崔 浩 孫祥生

論社會管理創(chuàng)新與中國法治發(fā)展模式變革的契合促動

崔 浩 孫祥生*

由政府推進型法治發(fā)展模式向政府與社會互動型法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變是當(dāng)下中國法治變革的基本方向。市民社會的成長發(fā)育，既是法治發(fā)展所需的條件，也是法治模式變革的基本要求。社會管理創(chuàng)新與中國法治發(fā)展模式變革之間構(gòu)成的條件式契合關(guān)系，不僅能夠促進國家與社會關(guān)系的改良和市民社會的健康成長，而且對中國法治發(fā)展具有積極推進作用。同時，社會管理創(chuàng)新在推進中國法治模式變革過程中依然存在困境，其對法治發(fā)展的推進作用受到諸多因素制約。

社會管理創(chuàng)新 法治發(fā)展模式 契合 促動

經(jīng)濟社會的深刻轉(zhuǎn)型使社會管理面臨許多新問題、新挑戰(zhàn)，建設(shè)和諧社會必須加強社會建設(shè)和社會管理，推進社會管理體制創(chuàng)新。中共中央自十六屆六中全會以來多次強調(diào)加強社會管理、創(chuàng)新社會管理模式的重要性。社會各界普遍關(guān)注社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新問題，法學(xué)界學(xué)者從法治視角思考法治現(xiàn)代化與社會管理創(chuàng)新的關(guān)系、探討實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新法治化的途徑與方式。本文則從國家與社會之間關(guān)系的角度考察社會管理創(chuàng)新與法治發(fā)展模式變革的契合關(guān)系及其促動作用，對正確認識我國社會管理創(chuàng)新與法治發(fā)展關(guān)系、對推進社會管理創(chuàng)新與法治建設(shè)實踐具有重要的理論意義。

一、法治發(fā)展模式變革有賴于國家與社會關(guān)系的變化

綜觀法治國家的法治發(fā)展道路，其法治發(fā)展模式有社會演進型與政府推進型兩種類型。社會演進型法治發(fā)展模式表現(xiàn)為法治是從社會生活中自然形成和演進而來的，沒有預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)和計劃；政府推進型法治發(fā)展模式表現(xiàn)為政府（國家）是法治現(xiàn)代化的設(shè)計者和主要推動者，法治進程有明確的目標(biāo)與方案。始于19世紀下半葉的中國法律的近代轉(zhuǎn)型是世界歷史發(fā)展潮流和中國民心指向的必然，晚清修律轉(zhuǎn)向從體系和內(nèi)容上全面移植代表商品私有者利益的大陸法系的法律①張晉藩：《中國法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型》，法律出版社1997年版，第474頁。，是當(dāng)時中國社會、歷史、政治、文化等多種因素綜合作用的結(jié)果，不是晚清統(tǒng)治者的偏愛。孫中山的民權(quán)思想及其實踐是喚醒民眾權(quán)利意識、廢除封建等級特權(quán)的利器，然而，南京國民政府主導(dǎo)的“法統(tǒng)”假借三民主義并歪曲利用，以“國家社會本位的法律原則”作為全部立法指導(dǎo)，使“法統(tǒng)”建設(shè)失去了個人權(quán)利基礎(chǔ)，最終建立的是滿足大地主大資產(chǎn)階級需要的社會秩序和法律秩序。

盡管20世紀的中國曾經(jīng)出現(xiàn)過對地方性制度創(chuàng)新的努力，但它并沒有獨立地成為法治現(xiàn)代化進程中的主要動力，政府推進型法治發(fā)展模式成為中國法治建設(shè)道路的最終選擇。中國走上政府推進型法治發(fā)展道路，主要原因在于中國社會面臨著特殊的外部壓力與內(nèi)部危機。②蔣立山：《法律現(xiàn)代化——中國法治道路問題研究》，中國法制出版社2006年版，第89～105頁。改革開放之后，雖然社會因素在我國的法治化進程中發(fā)揮了重要作用，但政府作為法治建設(shè)的主要推動者、設(shè)計者與實踐者的角色沒有發(fā)生根本改變。一方面，商品經(jīng)濟的發(fā)展特別是市場經(jīng)濟體制的確立產(chǎn)生了對法治的內(nèi)在需求，建設(shè)法治國家成為無法回避的選擇；另一方面中國傳統(tǒng)法治資源的缺乏與中國現(xiàn)實政治資源的強大催生了法治發(fā)展模式的政府依賴路徑，由擁有強大資源的政府倡導(dǎo)、推動法治進展成為當(dāng)代中國法治道路的必然選擇。

政府推進型法治發(fā)展模式在推進法治進程中具有國家權(quán)力資源和制度工具的強制力優(yōu)勢，但同時存在著自身無法克服的缺陷與不足，表現(xiàn)在：其一，依靠國家權(quán)力推動法治并進而實現(xiàn)對國家權(quán)力的制約是政府推進型法治模式無法走出的困境與悖論。其二，政府推進型法治發(fā)展模式推進法治的動力來自國家與政府的外部驅(qū)動，而不是社會的內(nèi)在推動。其三，政府自身不合理的價值偏好對法治化進程和方向可能產(chǎn)生不良影響。其四，政府急促的強制推進有可能造成政府在法治上的主觀設(shè)計與社會生活需要之間出現(xiàn)脫節(jié)，甚至導(dǎo)致“形式法治”和“虛假法治”。③同注②，第130～137頁。

為克服政府推進型法治發(fā)展模式存在的內(nèi)在局限，有學(xué)者主張我國的法治建設(shè)要充分利用法治的“本土資源”，使變革的法律制度能夠獲得人們的接受和認可，進而形成有效運作的一條便利途徑；④蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第16頁。有學(xué)者提出要構(gòu)建“政府社會互動型法治模式”，強調(diào)中國的法治化應(yīng)當(dāng)走政府推進型與社會推進型相結(jié)合的道路，以政府推進法治的改革為主導(dǎo)，輔之以社會、民間自然生成的具有現(xiàn)代法治精神的制度、規(guī)范和力量。中國的法治建構(gòu)應(yīng)當(dāng)激活政府與社會兩方面的積極性和創(chuàng)造力，將兩方面的經(jīng)濟、政治資源利用起來、統(tǒng)一起來。⑤舒國瀅：《中國法治建構(gòu)的歷史語境及其面臨的問題》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》1996年第6期。眾所周知，社會演進型法治發(fā)展模式是在西方社會特定的歷史條件下基于多重因素形成的，其發(fā)展路徑具有某種不可復(fù)制性，中國的法治發(fā)展模式無法走西方社會演進型法治發(fā)展道路。為了克服政府推進型法治發(fā)展模式的缺陷與不足，政府在推進法治發(fā)展的過程中應(yīng)不斷強化法治的社會推動作用，法治發(fā)展應(yīng)以政府與社會互動推進為變革方向，實現(xiàn)法治的國家推動與社會推動的互補與協(xié)作。

政府與社會互動推進法治發(fā)展既是我國法治發(fā)展模式變革的應(yīng)然方向，也是我國法治最終能否實現(xiàn)的必要條件。獨立的市民社會是實現(xiàn)法治的社會基礎(chǔ)，法治的實質(zhì)意義意味著社會權(quán)利與國家權(quán)力之間形成相互制約、有機平衡的秩序狀態(tài)，而這種秩序的形成有賴于一個獨立、自治的市民社會的存在。市民社會的經(jīng)濟形式及其理性規(guī)則、市民社會孕育的自由平等法治理念、市民社會的民主基礎(chǔ)、市民社會權(quán)利對國家權(quán)力的制約等因素都是促進法治形成的基本依據(jù)。⑥何勤華等：《法治的追求——理念、路徑和模式的比較》，北京大學(xué)出版社2005年版，第51～66頁。從法治實踐來看，西方法治產(chǎn)生的深層根源正是在于國家與市民社會的分離和互相制約，市民社會的發(fā)育與成熟是西方法治的基礎(chǔ)條件。目前，我國市民社會發(fā)展不成熟，社會對國家權(quán)力難以有效制約，以及還存在著權(quán)力濫用、有法不依、法治乏力等問題。因此，由政府推進型法治發(fā)展模式向政府社會互動型法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變既是我國法治發(fā)展模式變革的必然選擇，也是法治本身健康發(fā)展的基本保障。

法治發(fā)展模式的變革要求充分發(fā)揮社會對法治的推動作用，重視市民社會的構(gòu)建與發(fā)育。政府對法治建設(shè)的推動作用不僅體現(xiàn)在國家推進法治外部特征所要求的法律制度的變革，更重要的是國家應(yīng)當(dāng)為法治的生成創(chuàng)造內(nèi)部條件，促進這些條件的生成與法治取向相同。“國家的積極性應(yīng)體現(xiàn)在為公民主動性法治要求的創(chuàng)造條件上，即應(yīng)努力營造適合法治要求成長的經(jīng)濟多元、政治寬松、文化健康的環(huán)境。”⑦齊延平：《中國法治化戰(zhàn)略選擇：國家積極與社會主動》，載《世紀評論》1997年第5期，第84頁。也就是說，在中國法治發(fā)展模式變革過程中，政府在推進法治的進程中應(yīng)當(dāng)促進市民社會的發(fā)育與成長，這既是法治模式變革的基本要求，也是法治實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件與重要標(biāo)志。

二、國家與社會關(guān)系的不斷調(diào)整推進法治發(fā)展模式的變革進程

新中國建國以來，由于不同歷史時期國家的中心任務(wù)與主要功能的變化，使得國家與社會之間的關(guān)系不斷調(diào)整并進而推進法治的發(fā)展變化，法治發(fā)展經(jīng)歷了由集權(quán)型法治發(fā)展階段到參與型法治發(fā)展階段，并向合作型法治發(fā)展階段的演進過程，在這一演進過程中，國家與社會關(guān)系的變化又具有明顯的階段性特征。

我國的“政治社會”不同于西方的“市民社會”，它與政治國家渾然一體，是政治國家的延伸與附屬。新中國建國后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，由于實行集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，國家對社會實行高度控制，所有社會組織都處于國家的直接控制之下，個人缺乏獨立的主體地位，這一時期的社會可稱為“政治社會”。在這種國家社會關(guān)系背景下啟動的法治建設(shè)進程，具有集權(quán)型法治的顯著特征，與西方社會意義上的“政府”推進法治有著明顯區(qū)別。

隨著改革開放的深入與市場經(jīng)濟體制的逐漸形成，個人從單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?，享有了更多的獨立性。由國家直接控制的社會開始獲得了不同程度的自治，國家與社會開始分化，社會的多元力量逐漸成為推進法治建設(shè)的重要力量。這一時期的市民社會雖然與政治國家有所分化，但還沒有完全獨立，政治國家對市民社會還有諸多控制，社會自治空間有限，社會組織化水平不高，社會結(jié)構(gòu)不均衡，呈現(xiàn)“半市民社會”狀態(tài)，因此，法治發(fā)展由集權(quán)型法治推進階段逐漸過渡到參與型法治推進階段轉(zhuǎn)變，法治的推進力量開始走向多元與開放，社會對國家的制約力量逐漸增強。

合作型法治推進階段是法治模式變革的完成階段。在這一階段，政府與社會相對獨立，兩者平等合作、良性互動，共同推動法治發(fā)展，國家與社會之間呈現(xiàn)為“政府—市民社會”關(guān)系，政府真正成為法治政府、有限政府和責(zé)任政府，一個相對獨立、自治、多元、結(jié)構(gòu)均衡的市民社會已經(jīng)形成，兩者既相互合作又相互制衡，法治實現(xiàn)由政府推進型法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鐣有头ㄖ伟l(fā)展模式。

法治發(fā)展模式的變革有賴于市民社會的成熟，而市民社會的成熟需要一個相對漫長的演進過程。由于中國社會的復(fù)雜性，推動法治的多元力量與阻礙法治的多重因素相互交織在一起，法治變革的發(fā)展階段與演進過程必然是漫長的，中國法治變革的實踐將更復(fù)雜更生動。

三、社會管理創(chuàng)新促動中國法治發(fā)展模式的變革

社會管理是指政府與社會組織對社會公共事務(wù)所實施的管理與服務(wù)活動。集權(quán)式社會管理體制崇尚“萬能”、“善德”的國家權(quán)力，形成了一種消融個人和群體利益主張與價值追求的國家形態(tài)。⑧何增科主編：《中國社會管理體制改革路線圖》，國家行政學(xué)院出版社2009年版，第77頁。這種從上至下的、單向度管制的社會控制模式和秩序形態(tài)，不僅嚴重遏制了生產(chǎn)力發(fā)展和社會生機活力，也使得權(quán)力制約、權(quán)利保障、正當(dāng)程序、法律至上等民主法治精神難以形成和確立。社會管理創(chuàng)新包括社會管理理念、主體、方式、體制等諸多方面的創(chuàng)新，社會管理理念要從“管理”理念向“服務(wù)”理念轉(zhuǎn)變；社會管理主體要從一元主體向多元主體轉(zhuǎn)變；社會管理方式要從單一行政手段向多樣化手段轉(zhuǎn)變。⑨應(yīng)松年：《社會管理創(chuàng)新引論》，載《法學(xué)論壇》2010年第6期。中國法治在發(fā)展的過程中，社會管理創(chuàng)新與法治變革的需要相契合，國家與社會關(guān)系的改良、市民社會的培育，對中國法治發(fā)展與變革具有積極影響。

第一，社會管理創(chuàng)新促進政府角色與職能轉(zhuǎn)變，進而促進法治發(fā)展模式的變革。社會管理創(chuàng)新推進國家與社會關(guān)系的改良，促進政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府的構(gòu)建。社會管理創(chuàng)新要求實現(xiàn)由國家本位到社會本位、由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府由以追求經(jīng)濟效益為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕卜?wù)為主。建設(shè)服務(wù)型政府，政府要履行社會管理和公共服務(wù)職能，要明確政府與社會在社會管理方面的職能分工，重構(gòu)政府與社會之間的關(guān)系，因而，形成新的政府與社會關(guān)系模式是當(dāng)下中國社會發(fā)展的必然。在這種新模式下，政府應(yīng)還權(quán)于社會并逐漸退出社會自主管理和自我服務(wù)的領(lǐng)域，使社會不斷增強自治能力，政府與社會分工協(xié)作、相互制衡，在有限政府與自治社會的“強強聯(lián)合”中實現(xiàn)“善治”目標(biāo)。政府權(quán)力職能的變化使其由控制者角色向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)換，政府不再是凌駕于社會之上的統(tǒng)治和支配力量，而是轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)公共需要為社會提供公共服務(wù)的專門組織。⑩劉莘編：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京大學(xué)出版社2006年版，第63～64頁。因此，社會管理創(chuàng)新有助于完善政府與社會的職能分工，有助于國家的功能、作用與角色的轉(zhuǎn)換，使對國家權(quán)力的制約與監(jiān)督成為可能，促進法治變革與法治目標(biāo)的實現(xiàn)。

第二，公權(quán)力范圍的界定為法治發(fā)展模式變革提供了有利條件。社會管理創(chuàng)新通過明確國家權(quán)力與社會自治權(quán)利之間的邊界，推進政府由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變。隨著我國社會管理改革的深入，“正在由大包攬、包打天下的大政府，逐步轉(zhuǎn)向職能范圍適度、組織規(guī)模適中的中政府”。?莫于川：《行政法治視野中的社會管理創(chuàng)新》，載《法學(xué)論壇》2010年第6期。社會管理創(chuàng)新要求堅持社會本位、擴大社會自治范圍、逐漸縮小公權(quán)力對社會的控制范圍和干預(yù)領(lǐng)域。無限政府在政府規(guī)模、職能、權(quán)力運行和權(quán)力行使方式等方面都具有無限擴張性、不受法律和社會制約性，有限政府是建立在國家與社會、政府與市場明確區(qū)分的基礎(chǔ)上，政府權(quán)力有明確的界限并受法律的限制。因此，社會管理創(chuàng)新對于界定公權(quán)力范圍具有積極推進作用，這一轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ伟l(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

第三，不斷成長的市民社會為法治發(fā)展模式變革提供了社會基礎(chǔ)。推進社會管理主體多元化、促進社會自治和市民社會發(fā)育是社會管理創(chuàng)新的重要任務(wù)。“社會管理創(chuàng)新在主體方面就是充分發(fā)揮各類社會主體在社會管理中的作用，實現(xiàn)社會管理主體的多元化?！?同注⑨。如前所述，改革開放之前中國是一個國家/政治社會共同體，國家與社會同構(gòu)，資源與權(quán)力高度集中。改革開放后，社會資源流動的空間在逐漸增大，市場組織和社會組織先后從政治國家中分離出來。社會急劇變革使傳統(tǒng)的政府管治模式難以滿足社會發(fā)展的需要，迫使政府將相關(guān)職能逐漸轉(zhuǎn)移給社會，長期被壓抑的、沉默的社會力量迅速彰顯出來。差異化主體對公共生活的合作管理是現(xiàn)代社會的必然要求，也是社會管理模式創(chuàng)新的必然方向。?付子堂：《論建構(gòu)法治型社會管理模式》，載《法學(xué)論壇》2011年第2期。在社會管理創(chuàng)新的過程中，政府轉(zhuǎn)變社會組織管理觀念、鼓勵扶持社會組織發(fā)展、通過優(yōu)化社會管理主體結(jié)構(gòu)來發(fā)揮社會組織的作用，這些是法治發(fā)展模式變革的社會基礎(chǔ)。

第四，社會管理創(chuàng)新在推進市民社會成長的同時并促生具有“自主自律”品格的法治秩序的形成。社會管理創(chuàng)新要求社會管理模式從傳統(tǒng)集權(quán)型社會控制模式向分權(quán)型多方參與模式轉(zhuǎn)變，這就要求建立有效的社會組織，形成成熟的公共生活領(lǐng)域，推動市民社會的發(fā)育與成長。社會組織的興起與壯大為多元社會力量參與法治建設(shè)提供了組織化平臺，是法治發(fā)展與變革的重要助力，對于法治秩序的形成具有促進意義。一方面，這種社會組織通過其章程和組織規(guī)則來協(xié)調(diào)成員之間的關(guān)系和矛盾，從而建立市民社會的自治秩序。另一方面，市民社會通過這些社會組織聯(lián)合起來，其制約國家權(quán)力、保障社會權(quán)利的力量得以壯大。社會組織作為國家與個人之間的中間體，提供了權(quán)益保護的安全港和有力的參與工具。?同注⑥，第65頁。同時，社會組織的壯大適應(yīng)了現(xiàn)代社會治理的基本需求，為社會權(quán)利與國家權(quán)力之間的良性互動提供了契機。隨著社會組織的發(fā)展壯大，由社會組織獨自行使或與政府一起行使的社會管理權(quán)力，在上下互動的管理過程中，通過協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理。?俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，載《中國社會科學(xué)》2006年第1期。社會組織通過參加聽證會、咨詢會、民主對話等方式來參與政治生活和公共決策，形成國家與社會組織互動協(xié)商的“社會治理”機制，構(gòu)建權(quán)力與權(quán)利的互動體系與制約關(guān)系。當(dāng)代法治發(fā)展變革的趨向表明法治秩序并不是簡單的國家法“至上主義”所能建立的，而是通過多元權(quán)利訴求的理性對話、反思、平衡和民主協(xié)商而達成的，從而形成當(dāng)代法治秩序的“自主自律”品格。?苗梅華：《民間組織的興起與當(dāng)代社會秩序轉(zhuǎn)型》，載《社會科學(xué)研究》2010年第3期。因而，社會管理創(chuàng)新不僅推進了市民社會的發(fā)育，而且有助于良好法治秩序的形成。

四、糾正社會管理中錯誤的觀念與做法，使社會管理創(chuàng)新與法治同向發(fā)展。

長期以來國家中心主義觀念對我國社會建設(shè)和法治發(fā)展產(chǎn)生了極大的消極影響，對社會管理創(chuàng)新和法治發(fā)展造成了錯誤引導(dǎo)。國家中心主義強調(diào)社會秩序的構(gòu)建以國家權(quán)力為核心，以“權(quán)力至上”為價值基礎(chǔ)。國家中心主義作為一種社會觀念或意識形態(tài)在中國具有悠久的歷史傳統(tǒng)，新中國成立后雖然從政治體制上廢除了封建專制制度，但是傳統(tǒng)觀念的慣性卻使“重權(quán)力、輕權(quán)利”的國家中心主義觀念對現(xiàn)實的社會環(huán)境發(fā)揮著持續(xù)的影響和作用。計劃經(jīng)濟體制將政府（國家）推向權(quán)力的巔峰，使傳統(tǒng)的國家中心主義觀念在新的社會制度形態(tài)下得以延續(xù)。當(dāng)前，國家中心主義作為一種意識形態(tài)仍然廣泛存在于國家權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)及人們的法觀念中，成為中國法制現(xiàn)代化過程中的強大阻力。因此，必須糾正國家中心主義觀念對社會管理創(chuàng)新與法治發(fā)展的消極影響，使社會管理創(chuàng)新與法治發(fā)展良性互動、同向發(fā)展。

1.克服“維穩(wěn)思維”局限、創(chuàng)新社會管理思路、堅實法治發(fā)展的社會基礎(chǔ)。國家中心主義觀念強調(diào)權(quán)力至上，維護國家秩序的穩(wěn)定特別是政治秩序的穩(wěn)定是國家的核心任務(wù)。因此，在傳統(tǒng)的社會管理理念中，維持社會穩(wěn)定是社會管理的重心所在。在當(dāng)前的社會管理創(chuàng)新過程中，“維穩(wěn)思維”直接或間接影響著社會管理的變革。當(dāng)前，各級“政法系統(tǒng)”是社會管理創(chuàng)新的主要推進機關(guān)，從“政法系統(tǒng)”的性質(zhì)與作用來看，社會管理創(chuàng)新蘊含了明確的“維穩(wěn)”色彩。從社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容與措施來看，無論是加強流動人口的服務(wù)管理、特殊人群的幫教管理、社會治安重點地區(qū)的綜合治理，還是“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”，那些所謂的“管得到”、“管得住”、“管得好”的社會管理措施，都把“維穩(wěn)”作為社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，這些認識與做法都具有濃厚的“維穩(wěn)思維”和管制色彩。

政治與社會秩序的穩(wěn)定是一個社會存在與發(fā)展的基本條件，特別是在當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型時期，各種矛盾錯綜復(fù)雜，維持社會穩(wěn)定具有特別重要的意義，在社會管理創(chuàng)新過程中“維穩(wěn)思維”有其存在的合理性與正當(dāng)性。但是，需要警惕與防范的是社會管理過程中將“維穩(wěn)”擴大化和盲目化的趨勢，將社會生活中任何細枝末節(jié)的矛盾都視為穩(wěn)定問題，將穩(wěn)定視為最終目的，為了維持穩(wěn)定甚至不惜以侵犯人權(quán)、犧牲自由為代價。近年來各級地方政府積極探索維穩(wěn)管理創(chuàng)新，但不少管理創(chuàng)新與法治要求背道而馳，如社會管理實行維穩(wěn)工作“一票否決”和“零指標(biāo)”的考核標(biāo)準，要求“嚴防死守”、“把一切矛盾消滅在萌芽狀態(tài)”。不少地方政府工作人員違法攔截上訪人員、違法限制上訪人員人身自由、以穩(wěn)定為名壓制公民合法維權(quán)與利益表達的事件屢有發(fā)生，這些做法都是“維穩(wěn)思維”的直接表現(xiàn)。從法治視角來看，社會管理的好壞不在于社會當(dāng)中有沒有沖突與矛盾，而在于社會能否容納沖突，能否用制度化的方式解決沖突。以壓制公民自由、侵犯公民合法權(quán)益為代價實現(xiàn)表面的、暫時的、局部的穩(wěn)定，最終偏離了法治方向，使社會管理淪為社會管制，甚至社會壓制，從而陷入社會秩序失范與權(quán)力擴張濫用之間的惡性循環(huán)。當(dāng)下我國法治的作用還非常有限，法律權(quán)威遠遠沒有形成，以非法手段進行維穩(wěn)和實施社會管理破壞了原本并不堅實的法治基礎(chǔ)。

2.摒棄社會管理創(chuàng)新中的法律工具主義觀念，把法治建設(shè)作為社會管理創(chuàng)新的根本方面。國家中心主義觀念影響人們對法律性質(zhì)和功能的認識。在中國，人們往往把法看作是統(tǒng)治階級實施統(tǒng)治的工具，忽視甚至否定法的獨立價值，至今這種法律工具主義的觀念仍然沒有得到根本轉(zhuǎn)變。從早期的“法律為改革開放保駕護航”,到“社會主義市場經(jīng)濟的法律保障”,再到“社會主義和諧社會的法律保障”，法的工具價值與功能一直被強化，法的目的價值一直被有意無意的忽略，法律始終缺少自己的獨立地位，建設(shè)法治國家的目標(biāo)常常被某個時期的政治任務(wù)所沖淡從而偏離既定方向，甚至不惜以犧牲法治為代價來實現(xiàn)某一政治目標(biāo)或經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。在社會管理創(chuàng)新過程中有人提出“社會管理創(chuàng)新的法律保障”，法律作為政府實施社會管理、維護社會秩序的手段作用再一次被推崇，而法律作為社會管理的附庸地位沒有改變，工具主義的法律觀在不斷強化與延續(xù)。在法律工具主義的觀念下，法律難以制約國家公權(quán)力，而僅僅是國家公權(quán)力的附庸。當(dāng)前的社會管理人們更多關(guān)注政府如何利用各種手段包括法律手段管理社會、管理民眾、管理流動人口和特殊人群，而忽視如何強化與實現(xiàn)法律對國家公權(quán)力的控制與制約。切實治理政府在社會管理中的“缺位”與“越位”問題，防止國家公權(quán)力在社會管理過程中的濫用以及對公民權(quán)利的侵害，這恰恰是社會管理創(chuàng)新的重心所在，也是法治的基本要求。法治既是手段，又是目的；在法律與權(quán)力的關(guān)系中是法律至上而不是權(quán)力至上，法律與權(quán)力是相對獨立的，法律不是權(quán)力的附庸而是保障公民權(quán)利的公器。推進社會管理創(chuàng)新不僅要重視法律對社會管理的工具價值，更需要弘揚法律與法治自身的獨立價值與目的價值，強化法律對公權(quán)力的制約作用，把法治建設(shè)作為最根本的社會管理創(chuàng)新加以推進。

3.杜絕“運動式”推進社會管理創(chuàng)新的形式主義做法，依法推進社會管理創(chuàng)新和法治建設(shè)。當(dāng)前社會管理創(chuàng)新推進方式沿襲了國家動員型的“運動式”推進模式，這種自上而下的國家動員型推進模式可以在短時間內(nèi)調(diào)動國家與社會的積極性，整合各種政治資源與社會資源，使社會管理創(chuàng)新取得顯著進展，但“運動式”推進模式易產(chǎn)生形式主義問題。各級政府部門往往出于追求“政績”的考慮，急于在短期內(nèi)作出成績“大干快上”，容易出現(xiàn)好大喜功、追求表面成績的形式主義和浮夸虛假做法。當(dāng)前社會管理創(chuàng)新形式主義現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：其一，社會管理創(chuàng)新庸俗化。一時間社會管理創(chuàng)新無處不在，社會管理創(chuàng)新方式層出不窮，社會管理創(chuàng)新模式五花八門，不少工作進展都冠以社會管理創(chuàng)新的名義，造成社會管理創(chuàng)新虛假繁榮。這些名目繁多的所謂管理“創(chuàng)新”有多大成效值得懷疑。其二，社會管理創(chuàng)新盲目化。一些國家權(quán)力機關(guān)為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，實施缺乏法律依據(jù)的社會管理措施、從事沒有法律授權(quán)的社會管理做法，從而偏離了法治的軌道。例如，某地行政機關(guān)在公共場所張貼公布曾有盜竊前科人員的照片、簡歷等詳細資料來警示公眾防范盜竊侵害；某地警方在大街小巷“公示”賣淫女、嫖客的姓名、年齡等個人資料；某地警方為打擊“醫(yī)鬧”委派警察去醫(yī)院當(dāng)治安副院長，這些做法都產(chǎn)生了很大爭議。其三，社會管理創(chuàng)新指標(biāo)化。一些地方政府為了推進社會管理創(chuàng)新，往下布置硬指標(biāo)，定死進度，設(shè)定開展多少項創(chuàng)新任務(wù)，并以此來考核社會管理創(chuàng)新的成效。社會管理創(chuàng)新的形式主義特別是違法的社會管理創(chuàng)新對法治發(fā)展產(chǎn)生了消極影響，社會管理創(chuàng)新如果背離法治原則，隨意取舍改變法律規(guī)定，會對社會產(chǎn)生不良的示范作用，必然助長公民輕視法律，使法律喪失權(quán)威，最終加強法治建設(shè)將淪為一句動聽的口號。因此，必須堅決杜絕“運動式”推進社會管理創(chuàng)新的形式主義做法，依法推進社會管理創(chuàng)新和法治建設(shè)。

五、結(jié)語

在由政府推進型法治發(fā)展模式向政府社會互動型法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的過程中，促進市民社會的發(fā)育成長，這既是法治發(fā)展模式變革的基本要求，也是法治的基礎(chǔ)條件與重要標(biāo)志。社會管理創(chuàng)新契合了中國法治發(fā)展模式變革的需要，它既有利于國家與社會關(guān)系的改良和市民社會的成長，又對中國法治發(fā)展具有積極影響。同時，社會管理創(chuàng)新在推進中國法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的過程中依然存在諸多困境，從而影響了積極作用的發(fā)揮。因此，只有充分發(fā)揮社會管理創(chuàng)新推進法治發(fā)展與變革的積極作用，自覺避免并克服其不利影響，法治才能健康發(fā)展。

崔浩，浙江大學(xué)思政系副教授，法學(xué)博士；孫祥生，浙江萬里學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)法學(xué)博士后。