重要特色。食品、農業(yè)及消費者保護部不僅下設消費者和食品政策科學咨詢委員會，不定期發(fā)布獨立評估報告，對相關決策提供建議；同時由依附于該部，沒有獨立的法人資格，但在經費、組織、人員上具有相對獨立性的四大聯邦研究機構提供科學調查和咨詢報告；此外，該部還在萊布尼茨科學院（WGL）各研究機構管理層設置常設代表，以實現與獨立科研機構的智力對接。⑦德國聯邦食品、農業(yè)及消費者保護部網頁，http://www.bvl.bund.de/EN/Home/homepage_node.html。聯邦風險評估機構(BFR)作為獨立的公法機構，通過市場調查、接受投訴、網上信息等方式收集信息，建立數據庫，并作出風險評估和預警。⑧中消協(xié)國際交流欄目有關德國消費者法律體系情況介紹，http://www.cca.org.cn/web/gjjl/newsShow.jsp?id=45232&cid=321。

瑞典的消費者事務主管機關是隸屬于司法部的消費者保護署。其首長兼任消費者訴愿委員會的申訴專員，免費處理個案申訴。專員得依職權主動發(fā)起調查，在發(fā)現存在不當或不法行為時，申訴專員先通過與業(yè)者對話監(jiān)督其自動改正，如無法達成協(xié)議，則向市場法庭提起訴訟，要求法院發(fā)布禁令。在地方層面，地方消費者咨詢中心則向個別消費者廣泛提供建議。⑨瑞典政府網消費者事務網頁，http://www.sweden.gov.se/sb/d/2112/a/66269。

英國消費者事務的主管機關是商業(yè)、創(chuàng)新和技術部，但它主要負責消費者政策的制定，具體工作則有一整套龐大的機構體系來完成。公平交易辦公室是保障消費者法律實施的獨立公法機關，有權對重大違法行為采取措施或提起訴訟，開展市場調研及教育消費者，并通過所設“消費者指導”為消費者事務提供信息和建議的電話和網絡服務。貿易標準局是地方層面負責消費者法律具體實施的職能部門，有權決定當地消費者保護的實施策略和監(jiān)督重點，同時負責發(fā)布產品安全、召回的相關通知。⑩英國政府貿易標準局網頁，www.tradingstandards.gov.uk。全英484個國民建議中心以包括電話、網絡等多種形式提供免費、獨立、機密和公允的消費者建議。此外，“消費者聚焦”等機構則在政策研究的同時，對能源、郵政等特定行業(yè)保留一定的處理權。?英國消費者聚焦組織網頁，http://www.consumerfocus.org.uk/。2010年英國商業(yè)、創(chuàng)業(yè)和技術部提出公共機構改革方案，意在減少職責重復，創(chuàng)造更簡單的結構，使消費者事務機關應更直觀地面向消費者服務。

美國的消費者主管機關是聯邦貿易委員會消費者保護局。委員會不解決私人消費者訴愿。消費者向消費者保護局提交的訴愿用于幫助偵查不法行為，啟動調查和起訴程序。聯邦貿易委員會將所收到的所有訴愿列入其在線數據庫“消費者崗哨”（Consumer Sentinel）。?美國聯邦貿易局網頁，http://www.ftccomplaintassistant.gov/。聯邦貿易委員會有廣泛的調查權和收集、整理相關信息的權力，并通過個案違法指控、行業(yè)規(guī)則指揮和向法院申訴司法禁令等三種方式查處不公平或欺詐性行為。另一個重要機關是消費品安全委員會，其職責主要是通過零售監(jiān)督、進口監(jiān)督、互聯網監(jiān)督等方式，保護公眾免受與消費品有關的不合理的傷害風險。此外，2010年設立的消費者金融保護局是在金融消費領域專設的消費者保護機關，特別引人關注。

日本政府歷來比較重視綜合推進消費者行政，在內閣設立“消費者保護會議”，由首相擔任議長，相關行政機構的長官擔任委員。同時建立“國民生活審議會”，調查和審議有關消費者保護的基本事項，向內閣提出建議。兩者的執(zhí)行部門是經濟企劃廳的國民生活局，國民生活局下設國民生活中心，并在各地建立了約500個隸屬地方政府管轄的消費生活中心，指導消費，發(fā)布預警信息，并處理投訴。?國家工商行政管理局外事司：《借鑒：國家工商行政管理總局出國（境）考察培訓報告輯錄（1991年～2002年）》，中國工商出版社2004年版，第588頁。2009年，日本政府提出“統(tǒng)一消費者行政，推進一元化管理”的消費者行政改革方針，設立了“消費者廳”。長官直接對首相、消費者事務國家特命長官負責。同時設立消費者委員會，作為監(jiān)督消費者行政實施情況的第三方獨立審議機構。委員會接受相關省廳長官的咨詢，有權向其提供建議，并要求整改后提出反饋報告。保留消費者事務中心，負責建立消費者信息平臺、接受咨詢、提供教育及爭議解決。?張超：《日本:讓消費者與商家之間形成良性互信》，載法制網2011年3月29日，http://www.legaldaily.com.cn/international/content/2011-03/29/content_2551246.htm?node=22621。

四、各國消費者行政的基本經驗

根據以上列舉的各國消費者行政的基本情況觀察，對我國具有借鑒意義的基本經驗有以下幾點：

1.當代社會必須設置強有力的消費者行政機構。當代社會是商品社會，也是高風險社會。人們普遍生活在由商品堆積起來的高風險社會之中。在這個社會中，一方面是商品生產者和服務經營者最大化地追求高額利潤，另一方面是廣大消費者處于越來越危險的商品環(huán)境之中。在這種形勢下，政府必須擔負起保護消費者的重任，規(guī)范商品生產者和服務經營者的行為，把科技進步帶來商品、服務繁榮而引起的社會風險降低到最小程度，保護消費者。政府必須把保護消費者和規(guī)范生產者、經營者這兩個方面統(tǒng)一起來。為了完成這樣的歷史重任，政府必須設置強有力的行政機構，主管消費者事務，對消費者提供保護，對生產和經營者進行法律干預，消除消費者面臨的高風險。在前述6個國家的政府中，無一不設置了這樣的機構，并且保持這個機構強大的行政力，具有相當的權威，以充分震懾違法的商品經營者，使消費者得到更完善的保護。

2.政府保護消費者應當單獨設立行政機構。政府為完成保護消費者的重任，必須設置專門的行政機構主管消費者事務。前述6國政府設置的消費者行政有兩種模式：

第一種是單獨行政模式，政府單獨設立消費者行政機構，包括3種情形：一是單獨設立消費者的部委，例如日本專門設立消費者廳。二是消費者行政機構合署在其他部委，在名稱上特別標明消費者行政。例如德國設立的“食品、農業(yè)及消費者保護部”。三是在有關部委下設專門的消費者行政部門，法國的“競爭、消費和反欺詐署”隸屬于經濟、財政和工業(yè)部，瑞典的“消費者保護署”隸屬于司法部，美國的“消費者保護局”設在聯邦貿易委員會，均屬于這一情形。

第二種是多重行政模式，英國是這一模式的典型代表，其消費者保護事務有多個行政機關共同承擔：主要有商業(yè)、創(chuàng)新和技術部，公平交易辦公室，貿易標準局，國民建議中心，消費者聚焦等。

從實際情況觀察，政府設立單獨的行政部門主管消費者事務是十分必要的，效果也最好，其特點是權威、高效、專業(yè)化。相反，在多重行政模式下，不容易協(xié)調各個行政部門之間的關系，難免出現各個部門都主管、都不負責的狀況，因而英國正在進行這方面的改革。

需要指出的是，中國現行消費者行政體制與上述法國、瑞典、美國等國家采取的部委下專設消費者行政的做法并不相同。這些國家政府機構所設部門數目很少，類似于我國在倡導行政機構改革時所稱的“大部制”，而我國工商行政總局只是28個正規(guī)“國務院組成部門”之外的16個“直屬機構”之一，?國發(fā)2008第11號文件《國務院關于機構設置的通知》。其地位不可同日而語。

3.消費者行政機構必須達到相當級別。在當代社會，為了完成消費者保護的重任，政府不僅應當設立消費者行政，而且必須配置高規(guī)格、高級別的行政機構，才能協(xié)調好各個部門之間在消費者事務上的立場，確立權威性，對違法生產者、經營者具有相當的威懾力。日本1968年5月在首相府設置了“消費者保護會議”，對消費者政策進行綜合性的規(guī)劃和推進。該會議每年召開一次，確定消費者行政的基本方針和具體的消費者保護政策。由于沒有一個統(tǒng)一的機構主管消費者保護工作，職責分別由各個不同的政府部門進行，很難協(xié)調，不能達到最佳的工作狀態(tài)，因此經常出現消費者權益受到侵害的問題。日本首相于2008年提出新設統(tǒng)一管理有關消費者行政事務的新政府部門，向國會提交了《消費者廳設置法案》及相關法案，于2009年5月通過。2009年8月11日任命消費者廳的首任長官，9月1日正式設立消費者廳。消費者廳是政府部門之一，負責統(tǒng)一承擔原先由各相關省廳分別管轄的有關消費者權益保護的各種行政事務，包括產品事故的原因調查以及防止同樣問題再次發(fā)生等，在消費者保護事務上發(fā)揮了重要作用。我國臺灣地區(qū)設置了消費者保護委員會，“行政院”副院長擔任主任委員，在協(xié)調各部會的保護消費者實務上，起到了非常大的作用。盡管2012年臺灣地區(qū)已經將該組織改為“行政院”消費者處，但行政職能和權威并未受到損害，仍然發(fā)揮著重要的作用。在這方面，日本的經驗特別值得重視，臺灣地區(qū)的經驗也具有重要價值。

還應當看到的是，其他國家和地區(qū)在消費者行政的人力投入上，也具有相當的規(guī)模。日本的消費者廳編制217人，臺灣的消費者保護處64人，德國的有關機構多達900人。

4.設置卓有成效的基層消費者行政。消費者行政必須在各級政府中設立，越是基層越是要有強有力的消費者行政。這是因為侵害消費者問題都發(fā)生在實際生活中，爭議也都發(fā)生在基層，只有基層政府在消費者行政上強大且有威力，才能夠更好地保護消費者?；鶎酉M者行政要廣泛分布、有效覆蓋，英國國民建議中心、日本消費生活中心和瑞典地方消費者咨詢中心的經驗都值得借鑒。

同時，應特別借鑒瑞典經驗，在常規(guī)行政之外專設親民的消費者保護官制度。消費者保護官代表消費者利益督促業(yè)者采取措施，也可依法提起公益訴訟制止侵害行為。保護官制度為消費者保護開辟了可替代的新渠道，同時構成對消費者行政的有力監(jiān)督。我國臺灣地區(qū)也設置了消費者保護官制度，效果顯著，可供參考。

5.除消費者行政之外還必須設置必要的其他組織。保護消費者事務并非由一個部門、一個團體就能夠完成的事業(yè)，除了消費者行政之外，還必須有相關的部門、團體進行協(xié)助，否則保護消費者的重任無法由政府單槍匹馬地完成。各國（或地區(qū)）在消費者行政之外，都設置有關團體、機構等，配合政府的消費者行政。在日本，消費者委員會作為監(jiān)督機構，與消費者廳同時設立。該委員會是由民間人士組成的消費者廳的監(jiān)督機構，設在內閣府內，負責獨立調查審議與消費者權益保護有關的各種事務，有權對首相和相關大臣提出建議。其他國家和地區(qū)也都有類似團體或機構存在，與政府消費者行政一起保護消費者，具有明顯成效。此外，借助民間力量，成立民間團體對消費者保護事業(yè)的推動作用也不容忽視。法國全國消費者理事會，德國四大聯邦研究機構等科研院所在消費者咨詢和評估等方面所起到的獨特作用就是這方面的范例。健康的消費者保護需要由官方機構與民間力量共同努力、合作達成。

五、修改《消費者權益保護法》和改善我國消費者行政的對策建議

修改《消費者權益保護法》，必須對我國消費者行政進行改革。我國在治理傳統(tǒng)上是行政主導的國家，行政權力在國家生活中發(fā)揮著舉足輕重作用的要求，必須充分重視消費者行政，而不能像英美國家那樣依賴司法分擔相當份量的保護消費者職責。同時，受限于中國行政條塊分割的積習，也不能滿足于類似歐陸國家的獨立的公法機構，而必須參照日本思路，為消費者行政設置高級別的總領機關，進行立體化的消費者行政體制建設。

問題是，在立法機關提出的《消費者權益保護法》修正案（草案）中，對于規(guī)定消費者行政的第28條并沒有提出修改方案，仍然沿襲原來的內容。這樣的做法是不適當的。對此，我們提出以下具體意見。

1.在國務院設立議事協(xié)調機構“消費者保護委員會”。消費者保護橫跨多個領域，需要各政府工作部門的協(xié)調配合。消費者政策的制定和實施涉及宏觀產業(yè)政策、貨幣政策、環(huán)保政策、能源政策、社會保障政策、區(qū)域發(fā)展政策、衛(wèi)生政策、教育政策、外交政策等多方面的統(tǒng)籌安排。所涉及事項關系農業(yè)部、商務部、工信部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部、環(huán)境保護部、交通運輸部、鐵道部、文化部、教育部、科技部、衛(wèi)生部、民政部、財政部、公安部、司法部、外交部、國家發(fā)改委、國家能源委、國資委、中國人民銀行、海關總署、稅務總局、質監(jiān)局、安監(jiān)局、國家旅游局、廣電總局、新聞出版總署等多個國務院機構的職責分工。沒有一個權威的機構，無法協(xié)調各部委的行為。因此，《消費者權益保護法》應當規(guī)定，在國務院設立消費者的議事協(xié)調機構“消費者保護委員會”，負責制定、協(xié)調消費政策，主管、監(jiān)督全國消費者行政，以達到提高消費質量，優(yōu)化消費結構，促進理智消費，實現合理消費，滿足人民群眾不斷增長的物質和文化生活的需要。最簡單的辦法，就是將現在的“國務院食品安全委員會”改變?yōu)椤跋M者保護委員會”，將其僅僅負責食品安全的領導，改變?yōu)閷οM者保護的領導。實現這一改變并不難，因為都是基于保護消費者安全的事項。在消費者保護委員會的統(tǒng)一協(xié)調下，使各部委能在相互配合、銜接的基礎上，充分有效地貫徹國家統(tǒng)一的消費者政策，避免政出多門或相互推諉，優(yōu)化消費者行政體制。消費者保護委員會的主任應由副總理擔任，以保障其權威性和行政力。其組成人員應當包括相關部委首長及專家人士。

必須承認，我國剛剛建成社會主義法律體系，國家政治和經濟生活的實際運行尚受到一些傳統(tǒng)和現實因素的制約與影響。特別是傳統(tǒng)社會側重官僚科層體制的文化心理習慣，直接妨礙消費者保護局與其他部門聯絡、收集信息和提出建議的實際效果。面對我國消費者保護的局勢越來越嚴峻的局面，我國現行行政體制僅在工商行政管理總局中設立一個消費者保護局，顯然是不夠的。這種做法顯然沒有把消費者行政放在政府應有的位置上，反映了我國政府對消費者保護事務的忽視和漫不經心。只有在國務院設置“消費者保護委員會”，才能夠顯示我國政府保護消費者的決心和力度，也才能夠協(xié)調好各行政部門保護消費者的職能，共同搞好消費者保護。

2.單獨設立消費者行政機構。在行政機構設置上，應當仿照日本政府的做法，設立單獨的消費者行政機構?？梢钥紤]的方案：

一是專門設立消費者部或者消費者局。這樣做的好處是，由一個部或者一個局專司消費者保護事務，在消費者保護委員會的領導下，能夠權威、高效、有力地保護消費者。

二是在某部、委、局設立行政機構，但是必須在部、委、局的名稱上標明“消費者保護”的字樣，例如“發(fā)展、改革和消費者委員會”或者“商務和消費者保護部”或者“工商行政管理和消費者總局”，我們傾向于將消費者行政設置在發(fā)展和改革委員會中，稱之為發(fā)展、改革和消費者委員會，下設消費者局，借助于發(fā)改委的權威性，強力推進消費者保護，這是最有利于保護消費者的一個方案。將消費者行政放在商務部，也會比在工商行政管理總局要好一些。這是因為，一方面，工商行政管理總局畢竟是國務院的直屬機構，而商務部則是國務院的組成部門。另一方面，第三產業(yè)、服務經濟的發(fā)展已越來越逾越傳統(tǒng)圍繞制造業(yè)的生產和流通所引發(fā)的消費者保護需求，由工商行政包攬消費者行政不僅容易受制于舊思維，還將不可避免越來越多地與其他行政機關發(fā)生職權競合或沖突。

在以上兩種方案中，筆者傾向于第一方案，即使堅持行政機構精簡原則，在加強消費者行政的問題上，相信全國人民都會贊成，在消費者行政上多花一些納稅人的錢，相對于國家機關龐大的“三公消費”所花的錢，是特別值得的。相應的，在各級政府中，都應當設立消費者保護局，賦予該局以保護消費者的行政權力，運用這一行政權力，制裁侵害消費者的違法行為，使消費者得到更充分地保護。該局的行政層級應對應于地方各級政府的局級部門，為各級政府的組成部分，使其能充分行使本級政府的行政權力，保護消費者。

此外，消費者行政應當配置足夠的編制，改變目前消費者保護機構可有可無的狀況，以切實保障消費者事務有足夠的人力進行。

應當看到的是，我國的消費者行政并沒有達到應有的水平，消費者的法律地位也不是很高，遠遠達不到“上帝”的程度，現行消費者保護立法也沒有達到先進水平，總體的消費者行政處于較低的程度。在這樣的情況下，消費者行政必須首先達到較高的位階，才能夠以此為基礎，改變不盡人意的現狀。我國目前的消費者行政的層級設置顯然不適應形勢要求。因此，應當加大行政力度，舍得行政投入，改變消費者行政的疲軟狀況，徹底改變目前消費者的弱勢地位。

3.設立代表民意的消費者保護官。我國應當借鑒瑞典等國的申訴專員制度，在消費者保護部（或局）和縣（市）級以上地方政府的消費者保護局設置專門的消費者保護官職位。消費者保護官由國家消費者保護委員會主任任命，由國家消費者保護部（或局）直接領導和派遣，對消費者保護部（或局）負責，受消費者保護部（或局）的監(jiān)督。消費者保護官的編制和薪酬由國家負責提供，其辦公條件和辦公經費由所駐地方政府負責保障。

駐地消費者保護官與地方消費者保護局并行不悖、相互補充。前者類似羅馬法保民官，是一個親民的職位，雖然在消費者保護局設立辦公室，但在職務上具有獨立性。消費者保護官由中央統(tǒng)一任命，可以保證全國統(tǒng)一的消費者保護政策的落實，也可以避免地方政府對地方企業(yè)、商業(yè)的保護，并起到監(jiān)督地方消費者行政的作用。

消費者保護官的基本職責是：第一，接受消費者申訴。消費者保護官有權接受消費者因不滿消協(xié)調解結果或因消費者糾紛直接提起的申訴。第二，開展消費調查。消費者保護官有權依職權自行發(fā)起或因受理申訴需要開展消費者調查，被調查商家負有配合義務，消費者保護官調取相關證據時，被請求人必須無條件提交。第三，處理消費爭議。消費者保護官可以獨任或組成委員會形式主持調解；在作出事實調查后，保護官有權在職責范圍內依專業(yè)判斷作出調解建議。調解建議只出具解決方案，不對爭議事件的法律性質發(fā)表意見。被申訴人如接受調解協(xié)議，保護官可據此制作調解書；被申訴人如拒絕接受調解協(xié)議，保護官可依法啟動行政裁決程序，由消費者保護機構依法作出行政裁決。對行政裁決不服的可以提起訴訟。?建議對1996年《工商行政管理機關受理消費者申訴暫行辦法》作出相應調整。第四，發(fā)動司法程序。消費者保護官可代表消費者利益在所駐地法院提起民事訴訟。該訴訟既可代表具體消費者，保護個體利益；也可代表不特定消費者群體，產生示范效應。保護官提起消費訴訟為公益訴訟，不繳納訴訟費用。消費者保護官也可以發(fā)起非訴程序，向法院申請查封、凍結、扣押財產等強制措施或強制執(zhí)行生效的消費調解書或行政裁決。

4.加強各級消費者協(xié)會的作用。在這方面，有兩個問題特別值得討論。

（1）消費者組織的名稱問題。我國《消費者權益保護法》明確規(guī)定消費者協(xié)會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權益的社會團體。在修改《消費者權益保護法》的過程中，究竟是叫作消費者協(xié)會，還是叫作消費者權益保護委員會，引起很大爭論。在全國各地的省級消費者組織中，已經有超過一半的改為“消保委”，因此，中國消協(xié)的意見是改為“消保委”。對此，我們比較支持消協(xié)的意見，原因在于，目前消協(xié)的性質是民間團體，且又沒有可以入會的會員，因為全國13億人民都是會員，因此存在登記注冊的困難。適當變更名稱，有助于樹立消費者組織的權威和公信力。

（2）消費者組織的職能。目前，中國消費者協(xié)會和各級消協(xié)依照《消費者權益保護法》第32條規(guī)定履行職能，在消費者保護中發(fā)揮了重要的作用，但也存在較大的問題，這不僅表現在各級消協(xié)只此一家，并沒有《消費者權益保護法》第31條規(guī)定的消費者協(xié)會之外的“其他消費者組織”；而且各級消協(xié)基本上是在各級工商行政管理部門的領導下（或者說是監(jiān)督下）履行職能，官不官，民不民，處于尷尬的地位。在《消費者權益保護法》修正中，關于消費者組織的職能，已經增加了“倡導節(jié)約資源和保護環(huán)境的合理消費，提高消費者維護自身權益的能力”、“通過商品或者服務的檢驗、比較手段”向消費者提供消費信息和咨詢服務、“依照本法提起訴訟”或者支持受損害的消費者提起訴訟的職能，并且提出各級人民政府對消費者協(xié)會履行職能和開展工作所需經費予以支持的立法草案。這些修法意見，都是正確的，應當通過立法予以肯定。

（3）具體的意見?；谏鲜銮闆r，我們建議修改《消費者權益保護法》的這部分內容。

第一，應當將各級消費者組織做大、做強，使其充分發(fā)揮作用。應當借鑒我國記協(xié)、法學會的體制建設，將中國消協(xié)和各級消協(xié)辦成消費者維權的實體。中國記者協(xié)會與中國法學會都是政府資助的行業(yè)團體，甚至負有某些行業(yè)管理的行政職能。中消協(xié)是全國消費者的團體，具有更重要的任務和使命，應當與記協(xié)、法學會的職責相似，地位相同。

第二，中消協(xié)和各級消協(xié)應當成為主要由政府資助的社會團體。借鑒香港消費者委員會的體制，中消協(xié)和各級消協(xié)應當是政府資助的機構，除了通過自己創(chuàng)辦刊物等獲得部分收入之外，純由政府贊助，消協(xié)的委員也應當多由政府任命。?吳政學：《兩岸消費者保護法之比較研究》，臺灣大學碩士論文，第154頁。這樣的體制，與我國消協(xié)組織的建設相距不遠，很容易做到。

第三，中消協(xié)與各級消協(xié)依法獨立活動，不受任何行政機關或他人的干預。盡管政府資助是消協(xié)的主要財政來源，但政府不是消協(xié)的領導，消協(xié)也不是政府的機構，消協(xié)必須確立其是消費者自己的組織的觀念，全面為消費者保護服務，只服從于消費者利益的需求。反對各級政府的消費者保護局或消費者保護官對消協(xié)組織的干預。

第四，賦予中消協(xié)和各級消協(xié)以消費者行政監(jiān)督機構的職能，對各級政府的消費者行政進行監(jiān)督，有權對其工作提出批評建議，并且要求回饋整改結果。這樣，徹底改變消費者行政管理消協(xié)的關系，使消費者行政置于全體消費者的監(jiān)督之下，依法執(zhí)行職權。

第五，應當鼓勵設立民間的其他消費者組織。應當繼續(xù)堅持《消費者權益保護法》第31條規(guī)定的原則，除了各級消協(xié)之外，鼓勵民間建立各類消費者組織，全面保護消費者。筆者特別贊賞我國臺灣地區(qū)消費者文教基金會的做法。該消基會成立于1980年11月，是為專門改善臺灣地區(qū)的消費環(huán)境，保護消費者所設立的非營利性的純民間機構?，F由遍布臺灣地區(qū)的500位義工、均不帶薪資的22名委員和28位帶薪資的工作人員組成。消基會的主要經濟來源是以捐款與發(fā)行《消費者報道》雜志訂閱費用及臺灣民眾的小額捐款為主。消基會對消保政策進行積極建議和推行，有權免費代理團體訴訟，可以自己的名義提起訴訟，取得賠償后再返還給當事人，訴訟代理律師不允許收取任何報酬。除了該組織之外，臺灣地區(qū)還有其他全區(qū)性、地方性和專業(yè)性的消費者組織。在我國，除消協(xié)之外，依法設立各種民間的消費者組織，將會大大促進消費者保護運動的發(fā)展，更好地保護消費者。例如，許多國家都設置了專門的消費者金融保護機構，鑒于其牽扯到深刻的政策反思和巨大的利益安排，我國應當專門設立金融消費者協(xié)會，以保護好金融消費者的合法權益。

5.鞏固消費者保護既有網絡建設，加強科研、評價和信息共享功能。應當借鑒各國配置各種消費者保護的力量，綜合推進消費者權益保護的做法，整合我國現有保護消費者的資源，形成合力，保護消費者。應當借助既有的12315行政執(zhí)法平臺體系和“消費者維權服務站”建設體系，?參見2011年5月國家工商總局《關于進一步加強12315“五進”規(guī)范化建設的意見》。充分履行消費者咨詢和教育功能。將維權服務站作為解決消費者爭議的前哨。服務站應積極與其他相關政府部門溝通，向其征詢有關消費者保護信息，并提供相關建議。必要時，服務站得提請所屬工商行政部門駐地消費者保護官予以協(xié)調。服務站應加強與消費者協(xié)會的工作聯系，明確后者在對商業(yè)和服務進行比較試驗和調查評估方面的權力。應繼續(xù)加大消費者保護信息平臺的建設，努力實現信息透明和共享。

消費者決策和信息分享應具有堅實的科學基礎，為此，應重視消費者科研的組織和投入工作。籌建專業(yè)的消費者研究團隊，組建專家智庫，探索多層次的咨詢報告和評估體系，在消費者行政和科研間建立持續(xù)、有效的常態(tài)聯系機制，保障消費者行政的科學性和適時性。