王禎軍

論法治思維在維穩(wěn)中的意義、向度及形成*

王禎軍**

法治思維是人基于“法律至上”的法治理念，以法律規(guī)范和法律精神為標(biāo)準(zhǔn)，以符合法律邏輯的方式對所要處理和解決的問題進(jìn)行分析、判斷并形成結(jié)論的主觀認(rèn)識(shí)過程。運(yùn)用法治思維是依法維穩(wěn)的必然要求，是提高領(lǐng)導(dǎo)干部維穩(wěn)能力的必備條件，是確保社會(huì)長治久安的必要前提。思維向度影響思維活動(dòng)的方向及其總體狀態(tài)。在維穩(wěn)工作中運(yùn)用法治思維，領(lǐng)導(dǎo)干部就要堅(jiān)持具有保障利益表達(dá)渠道暢通，保障信息公開，保障公民權(quán)益和確保侵權(quán)要賠償、失職要追究的思維向度。社會(huì)的法治環(huán)境與個(gè)人對法治的學(xué)習(xí)和實(shí)踐是法治思維形成的重要因素。

法治思維 維穩(wěn) 突發(fā)事件 權(quán)力

社會(huì)穩(wěn)定是人類社會(huì)發(fā)展的價(jià)值追求，也是人類不斷進(jìn)步的基本保障。特別對于正處于改革深水期和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)鍵期的我國現(xiàn)階段，維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定是未來實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵。然而，由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致的各種利益矛盾引發(fā)的群體性事件近些年在我國呈現(xiàn)上升趨勢，①根據(jù)中國社科院社會(huì)學(xué)所近年主編的《社會(huì)藍(lán)皮書》，從1993年到2003年，全國每年發(fā)生群體性事件的數(shù)量從1萬起增加到了7.4萬起，參與人數(shù)也從73萬人增加到376萬人，呈現(xiàn)明顯上升的趨勢。2007年全國群體性事件更高達(dá)8萬多起，2008年還爆發(fā)了一些震驚全國的群體性事件。即便2009年各地政府對維穩(wěn)工作高度重視，群體性事件仍保持多發(fā)態(tài)勢。對社會(huì)的穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，也加重了各級政府維穩(wěn)工作的壓力。雖然各級政府普遍重視維穩(wěn)工作，“并將大量的人力物力財(cái)力用于維穩(wěn)，但社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的數(shù)量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)’的惡性循環(huán)”。②清華課題組：《以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長治久安》，載《領(lǐng)導(dǎo)者》總第33期（2010年4月）?？梢哉f，維穩(wěn)工作已經(jīng)到了必須適時(shí)轉(zhuǎn)變思維和工作方式的時(shí)候。在國務(wù)院2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求行政機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”的基礎(chǔ)上，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”，③這是黨代會(huì)報(bào)告第一次從“法治思維”和“法治方式”的深度對領(lǐng)導(dǎo)干部的能力提出的要求。凸顯領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維在當(dāng)今政府維穩(wěn)工作中的重要意義。

一、法治思維及特征

對于法治，古今中外的思想家有諸多論述，基本的觀點(diǎn)認(rèn)為法治強(qiáng)調(diào)“法律至上”，強(qiáng)調(diào)政府治理國家要高度重視運(yùn)用法律的手段。對于思維，在法哲學(xué)領(lǐng)域有狹義和廣義之分。狹義的思維概念是指人的理性活動(dòng)，廣義的思維概念是指一切認(rèn)識(shí)活動(dòng)和精神現(xiàn)象。④參見林喆：《法律思維學(xué)導(dǎo)論》，山東人民出版社2000年版，第49頁。法治思維⑤有學(xué)者也稱之為“法律思維”。前蘇聯(lián)法學(xué)家在將法律體系分為動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩種分支體系時(shí)明確提出了“法律思維”的概念，他們將法律思維、法律創(chuàng)制和法的實(shí)現(xiàn)作為動(dòng)態(tài)法律體系的三個(gè)不同組成部分，認(rèn)為“法律思維”是指法律意識(shí)和法律文化的統(tǒng)一，是法律發(fā)展的一種影響因素。參見注④。同樣是人的一種理性活動(dòng)，是人在“法律至上”的法治理念的基礎(chǔ)上，以法律規(guī)范和法律精神為標(biāo)準(zhǔn)，以符合法律邏輯的方式對所要處理和解決的問題進(jìn)行分析、判斷并形成結(jié)論的主觀認(rèn)識(shí)過程。運(yùn)用法治思維是指一個(gè)人在采取一定的行為方式處理問題前，先經(jīng)過法治思維的主觀認(rèn)識(shí)過程。

根據(jù)運(yùn)用法治思維的主體，法治思維可以分為政府的法治思維和社會(huì)公眾的法治思維。由于政府的行為本身體現(xiàn)了國家的公權(quán)力，根據(jù)“人民主權(quán)”和“法治”的基本原理，人民在賦予政府權(quán)力的同時(shí)，為防止政府濫用權(quán)力，又通過制定憲法和法律，確立“法治”為治國基本方式約束政府權(quán)力的行使。行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員如果沒有守法意識(shí)，不具備法治思維，不僅可能會(huì)侵害公民的權(quán)利，而且會(huì)使權(quán)力的行使喪失正當(dāng)性而使政府失信于民，久而久之釀成信任危機(jī)。因此，“政府的守法比公眾守法更重要”，⑥胡建淼：《法律思維與現(xiàn)代政府管理》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。運(yùn)用法治思維治國理政對于政府樹立權(quán)威，贏得公眾的信任，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要的意義。十八大報(bào)告專門強(qiáng)調(diào)了作為政府工作代表的“領(lǐng)導(dǎo)干部”運(yùn)用法治思維的能力。與社會(huì)公眾著眼于“維護(hù)自身權(quán)益”不同，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維在于突出“政府權(quán)力行使的合法性”和“法無明文授權(quán)即為禁止”的法治原則，強(qiáng)調(diào)“凡事以是否合法作為思考與處理問題的出發(fā)點(diǎn)；體現(xiàn)規(guī)則優(yōu)先、程序優(yōu)先、公平正義、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一性”。⑦同注⑥。

法治思維與人治思維是一對對立的范疇，兩者的重要區(qū)別在于思維向度的不同?！八季S向度，即朝什么方向思維以及如何思維”?！八季S向度是一種勢，是人們思維過程中追求的指向即目標(biāo)。它更多影響到思維活動(dòng)的方向及其總體狀態(tài)，包括思維路徑、方法，及各思維要素在整體中地位作用的發(fā)揮等，因而它是制約思維方式全局的東西?！雹嗳翁煊樱骸懂?dāng)代軍事轉(zhuǎn)型中思維向度的調(diào)整》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年2月25日第7版。人治思維是一種崇尚權(quán)力的思維。與法治思維以“法律至上”作為思維向度不同，人治思維是一種以“權(quán)大于法”為思想基礎(chǔ)，完全不顧法律規(guī)范、法律精神和法律邏輯，或只將法律作為一種輔助參考，通過權(quán)力行使者的主觀臆斷、發(fā)號施令對需處理的問題進(jìn)行思考、分析、判斷并形成結(jié)論的主觀認(rèn)識(shí)過程。強(qiáng)調(diào)法治思維，就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部要擺脫個(gè)人凌駕于法律之上的人治思維，切實(shí)做到依法行使公權(quán)力，通過法律程序解決矛盾糾紛，而非依賴行政權(quán)力去解決。⑨姜明安：《法治、法治思維與法律手段——辯證關(guān)系及運(yùn)用規(guī)則》，載《人民論壇》2012年第5期。另外，由于觀察、分析和解決社會(huì)問題包含著政治的、經(jīng)濟(jì)的等多種考量因素，觀察、分析和解決社會(huì)問題也就相應(yīng)地有政治的、經(jīng)濟(jì)的等多種思維方式。政治思維方式的重心在于利與弊的權(quán)衡，經(jīng)濟(jì)思維方式的重心在于成本和收益的比較。與政治思維和經(jīng)濟(jì)思維不同，法治思維是法治社會(huì)中政府在社會(huì)管理中應(yīng)當(dāng)首先需要運(yùn)用的思維模式，它的重心在于合法與非法的預(yù)判，即把合法性當(dāng)作思考問題的前提，⑩羅志堅(jiān)、萬高?。骸斗ㄖ嗡季S：貫徹落實(shí)依法治國基本方略的必備要素》，載《寧夏黨校學(xué)報(bào)》2012年第7期。是運(yùn)用其它思維模式解決問題的前提。要求領(lǐng)導(dǎo)干部具備運(yùn)用法治思維的能力，就是強(qiáng)調(diào)政府處理社會(huì)沖突應(yīng)以實(shí)現(xiàn)法治狀態(tài)下的社會(huì)長治久安為目的，具備法治意識(shí)，秉承法治理念，恪守法律賦予的職責(zé)，遵循法律規(guī)則和程序，采取法律規(guī)定的方式化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)公民權(quán)利。

二、法治思維對于維穩(wěn)的意義

（一）運(yùn)用法治思維是依法維穩(wěn)的必然要求

法治對于人類社會(huì)發(fā)展的意義，如學(xué)者所言，“世界各國的歷史以及中國的經(jīng)驗(yàn)已一再證明，一個(gè)國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段和方法可能有多種，但治理好結(jié)構(gòu)復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)的方法卻只有一個(gè)，那就是實(shí)行法治，建設(shè)法治國家。這是因?yàn)?，法治所依賴的各?xiàng)合理制度會(huì)使權(quán)力受到真實(shí)的制約與監(jiān)督，換來國家的平穩(wěn)發(fā)展，不折騰的執(zhí)政結(jié)果；法治所內(nèi)涵的民主、文明、平等、自由、人權(quán)等理念，能夠讓社會(huì)中所有群體的合理利益以及每一個(gè)個(gè)體的權(quán)利受到嚴(yán)格的保護(hù)”。?袁曙宏：《全面推進(jìn)依法治國》，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/n/2012/1122/c49153-19661708.html, 2013年3月8日訪問。維穩(wěn)工作涵蓋日常社會(huì)糾紛化解和群體性事件處置等諸多環(huán)節(jié)。對于日常社會(huì)糾紛化解而言，法治的任務(wù)雖然不是消滅、也無法消滅社會(huì)糾紛，但卻能為社會(huì)糾紛的解決提供公正有效的解決機(jī)制，最大限度地減少社會(huì)糾紛，特別是降低社會(huì)糾紛演變?yōu)橥{社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)事件的可能性。對于群體性事件處置而言，根據(jù)應(yīng)急法治的原理，在社會(huì)處于非常狀態(tài)下，為確保迅速消除緊急事件對社會(huì)造成的不良影響，政府被賦予其在正常狀態(tài)下不享有的權(quán)力——緊急權(quán)。由于緊急權(quán)的權(quán)限較一般權(quán)力要大，在行使上具有較大的自由裁量性，如果沒有法律的約束，緊急權(quán)濫用很可能演變?yōu)楣姍?quán)利肆意受到侵害的社會(huì)危機(jī)。因此，政府行使緊急權(quán)依然不能放棄遵循法治原則。如聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)《關(guān)于〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉的各項(xiàng)限制條款和可克減條款的錫拉庫扎原則》所規(guī)定，“在社會(huì)緊急狀態(tài)中，仍應(yīng)實(shí)行法治”。?Economic and Social Council，Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights.U.N.Doc.E/CN.4/1985/4,Annex（1985）.2004年黨的十六屆四中全會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出的三大執(zhí)政原則，其中之一就是依法執(zhí)政。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出了實(shí)現(xiàn)“國家各項(xiàng)工作法治化”的目標(biāo)。因此，維穩(wěn)工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。由于采取什么樣的行為方式取決于一個(gè)人運(yùn)用什么樣的思維模式。要保證政府的維穩(wěn)工作依法進(jìn)行，必然要確保政府的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部首先會(huì)運(yùn)用法治思維處理問題。

（二）運(yùn)用法治思維是提高領(lǐng)導(dǎo)干部維穩(wěn)能力的必備條件

突發(fā)事件的特點(diǎn)決定了政府是突發(fā)事件應(yīng)對的主導(dǎo)力量。為提高政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力，一些國家的政府對公務(wù)員的應(yīng)急能力提出了要求。例如，美國國土安全部2011年制定了《國家準(zhǔn)備目標(biāo)》（National Preparedness Goal），規(guī)定了公務(wù)員在突發(fā)事件應(yīng)對的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)具備的核心能力（Core Capabilities）。在我國，國家人事部2003年頒布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架》提出了公務(wù)員應(yīng)具有應(yīng)對突發(fā)事件的能力，維穩(wěn)能力是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從我國近幾年的維穩(wěn)工作實(shí)踐來看，領(lǐng)導(dǎo)干部的思維向度不同，引導(dǎo)思維的方向及路徑就會(huì)不同，采取的維穩(wěn)措施和結(jié)果以及由此體現(xiàn)的維穩(wěn)能力當(dāng)然也就不一樣。例如，面對社會(huì)矛盾，一些領(lǐng)導(dǎo)干部往往表現(xiàn)出一種“不惜一切代價(jià)將事擺平”的思維向度。繼而在作決策前，傾向于運(yùn)用諸如“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”或“采取高壓迅速平息”的非法治方式，隨之采取的是與法治倡導(dǎo)的平等原則相違背的“花錢買平安”或與比例原則相抵觸的“調(diào)用警力鎮(zhèn)壓”的處置措施，其結(jié)果要么是“助長民眾當(dāng)中存在的‘不鬧不解決’的預(yù)期，嚴(yán)重增加了化解社會(huì)矛盾的成本”，“非但不能真正促進(jìn)社會(huì)公平，反而加速了社會(huì)基礎(chǔ)秩序和社會(huì)價(jià)值體系的潰敗”；?同注②。要么是使民眾的怨氣受到壓制，黨群、政群、干群、警民關(guān)系進(jìn)一步激化，雖表面上獲得了沖突的暫時(shí)“平息”，實(shí)際上卻使社會(huì)蘊(yùn)藏著更大的危機(jī)。由此可見，思維模式已經(jīng)成為制約領(lǐng)導(dǎo)干部維穩(wěn)能力的重要因素。領(lǐng)導(dǎo)干部不愿或不會(huì)運(yùn)用法治思維，勢必就會(huì)用非法治的方式處理社會(huì)矛盾，結(jié)果很有可能會(huì)使維穩(wěn)工作偏離法治的軌道而陷入“越維越不穩(wěn)”的怪圈。而法治思維是一個(gè)人基于對法律的尊重和信任，依據(jù)法律精神、原則和規(guī)則全面了解、總結(jié)和分析現(xiàn)實(shí)問題，并盡快根據(jù)法律規(guī)定從多種方案中確定合法有效的方案去操作或處理，達(dá)到解決問題目的的過程，本身就是人的一種解決問題能力的體現(xiàn)。所以，要提高應(yīng)對突發(fā)事件能力中所要求的“正確認(rèn)識(shí)和處理各種社會(huì)矛盾，善于協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系”、“科學(xué)分析”、“準(zhǔn)確判斷，果斷行動(dòng)”和“有序應(yīng)對”?參見國家人事部2003年頒布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架》。能力，首先就是要提高領(lǐng)導(dǎo)干部主觀法治思維能力。

（三）運(yùn)用法治思維是確保社會(huì)長治久安的必要前提

確保社會(huì)的長治久安是政府的重要責(zé)任。實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中根深蒂固的“壓制正當(dāng)利益表達(dá)”的錯(cuò)誤思維向度是導(dǎo)致他們不能運(yùn)用法治思維解決問題，反而使維穩(wěn)成為制造不穩(wěn)定因素的思想根源。法治思維的核心要求是政府的行為具有“合法性”，包括形式合法和實(shí)質(zhì)合法。其中，實(shí)質(zhì)合法不僅要求政府要嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律的規(guī)定履行保護(hù)公民權(quán)利的義務(wù)，表現(xiàn)為：政府應(yīng)尊重公眾的知情權(quán)、表達(dá)自由，以及申訴、控告和檢舉的權(quán)利，并且越是要強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定，越要容忍民眾的利益表達(dá)，而且在遇到需要化解矛盾而現(xiàn)行法律沒有明文規(guī)定的情況下，要遵循“以人為本”的法治原則和理念，為民眾建立利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)民眾的正當(dāng)利益。如果領(lǐng)導(dǎo)干部在維穩(wěn)工作中善于運(yùn)用法治思維，他們就必然會(huì)主動(dòng)、自覺地運(yùn)用法治方式解決社會(huì)糾紛，化解社會(huì)矛盾。另一方面，“法治思維和法治方式與一個(gè)國家、地區(qū)的法治實(shí)踐具有互動(dòng)作用”?同注⑨。。領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法律手段化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，自然會(huì)促進(jìn)一個(gè)地區(qū)依法維穩(wěn)工作的實(shí)踐，有利于維穩(wěn)工作在法治的軌道上運(yùn)行；反過來，一個(gè)地區(qū)的依法維穩(wěn)實(shí)踐又會(huì)給予這個(gè)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部更主動(dòng)、自覺朝法律指明的方向思維以及按照法治的要求思維的動(dòng)力。一個(gè)地區(qū)的維穩(wěn)工作一旦實(shí)現(xiàn)了“法治思維向度——法治思維——法治方式——法治秩序——法治思維向度——法治思維”的良性互動(dòng)，即可認(rèn)為維穩(wěn)工作步入了法治運(yùn)作和科學(xué)發(fā)展的正軌，自然有助于該地區(qū)的長治久安。

三、維穩(wěn)中的法治思維向度

如前所述，思維向度是人們思維過程中追求的指向及目標(biāo)，影響著思維活動(dòng)的方向及其總體狀態(tài)，包括思維路徑、方法，及各思維要素在整體中地位作用的發(fā)揮等，是制約思維方式全局的東西。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維處理維穩(wěn)問題的前提是能夠根據(jù)維穩(wěn)工作的特點(diǎn)，堅(jiān)持相應(yīng)的法治思維向度。

（一）保障利益表達(dá)渠道暢通

美國著名社會(huì)學(xué)家科塞（LewisCoser)在《社會(huì)沖突的功能》一書中認(rèn)為，社會(huì)沖突可以起到一種安全閥的作用。也就是說，社會(huì)沖突可以釋放影響社會(huì)的不穩(wěn)定因素，保證社會(huì)獲得長期的穩(wěn)定。當(dāng)然，既要發(fā)揮社會(huì)沖突的良性功能，又要避免其演變?yōu)閷?dǎo)致社會(huì)秩序崩潰的根源，關(guān)鍵還是要保證公眾的利益訴求有合法表達(dá)的渠道，社會(huì)矛盾能在法律制度的框架內(nèi)得到化解。為此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》對維穩(wěn)工作一方面確立了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則要求，一方面規(guī)定基層政府應(yīng)“及時(shí)調(diào)解處理可能引發(fā)社會(huì)安全事件的矛盾糾紛”?參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第5條和第11條。。在日?；馍鐣?huì)矛盾的工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)依法對預(yù)防工作進(jìn)行布局和安排，確定維穩(wěn)工作從“源頭”抓起的工作目標(biāo)，加強(qiáng)對“社情民意”的了解，將是否有利于疏通民意表達(dá)和解決矛盾作為分析問題和采取措施的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（二）保障信息公開

信息在維穩(wěn)工作中的作用和影響至關(guān)重要。在一些損害公眾利益的事件發(fā)生后，公眾往往迫切希望知道事件的原因和真相以及政府的應(yīng)對情況。領(lǐng)導(dǎo)干部持一種什么樣的思維向度直接制約著他們的思維目標(biāo)、路徑及解決問題方法，進(jìn)而影響思維方式以及采取什么樣的措施回應(yīng)公眾對信息的需求。實(shí)踐證明，領(lǐng)導(dǎo)干部將“民可使由之，不可使知之”作為分析問題的出發(fā)點(diǎn)，就必然會(huì)采取遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)的非法治方式對待公眾的知情權(quán)。這種情況下，一旦公眾視聽被謠言所擾亂，群體性事件的發(fā)生就在所難免。例如，湖北“石首事件”就是一起因?yàn)榈胤秸眯畔⒐_的法律原則于不顧，堅(jiān)持“捂蓋子”的思維向度，從而在人治思維的指示下在一起非正常死亡案件發(fā)生后的很長時(shí)間內(nèi)未能回應(yīng)公眾的質(zhì)疑，最終演變成對社會(huì)影響巨大的群體性事件。這說明：有些突發(fā)事件之所以最終演變成危機(jī)，使政府陷于被動(dòng)，不是問題本身有多麻煩或易成為不穩(wěn)定因素，而在于一些領(lǐng)導(dǎo)干部一開始考慮問題的思維向度就不正確。因此，在維穩(wěn)工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部作分析、判斷和決策應(yīng)堅(jiān)持信息公開和信息真實(shí)的思維向度，尊重公民的知情權(quán)。

（三）保護(hù)公眾權(quán)益

法治的核心功能就是保護(hù)公民的權(quán)利。在處置群體性事件時(shí)，從實(shí)際出發(fā)，不要盲目擴(kuò)大危險(xiǎn)事態(tài)、任意采取強(qiáng)制措施侵犯公民權(quán)利應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)干部需要具有的思維向度。為此，領(lǐng)導(dǎo)干部在作出應(yīng)急處置措施之前，一方面要考慮該措施是否是針對事件的“性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度”，依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》和“有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”?參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第48條。采取的；另一方面，在事態(tài)緊急而相關(guān)法律沒有明確規(guī)定的情況下，要確保處置措施對公民權(quán)利造成最小的損害。也就是說，首先要遵循必要性原則，確保采取的應(yīng)急處置措施有助于迅速恢復(fù)秩序；其次要遵循適當(dāng)性原則，即在符合適當(dāng)性原則的前提下，從所有能夠達(dá)到目的的方式中選擇對公民權(quán)益損害最少的方法；?如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條規(guī)定的，“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”。最后要遵循均衡性原則，即在保證應(yīng)急處置措施是恢復(fù)秩序所必需的前提下，確保措施所造成的損害不得與想要達(dá)到目的所獲得的利益顯失均衡。

（四）侵權(quán)要賠償，失職要追究

每一起群體性事件的發(fā)生，都是一次各種利益矛盾的集體爆發(fā)。在事件平息后，客觀公正地分析事件原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，對于徹底化解矛盾、從根本上解決問題、避免重蹈覆轍至關(guān)重要。從實(shí)踐來看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部仍然堅(jiān)持“官本位”、“刁民作亂”的思維向度，故而在人治思維指示下，在群體性事件平息后，習(xí)慣于使用“不明真相的群眾”、“極少數(shù)不法之徒唆使”等簡單化語言來應(yīng)付上級機(jī)關(guān)和公眾的質(zhì)疑，因而不能客觀調(diào)查分析事件發(fā)生的原因，不僅使事件所暴露出的核心矛盾不能得到根本解決，而且極易發(fā)酵舊矛盾，滋生新矛盾，導(dǎo)致公眾對政府的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑，為沖突的再次爆發(fā)埋下隱患。因此，對事件善后工作的安排要符合“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究”?參見習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上發(fā)表的講話》，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people. com.cn/n/2012/1205/c64094-19793598.html,2012年12月5日訪問。的法治要求。對于權(quán)益受侵害的公民，應(yīng)及時(shí)給予賠償或補(bǔ)償；對于事件暴露出的制度缺失或不完善，要及時(shí)建立或完善相關(guān)制度；對于失職、瀆職或負(fù)“主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”、“重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的領(lǐng)導(dǎo)干部，要嚴(yán)格加以問責(zé)。

四、形成法治思維的主要因素

恩格斯關(guān)于“近代哲學(xué)上最重大的根本問題，乃是思維對存在的關(guān)系問題”的論斷?恩格斯：《費(fèi)爾巴哈與德國古典哲學(xué)的終結(jié)》，人民出版社1955年版，第18頁。對于探究法治思維的形成具有啟示意義。唯物主義主張?jiān)谒季S與存在的關(guān)系上，應(yīng)堅(jiān)持物質(zhì)第一性，思維第二性的原則，即思維是由物質(zhì)、自然界、社會(huì)存在所派生，是對自然界、社會(huì)現(xiàn)象的本質(zhì)屬性的反映。馬克思也指出，“人的思維達(dá)到客觀的真理，這個(gè)問題并不是理論的問題，而是實(shí)踐的問題”?同注?，第72頁。。由此可見，社會(huì)的法治環(huán)境與個(gè)人對法治的學(xué)習(xí)和實(shí)踐是法治思維形成的兩個(gè)重要因素。

（一）法治環(huán)境建設(shè)

“人類思維最本質(zhì)的第一個(gè)基礎(chǔ)正是自然由于人類而起的變更”?恩格斯：《自然辯證法》，三聯(lián)書店1950年版，第260頁。，因此，加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)是法治思維形成的基礎(chǔ)性工作。換句話說，法治思維的形成，絕非僅僅是個(gè)人自身的法治修養(yǎng)問題，一個(gè)國家的執(zhí)政黨和政府對法治建設(shè)的重視與實(shí)踐也起著關(guān)鍵性的作用。在我國，從“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的命題于1996年正式提出時(shí)起，法治建設(shè)先后經(jīng)歷了黨的十五大報(bào)告（1997年）明確提出“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，1999年“依法治國”入憲、黨的十六大報(bào)告（2002年）提出“要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來”，黨的十七大報(bào)告（2007年）提出“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”、2010年社會(huì)主義法律體系基本建立，到2012年黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出“法治是治國理政的基本方式”，要“全面推進(jìn)依法治國”，“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，實(shí)現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”的目標(biāo)，這一發(fā)展歷程充分表明黨和政府高度重視法治建設(shè)，法治應(yīng)當(dāng)成為各級政府必須恪守的憲法原則和執(zhí)政的基本方式。然而，不得不承認(rèn)，我國在法治建設(shè)方面面臨的問題仍然很多，其中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)則意識(shí)的缺乏是一個(gè)最嚴(yán)重的問題。造成這種狀況的原因雖十分復(fù)雜，但在黨和政府高度重視和支持法治建設(shè)的現(xiàn)階段，法律仍缺乏其應(yīng)有的權(quán)威是一個(gè)重要原因。這在很大程度上滋生和助長了一些領(lǐng)導(dǎo)干部違法辦事、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的作風(fēng)，也影響和動(dòng)搖了一些領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的決心和信心。在法律沒有樹立起應(yīng)有權(quán)威的社會(huì)中，領(lǐng)導(dǎo)干部在日常工作中必然更習(xí)慣于運(yùn)用行政思維、經(jīng)濟(jì)思維、政治思維解決問題，就必然會(huì)不顧及或忽略工作方式和方法的合法性。而一旦遇到處理復(fù)雜社會(huì)矛盾等涉及社會(huì)穩(wěn)定的問題時(shí)，便會(huì)不自覺地在非法治思維的指示下用非法治的方式解決問題，作出激化社會(huì)矛盾，侵害公民權(quán)利，破壞社會(huì)穩(wěn)定，有損黨和政府形象的事情。因此，應(yīng)當(dāng)從法治思維、法治環(huán)境和法律權(quán)威三者的辯證關(guān)系入手，順應(yīng)法治思維形成的規(guī)律，將樹立法律權(quán)威作為我國當(dāng)前法治建設(shè)的重點(diǎn)工作。由于憲法是國家的根本法，是國家所有法律的正當(dāng)性來源，樹立法律的權(quán)威，必須首先樹立憲法的權(quán)威。?莫紀(jì)宏教授認(rèn)為，胡錦濤同志在2004年9月15日發(fā)表的《紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立50周年的講話》中強(qiáng)調(diào)的“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲治政”給“法治思維和法治方式”的核心內(nèi)涵作了非常明確的解釋，即“法治思維和法治方式”的內(nèi)涵就是“依憲治國”。參見莫紀(jì)宏：《法治與小康社會(huì)》，載《中國法學(xué)》2013年第1期。憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施，?同注?。維護(hù)憲法權(quán)威，就必須要確保憲法能夠有效地實(shí)施，這是法治建設(shè)的規(guī)律性要求，也是法治建設(shè)的根本性問題。只有憲法的權(quán)威得到維護(hù)，法律的權(quán)威才能真正樹立起來。這一點(diǎn)，一些國家的法治建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)給予了我們很好的啟示。?例如，韓國在80年代后期權(quán)威統(tǒng)治的終結(jié)和向民主政治的轉(zhuǎn)型之前，憲法歷經(jīng)9次修改，一直在探索適合本國實(shí)際的憲法實(shí)施制度。1988年8月，憲法法院根據(jù)《韓國憲法法院法》重新設(shè)立。但設(shè)立之初，韓國內(nèi)外的學(xué)術(shù)界及民眾均不看好其護(hù)憲的作用，認(rèn)為在經(jīng)歷長期軍事獨(dú)裁和具有專制及權(quán)威主義傳統(tǒng)的韓國，憲法法院的地位和影響無法和發(fā)達(dá)的國家相比。然而，1989年1 月25日韓國憲法法院作出判決，認(rèn)定《訴訟促進(jìn)特例法》第6條第1款規(guī)定的以國家為對象的財(cái)產(chǎn)權(quán)的請求不得宣告財(cái)產(chǎn)保全的部分違反憲法而無效。這是韓國憲法法院成立后的第一個(gè)案件，同時(shí)也是第一起宣布違憲的案件，表現(xiàn)出了憲法法院維護(hù)憲法權(quán)威的意志，一定程度上改變了長期以來立法與執(zhí)法過程中的國家主義概念，給社會(huì)生活領(lǐng)域注入了平等的理念，促使人們擯棄國家權(quán)威主義的思維方式而更加倚重法律的權(quán)威。參見莫紀(jì)宏主編：《違憲審查的理論與實(shí)踐》，法律出版社2006年版，第311頁。因此，我們要不斷完善現(xiàn)有的憲法解釋和監(jiān)督機(jī)制，使現(xiàn)有的違憲審查機(jī)制在處理涉及憲法權(quán)威的問題上真正發(fā)揮作用；盡快建立起適合我國國情的憲法實(shí)施制度，使憲法的權(quán)威得到根本的維護(hù)。只有這樣，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)公正司法的根本改善才能獲得根本性的制度保障，法律才能樹立起應(yīng)有的權(quán)威，法治精神深入人心，并在潛移默化中熏陶影響領(lǐng)導(dǎo)干部的思維模式和行為方式，增強(qiáng)他們運(yùn)用法治思維的信心，才能使他們堅(jiān)定地并習(xí)慣于用法治思維和法治方式消弭社會(huì)沖突，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）對法治的學(xué)習(xí)和實(shí)踐

人的思維的正常運(yùn)行需要來自外部和內(nèi)部的物的刺激、感受該刺激的器官及其機(jī)制以及二者的協(xié)調(diào)，?同注④，第52頁。而法治思維具有從法律適用過程中基于法治的要求而自覺或不自覺形成的特點(diǎn)。?同注⑥。這些都說明法治思維的形成和運(yùn)用除了外界法治環(huán)境的改善外，也需要人的不斷實(shí)踐以習(xí)慣于運(yùn)用法治思維。因?yàn)椤皼]有認(rèn)識(shí)客體的作用及它迫使認(rèn)識(shí)主體發(fā)生變化，主體既不可能形成思維模式，也不可能改變原有模式所產(chǎn)生的本能、習(xí)慣和傳統(tǒng)”?同注④，第52頁。。應(yīng)當(dāng)說，實(shí)踐在法治思維的形成發(fā)展

中起著重要的作用，而實(shí)踐的前提是個(gè)人對法治知識(shí)的掌握。正所謂，“一個(gè)對法治內(nèi)涵和要素不甚了了的政府官員，不可能有什么法治思維”?《政府官員應(yīng)具備法治思維——訪北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安》，載《政府法制》2012年。。對法治知識(shí)的學(xué)習(xí)，既要學(xué)習(xí)現(xiàn)行法律的規(guī)定，也要學(xué)習(xí)法律的基本理論和法律條文背后蘊(yùn)含的法治思想。另外，“認(rèn)識(shí)的真正任務(wù)在于經(jīng)過感覺而達(dá)于思維”。?毛澤東：《實(shí)踐論》，載中華網(wǎng)，http://club.china.com/data/thread/1011/2711/83/26/4_1.html，2013年3月20日訪問。在掌握一定法治知識(shí)的基礎(chǔ)上，從“感覺達(dá)于思維”的過程就是不斷實(shí)踐法治知識(shí)的過程。由于思維是事物的本質(zhì)屬性在人腦中的愈來愈接近的反映過程，因此人在實(shí)踐中對事物本質(zhì)屬性的反映，永遠(yuǎn)是一種愈來愈接近的過程，從來不會(huì)是一次完成并且就“萬事大吉”的。?王文新：《思維的形成發(fā)展規(guī)律》，載《西北師大學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）1957年第1期。運(yùn)用法治思維就是從法治的視角對社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行綜合分析，直至掌握事物的本質(zhì)，采取符合法治的方式，從根本上解決問題。然而，在維穩(wěn)工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部所面臨的問題不僅比日常工作錯(cuò)綜復(fù)雜，而且較處理其它突發(fā)事件難度要大，沒有依據(jù)法治知識(shí)透過問題表面抓住問題實(shí)質(zhì)的實(shí)踐和訓(xùn)練，即使一個(gè)法學(xué)家也很難確保在面對諸如群體性事件這種極端威脅社會(huì)穩(wěn)定的問題時(shí)能夠運(yùn)用法治思維來分析問題。因此，一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部在日常工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，學(xué)會(huì)并善于用法治知識(shí)分析問題，特別是能夠?qū)㈠e(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系依法準(zhǔn)確定性，對政府和其他社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)有正確的認(rèn)識(shí)，做到依法履行義務(wù)，按程序行使權(quán)利，用法治的方式解決問題。?例如，領(lǐng)導(dǎo)干部如果沒有對法律知識(shí)有較好的掌握，就不會(huì)知道在因勞資糾紛引發(fā)的群體性事件的處理上，勞資關(guān)系屬于民事關(guān)系，應(yīng)適用民事法律解決，涉及到行政管理的關(guān)系，才適用行政法律解決。這種情況下，政府就可能越俎代庖，大包大攬，加劇一些民眾無視法律途徑，“凡事都找政府解決，政府不解決就鬧騰”，增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素。另一方面，考慮到對群體性事件的應(yīng)對相對于其它突發(fā)事件難度更大，更加考驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部處理問題的綜合能力，有針對性地對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行應(yīng)急能力的模擬訓(xùn)練就顯得十分必要。目前，各級政府都十分注重對公務(wù)員應(yīng)急管理能力的培訓(xùn)，但總體來看，目前對群體性事件應(yīng)對的訓(xùn)練實(shí)效性還不強(qiáng)，一個(gè)重要原因在于國內(nèi)尚缺乏應(yīng)對這類事件的能力標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)設(shè)置和能力實(shí)現(xiàn)途徑的設(shè)計(jì)。例如，美國國土安全部制定的《國家準(zhǔn)備目標(biāo)》，實(shí)現(xiàn)了對公務(wù)員應(yīng)急管理培訓(xùn)的有的放矢，極大地增強(qiáng)了訓(xùn)練的實(shí)效性。因此，我們可以借鑒美國在這方面的經(jīng)驗(yàn)，抓住將“法治作為考核干部的指標(biāo)”這一契機(jī)，?參見習(xí)近平：《在中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)上的講話》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/ldhd/2013-02/24/content_2338937.htm,2013年3月8日訪問。將運(yùn)用法治思維的能力有效分解或量化為具體的子能力，設(shè)置好各種子能力的能力目標(biāo)，并設(shè)計(jì)好科學(xué)的評估方法。按照能力標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合典型案例，通過教育培訓(xùn)不斷引導(dǎo)、激勵(lì)、鍛煉領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維處理各種復(fù)雜問題的能力。

*本文系中國國際人才交流基金會(huì)海外高層次人才交流基金——社會(huì)管理專項(xiàng)項(xiàng)目“地方政府應(yīng)急管理體系建設(shè)研究”的部分研究成果。

**作者簡介：王禎軍，國家行政學(xué)院博士后流動(dòng)站工作人員，大連行政學(xué)院副教授，法學(xué)博士。