徐曉明

社會(huì)組織監(jiān)管信息公開中的政府供給機(jī)制問題研究*

徐曉明**

我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開機(jī)制中的政府供給機(jī)制，在信息公開模式上，存在依申請(qǐng)公開未“落地化”與主動(dòng)公開范圍“狹窄化”問題。完善配套立法與擴(kuò)大主動(dòng)公開信息范圍是應(yīng)對(duì)之策；在信息公開內(nèi)容上，存在偏重登記準(zhǔn)入監(jiān)管信息公開而忽略登記后續(xù)監(jiān)管信息公開問題。擴(kuò)大后續(xù)監(jiān)管信息公開，尤其是后續(xù)監(jiān)管結(jié)論形成過程信息公開是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開法治化的關(guān)鍵之舉；在信息共享機(jī)制上，存在因信息壁壘而導(dǎo)致行政監(jiān)管協(xié)同性降低的問題。建立與完善監(jiān)管信息異地抄告制度、通報(bào)制度、互聯(lián)互通機(jī)制有助于提升社會(huì)組織監(jiān)管整體質(zhì)態(tài)。

社會(huì)組織 監(jiān)管 信息 公開

《政府信息公開條例》作為我國(guó)統(tǒng)一的政府信息公開法律規(guī)范，其頒布實(shí)施加速了我國(guó)政府由秘密政府向透明陽(yáng)光政府轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，推動(dòng)了我國(guó)包括社會(huì)組織監(jiān)管等行政管理領(lǐng)域在內(nèi)的部門信息公開法治的進(jìn)步與發(fā)展。就我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開法治化而言，目前已有部分監(jiān)管規(guī)范基于《政府信息公開條例》的統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開制度進(jìn)行了完善，以體現(xiàn)政府信息公開制度精神。①例如，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第19條規(guī)定，“基金會(huì)、基金會(huì)分支機(jī)構(gòu)、基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)以及境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、注銷登記，由登記管理機(jī)關(guān)向社會(huì)公告”。為加速推進(jìn)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開法治化的進(jìn)程，順應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新的當(dāng)下時(shí)勢(shì)背景，本文試以我國(guó)《政府信息公開條例》、《行政許可法》為評(píng)價(jià)依據(jù)，以提升社會(huì)組織監(jiān)管質(zhì)態(tài)為目標(biāo)導(dǎo)向，從信息公開模式、信息公開內(nèi)容、信息公開機(jī)制三個(gè)層面來對(duì)我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開中的政府信息供給機(jī)制現(xiàn)狀與問題進(jìn)行研究。

一、信息公開模式：依申請(qǐng)公開未“落地化”與主動(dòng)公開范圍“狹窄化”

我國(guó)《政府信息公開條例》規(guī)定了主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開兩種政府信息公開模式，政府信息公開模式的不同決定了政府信息公開法律關(guān)系中當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)架構(gòu)的不同。在依申請(qǐng)公開模式中，政府信息公開責(zé)任主體只有在接到信息公開申請(qǐng)人的信息公開申請(qǐng)以后，方可啟動(dòng)信息公開程序并決定是否公開申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的信息。不同于依申請(qǐng)公開模式中的當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)架構(gòu)，在主動(dòng)公開模式中，信息公開是政府機(jī)關(guān)的一種依職權(quán)行政行為，是政府機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定義務(wù)，信息公開程序的啟動(dòng)無須社會(huì)公眾的申請(qǐng)。此外，政府信息公開模式的不同還體現(xiàn)了對(duì)于社會(huì)公眾信息權(quán)利保障的角度不同，主動(dòng)公開模式體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)公眾共性信息權(quán)利的保障，側(cè)重的是信息傳播的面，而依申請(qǐng)公開模式則體現(xiàn)了對(duì)不特定利益關(guān)系個(gè)性信息權(quán)利的保障，側(cè)重的是信息傳播的點(diǎn)。也正是在這點(diǎn)面結(jié)合的制度框架下，我國(guó)政府信息公開法制得以初步架構(gòu)。

就我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開模式而言，目前主要體現(xiàn)為依申請(qǐng)公開模式未“落地化”和主動(dòng)公開范圍“狹窄化”問題。依申請(qǐng)公開模式未“落地化”主要表現(xiàn)為社會(huì)組織監(jiān)管規(guī)范尚未依據(jù)政府信息公開的要求，結(jié)合社會(huì)組織監(jiān)管實(shí)際，對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管依申請(qǐng)公開模式作出具體的細(xì)化規(guī)定，依申請(qǐng)公開模式在社會(huì)組織監(jiān)管規(guī)范中缺少配套制度支撐；主動(dòng)公開模式適用范圍設(shè)定狹窄問題主要表現(xiàn)為主動(dòng)公開信息范圍局限于結(jié)論性信息，動(dòng)態(tài)過程性監(jiān)管信息尚未被納入進(jìn)主動(dòng)公開范圍，主動(dòng)公開信息量明顯不足。

（一）依申請(qǐng)公開模式未“落地化”：阻礙了個(gè)性化信息需求的實(shí)現(xiàn)

《政府信息公開條例》作為我國(guó)目前政府信息公開統(tǒng)一法律依據(jù)，規(guī)定了兩種政府信息公開模式，即依申請(qǐng)公開模式與主動(dòng)公開模式，其中，《政府信息公開條例》第13條規(guī)定了依申請(qǐng)公開模式，即行政機(jī)關(guān)除主動(dòng)公開政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息，這是《政府信息公開條例》關(guān)于政府信息公開依申請(qǐng)公開模式的規(guī)定。依據(jù)此規(guī)定，社會(huì)組織監(jiān)管信息公開程序是依據(jù)社會(huì)公眾及特定利益相關(guān)人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，依申請(qǐng)公開模式的設(shè)置體現(xiàn)了對(duì)特定權(quán)利人個(gè)性化信息權(quán)利需求的保障。作為我國(guó)行政許可統(tǒng)一法典的《行政許可法》對(duì)于行政許可監(jiān)管領(lǐng)域中的信息公開依申請(qǐng)公開模式也作出了相應(yīng)的規(guī)定，例如，《行政許可法》第61條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄”。

作為行政許可的一種類型，社會(huì)組織登記許可信息公開模式的設(shè)置自然也應(yīng)當(dāng)要遵循《行政許可法》、《政府信息公開條例》的規(guī)定，因此，包括社會(huì)組織監(jiān)督檢查記錄信息在內(nèi)的與社會(huì)公眾生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要有關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織監(jiān)管信息應(yīng)當(dāng)屬于依申請(qǐng)公開的范疇。遺憾的是，由于我國(guó)目前社會(huì)組織監(jiān)管立法整體上是處于一種滯后狀態(tài)，作為我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管主要規(guī)范依據(jù)的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等還尚未依據(jù)《行政許可法》及《政府信息公開條例》的統(tǒng)一要求，并結(jié)合社會(huì)組織監(jiān)管實(shí)踐，對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開模式作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，其中，一個(gè)突出的問題就是依申請(qǐng)公開模式尚未“落地化”，對(duì)于依申請(qǐng)公開的監(jiān)管信息內(nèi)容、程序、法律責(zé)任等都缺少“落地化”的具體規(guī)定，依申請(qǐng)公開模式未“落地化”問題直接導(dǎo)致了社會(huì)公眾監(jiān)管信息獲取通道單一，嚴(yán)重影響到了社會(huì)公眾個(gè)性化監(jiān)管信息權(quán)利需求的實(shí)現(xiàn)，影響了政府信息公開制度的執(zhí)行效力。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)社會(huì)組織監(jiān)管法治化的過程中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開法治化應(yīng)當(dāng)要成為《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等社會(huì)組織監(jiān)管規(guī)范修改的一項(xiàng)重要立法目標(biāo)和價(jià)值追求。

（二）主動(dòng)公開模式適用范圍狹窄：不當(dāng)削減了監(jiān)管信息的主動(dòng)供應(yīng)量

《政府信息公開條例》第9條規(guī)定了政府信息公開的主動(dòng)公開模式，即對(duì)于涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的，反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的，其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開政府信息。主動(dòng)公開模式的設(shè)置體現(xiàn)了政府信息公開程序中的政府依職權(quán)性，這一模式的合理設(shè)置與有效運(yùn)行有利于在客觀上減少社會(huì)公眾信息獲取成本，大大增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的信息供給量，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)公眾信息知情權(quán)的充分尊重，有利于充分滿足社會(huì)公眾共性化的信息權(quán)利需求。

就社會(huì)組織監(jiān)管信息公開而言，盡管《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等監(jiān)管規(guī)范早于《政府信息公開條例》頒布實(shí)施，但這些監(jiān)管規(guī)范中仍有部分規(guī)定契合了主動(dòng)公開模式的要求，例如，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定，“社會(huì)團(tuán)體成立、注銷或者變更名稱、住所、法定代表人，由登記管理機(jī)關(guān)予以公告”?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第19條規(guī)定，“基金會(huì)、基金會(huì)分支機(jī)構(gòu)、基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)以及境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、注銷登記，由登記管理機(jī)關(guān)向社會(huì)公告”。《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第3條規(guī)定，“對(duì)核準(zhǔn)登記的民辦非企業(yè)單位，由登記管理機(jī)關(guān)發(fā)布公告”等等。這些立法例中關(guān)于向社會(huì)公告社會(huì)組織組織形態(tài)設(shè)立、變更、退出登記信息程序的設(shè)置，體現(xiàn)了立法者對(duì)于社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)主動(dòng)公開社會(huì)組織監(jiān)管信息的強(qiáng)制性義務(wù)要求，契合了主動(dòng)公開模式的要求。

盡管目前我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管規(guī)范中有監(jiān)管信息主動(dòng)公開的相關(guān)規(guī)定，但總體而言，主動(dòng)公開的信息范圍還非常狹窄。在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范層面上，主動(dòng)公開的信息范圍全部集中在社會(huì)組織組織形態(tài)常規(guī)信息變化方面，而對(duì)于包括對(duì)社會(huì)組織常規(guī)行政監(jiān)督檢查、年檢、懲戒、評(píng)估等關(guān)于社會(huì)組織運(yùn)行監(jiān)管的一些動(dòng)態(tài)過程監(jiān)管信息則沒有涉及，主動(dòng)公開模式適用信息范圍狹窄問題直接影響到了社會(huì)組織監(jiān)管信息的公開量，大大降低了社會(huì)組織監(jiān)管信息公開的廣度與深度。筆者認(rèn)為，為進(jìn)一步提升社會(huì)組織監(jiān)管透明性，擴(kuò)大社會(huì)組織監(jiān)管公眾參與度，優(yōu)化社會(huì)組織監(jiān)管質(zhì)態(tài)，擴(kuò)大社會(huì)組織監(jiān)管信息主動(dòng)公開模式的適用范圍應(yīng)當(dāng)成為重要的監(jiān)管路徑選擇。目前，一些社會(huì)組織監(jiān)管地方立法實(shí)踐值得借鑒，例如，《鄭州市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》②《鄭州市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》于2007年10月15日經(jīng)鄭州市人民政府第90次常務(wù)會(huì)議審議通過，自2007年12月1日起施行。第31條規(guī)定，“行業(yè)協(xié)會(huì)登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督檢查制度,依法查處違法行為,并將監(jiān)督檢查的有關(guān)情況向社會(huì)公布”。這一立法例中對(duì)于向社會(huì)公布監(jiān)督檢查情況的信息公開制度設(shè)置，體現(xiàn)了立法者提升社會(huì)組織監(jiān)管透明度的主動(dòng)追求，符合擴(kuò)大主動(dòng)公開適用信息范圍的信息公開法治化趨勢(shì)要求。

二、信息公開內(nèi)容：偏重準(zhǔn)入監(jiān)管信息，忽略后續(xù)監(jiān)管信息

以社會(huì)組織許可登記為分界點(diǎn)，從整體上，社會(huì)組織監(jiān)管信息可分為社會(huì)組織準(zhǔn)入監(jiān)管信息與后續(xù)監(jiān)管信息兩大部分。根據(jù)信息公開內(nèi)容來分析，目前我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開實(shí)踐中，主要存在偏重準(zhǔn)入監(jiān)管信息公開而忽略后續(xù)監(jiān)管信息公開的問題，而后續(xù)監(jiān)管結(jié)論形成過程信息公開則尤為缺失。實(shí)踐證明，這一問題已直接影響到了社會(huì)公眾對(duì)于社會(huì)組織后續(xù)監(jiān)管信息的獲取量，大大降低了社會(huì)公眾參與社會(huì)組織登記后續(xù)監(jiān)管的能力，影響了社會(huì)組織監(jiān)管質(zhì)量。

（一）準(zhǔn)入監(jiān)管信息公開：以不予批準(zhǔn)說明理由與批準(zhǔn)決定信息公告為載體

行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管信息如何公開？《行政許可法》第38條第2款、第40條分別規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利”?！靶姓C(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱”。基于此，向社會(huì)組織登記申請(qǐng)人及社會(huì)公眾主動(dòng)公布社會(huì)組織準(zhǔn)入監(jiān)管信息應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)管信息主動(dòng)公開的內(nèi)容之一。目前，從國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范依據(jù)層面來說，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等都對(duì)社會(huì)組織準(zhǔn)入監(jiān)管信息公開制度作出了規(guī)定。這些監(jiān)管規(guī)范對(duì)于社會(huì)組織準(zhǔn)入監(jiān)管信息公開制度的設(shè)置主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1．設(shè)置不予許可登記說明理由制度：面向社會(huì)組織登記申請(qǐng)人。目前，我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管規(guī)范中基本都有關(guān)于不予許可登記說明理由制度的規(guī)定。例如，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第12條以社會(huì)團(tuán)體登記申請(qǐng)人為信息公開接受對(duì)象，對(duì)社會(huì)組織籌備許可信息告知程序作了規(guī)定，即“登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到本條例第11條所列全部有效文件之日起60日內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定；不批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)向發(fā)起人說明理由”等等。③此外，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條規(guī)定，“登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到成立登記申請(qǐng)的全部有效文件之日起60日內(nèi)作出準(zhǔn)予登記或者不予登記的決定。有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)不予登記，并向申請(qǐng)人說明理由”?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第11條第1款規(guī)定了基金會(huì)不準(zhǔn)予登記的說明理由制度，即“登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到本條例第9條所列全部有效文件之日起60日內(nèi)，作出準(zhǔn)予或者不予登記的決定。準(zhǔn)予登記的，發(fā)給《基金會(huì)法人登記證書》；不予登記的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由。由于不予許可登記是一種對(duì)登記申請(qǐng)人產(chǎn)生不利影響的行政行為，是一種否定性結(jié)論，因此，登記機(jī)關(guān)在作出不予許可登記時(shí)，向登記申請(qǐng)人說明其作出決定的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素，這是正當(dāng)法律程序的基本要求。④參見章劍生：《論行政行為說明理由》，載《法學(xué)研究》1998年第3期。盡管不予許可登記說明理由制度已有統(tǒng)一規(guī)定，但在實(shí)踐中，仍然存在著理由說明不充分、不明確、不準(zhǔn)確等問題。這些問題的存在一定程度上降低了不予許可登記說明理由制度的功效。

對(duì)于不利行政決定說明理由制度作出規(guī)定，國(guó)外早有實(shí)踐，例如，為改善行政機(jī)關(guān)和公民之間的關(guān)系，法國(guó)在1979年7月11日制定的《行政行為說明理由和改善行政機(jī)關(guān)和公民關(guān)系法》中特別規(guī)定兩種情形下的說明理由制度，其中就包括對(duì)當(dāng)事人不利的具體行政處理的情形。⑤參見王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第157頁(yè)。實(shí)踐證明，在社會(huì)組織準(zhǔn)入監(jiān)管環(huán)節(jié)中，以許可登記申請(qǐng)人為信息公開對(duì)象，設(shè)置不予批準(zhǔn)登記說明理由制度，一方面，保障了社會(huì)組織登記申請(qǐng)人的信息知情權(quán)，充分體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織登記申請(qǐng)人主體資格的尊重，體現(xiàn)了制度的民主性與開放性，有利于增進(jìn)社會(huì)組織登記申請(qǐng)人與許可登記機(jī)關(guān)的互信，推動(dòng)合作監(jiān)管模式的形成，完全契合了行政許可制度的精神要求；另一方面，通過說明理由義務(wù)所形成的程序壓力倒逼許可登記機(jī)關(guān)主動(dòng)規(guī)范許可行為，從而有利于推動(dòng)以程序控制為主要特征的事前權(quán)力監(jiān)督模式的形成。

2．設(shè)置批準(zhǔn)登記信息公告程序：面向社會(huì)公眾。除了以不予登記說明理由制度為載體進(jìn)行信息公開外，目前社會(huì)組織監(jiān)管規(guī)范還設(shè)定了面向不特定社會(huì)公眾的批準(zhǔn)登記信息公告程序。例如，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定，“社會(huì)團(tuán)體成立、注銷或者變更名稱、住所、法定代表人，由登記管理機(jī)關(guān)予以公告”⑥此外，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》第3條第5項(xiàng)規(guī)定了民辦非企業(yè)單位登記準(zhǔn)入監(jiān)管信息公告程序?！痘饡?huì)信息公布辦法》第19條規(guī)定了基金會(huì)、基金會(huì)分支機(jī)構(gòu)、基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)以及境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立信息公告程序。。由于公告是由監(jiān)管機(jī)關(guān)通過公告形式，將特定社會(huì)組織登記信息向社會(huì)不特定公眾公開，因此，公告所具有的信息公開對(duì)象廣泛性特點(diǎn)決定了依托公告進(jìn)行信息公開，有利于更大范圍的社會(huì)公眾更加方便地從官方渠道獲取社會(huì)組織成立信息，這不僅是社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)關(guān)踐行行政公開原則的要求,而且更是消彌社會(huì)信息鴻溝，保護(hù)社會(huì)交易安全、降低交易成本的客觀要求。

目前實(shí)踐中，我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)關(guān)往往是通過報(bào)紙、期刊等傳統(tǒng)媒介方式來對(duì)社會(huì)組織成立登記信息進(jìn)行公告，由于這些媒介通常存在受眾面小、時(shí)效性差等問題，因此，傳統(tǒng)媒介的選用在一定程度上影響到了社會(huì)組織監(jiān)管信息的傳播效率。因此，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)快捷的信息傳播效果，在信息社會(huì)背景下，可以結(jié)合電子政務(wù)建設(shè)要求，借助于網(wǎng)絡(luò)等新興媒體，大力發(fā)展社會(huì)組織監(jiān)管信息實(shí)時(shí)網(wǎng)上公告制度。通過網(wǎng)上公告登記信息，一方面，可以大大降低政府監(jiān)管信息公開成本；另一方面，可以進(jìn)一步提高社會(huì)組織監(jiān)管信息傳播效率，增強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)管信息可得性。

（二）后續(xù)監(jiān)管信息公開：公開內(nèi)容結(jié)論性與公開程度淺表性

目前，我國(guó)社會(huì)組織登記后續(xù)監(jiān)管信息公開總體上處于公開內(nèi)容結(jié)論性與公開程度淺表性狀態(tài)。公開內(nèi)容結(jié)論性狀態(tài)突出地表現(xiàn)為公開信息主要局限在監(jiān)管結(jié)論信息層面，而對(duì)于監(jiān)管結(jié)論形成過程信息則少有涉及。公開內(nèi)容結(jié)論性狀態(tài)直接影響到了信息公開的深度與廣度，從而導(dǎo)致信息公開程度呈淺表性特征。公開內(nèi)容結(jié)論性與公開程度淺表性特征嚴(yán)重影響到了社會(huì)公眾關(guān)于社會(huì)組織監(jiān)管信息權(quán)利的行使，影響到了整個(gè)社會(huì)參與社會(huì)組織監(jiān)管的熱情，從而最終影響到了社會(huì)組織監(jiān)管質(zhì)量。

目前，社會(huì)組織后續(xù)監(jiān)管信息公開狀態(tài)具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1．社會(huì)組織監(jiān)督檢查記錄信息公開：缺少配套制度支撐。《行政許可法》第61條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄”。這是《行政許可法》對(duì)行政許可監(jiān)督檢查記錄公開制度作出的規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督檢查職責(zé)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)督檢查情況予以記錄并以適當(dāng)方式向社會(huì)公眾進(jìn)行公開，公眾也有權(quán)提出信息查閱申請(qǐng)?！缎姓S可法》之所以作出這樣的規(guī)定，是因?yàn)樾姓S可監(jiān)督檢查過程滲透著重大公共利益要素，事關(guān)不特定社會(huì)公眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全，因此，向社會(huì)公眾公開監(jiān)督檢查信息具有正當(dāng)性與合理性，其根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)在于為社會(huì)公眾提供準(zhǔn)確及時(shí)有效的行政許可日常監(jiān)管動(dòng)態(tài)信息，以進(jìn)一步增強(qiáng)行政許可監(jiān)督檢查過程的開放性。

從國(guó)家規(guī)范與地方規(guī)范兩個(gè)層面來分析社會(huì)組織監(jiān)督檢查記錄信息公開狀況，總體上來說，我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)督檢查記錄公開制度還處于一種缺失狀態(tài)。第一，從國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范層面來說，除《基金會(huì)管理?xiàng)l例》外，《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都是在《行政許可法》之前頒布實(shí)施且一直未能得到及時(shí)修改，因此，《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中顯然不可能對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督檢查記錄公開制度作出規(guī)定。而就《基金會(huì)管理?xiàng)l例》而言，盡管是在《行政許可法》之后頒布實(shí)施，但也并沒有關(guān)于監(jiān)管檢查記錄公開制度的規(guī)定。第二，從地方規(guī)范層面來說，社會(huì)組織監(jiān)管國(guó)家規(guī)范立法滯后問題在客觀上也連鎖導(dǎo)致了地方立法的滯后狀態(tài)，目前，我國(guó)也僅有個(gè)別地方規(guī)范對(duì)《行政許可法》所規(guī)定的監(jiān)督檢查記錄公開制度進(jìn)行了細(xì)化、落實(shí)。例如，《新疆維吾爾自治區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》⑦《新疆維吾爾自治區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》于2010年8月18日經(jīng)新疆維吾爾自治區(qū)第十一屆人民政府第14次常務(wù)會(huì)議討論通過，自2010年10月1日起施行。第29條規(guī)定，“登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作、業(yè)務(wù)活動(dòng)開展、人事財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行定期評(píng)估，依法加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，并向行業(yè)或者社會(huì)定期公布監(jiān)督檢查的有關(guān)情況”?！稙豸斈君R市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》⑧《烏魯木齊市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》于2010年2月24日經(jīng)烏魯木齊市人民政府第23次常務(wù)會(huì)議通過，自2010年6月1日起施行。第41條規(guī)定，“登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督檢查制度,依法查處違法行為，將監(jiān)督檢查的有關(guān)情況向社會(huì)公布”。

2．社會(huì)組織年檢信息公開：公開立法有失均衡，公開內(nèi)容缺失過程性。《行政許可法》確立了行政許可年檢制度，行政許可年檢制度之所以在行政許可領(lǐng)域得到運(yùn)用是因?yàn)榛谛姓S可年檢制度的有效運(yùn)行，行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)能夠更多地掌握行政許可持有人實(shí)施行政許可的一些動(dòng)態(tài)監(jiān)管信息，而這些監(jiān)管信息的獲取則能夠在一定程度上強(qiáng)化行政許可監(jiān)管能力，有利于進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管決策。就社會(huì)組織年檢而言，年檢信息作為社會(huì)組織登記后的運(yùn)行信息的年度集中反映，其既是社會(huì)組織監(jiān)管決策的重要依據(jù)，也是社會(huì)公眾集中全面了解社會(huì)組織運(yùn)行情況的重要的權(quán)威參考信息。因此，作為社會(huì)公共信息的一種，年檢信息公開對(duì)于完善社會(huì)治理具有非常重要的理論與實(shí)踐意義。目前，在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范層面上，立法機(jī)關(guān)專門為社會(huì)組織年檢制定了包括《基金會(huì)年度檢查辦法》、《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》，而就其中的年檢信息公開而言，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面的特點(diǎn)。

第一，在國(guó)家規(guī)范層面上，年檢信息公開立法有失均衡。盡管，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第31條設(shè)定了社會(huì)團(tuán)體年檢制度，但對(duì)于年檢信息公開制度則缺少操作性規(guī)定?！痘饡?huì)年度檢查辦法》第10條規(guī)定，“基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)無正當(dāng)理由不參加年檢的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令停止活動(dòng)，并向社會(huì)公告”。第12條第1款規(guī)定，“完成年度檢查后，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告年度檢查結(jié)果，并向業(yè)務(wù)主管單位通報(bào)”?！睹褶k非企業(yè)單位年度檢查辦法》中對(duì)于年檢信息公開則少有向社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)管信息披露的規(guī)定，只是在第10條中規(guī)定，“登記管理機(jī)關(guān)對(duì)連續(xù)兩年不參加年檢，或連續(xù)兩年‘年檢不合格’的民辦非企業(yè)單位，予以撤銷登記并公告”?？傮w而言，在年檢信息公開立法問題上，基金會(huì)年檢信息公開立法要比其他社會(huì)組織年檢信息公開立法更為完善一些。綜上所述，在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范層面上，年檢信息公開立法呈現(xiàn)出一種不均衡狀態(tài)，當(dāng)然，造成這種不均衡狀態(tài)的原因更多地是由于《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》未能得到及時(shí)修改而造成的，因此，加快《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的修改步伐已成為立法者必須面對(duì)的課題。

第二，在信息公開階段上，年檢信息公開內(nèi)容有失過程性。盡管我國(guó)社會(huì)組織年檢規(guī)范中有關(guān)于年檢信息公開制度的規(guī)定，但這些制度所規(guī)定的信息公開階段主要還是集中在年檢結(jié)論階段，信息公開內(nèi)容則主要是年檢結(jié)論信息，而對(duì)于年檢結(jié)論形成過程信息則少有涉及。例如，《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》⑨《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》于2005年3月29日經(jīng)國(guó)家民政部部務(wù)會(huì)議通過，自2005年6月1日起施行。第4條第4項(xiàng)規(guī)定，“登記管理機(jī)關(guān)作出年檢結(jié)論，發(fā)布年檢結(jié)論公告”。《基金會(huì)年檢檢查辦法》第12條規(guī)定，“完成年度檢查后，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告年度檢查結(jié)果，并向業(yè)務(wù)主管單位通報(bào)”。因此，在信息公開階段上，無論是面向社會(huì)組織還是社會(huì)公眾，年檢結(jié)論形成過程信息公開程度非常欠缺，年檢過程信息公開制度建設(shè)薄弱問題在一定程度上降低了年檢制度的民主性與開放性。

實(shí)踐表明，強(qiáng)化對(duì)年檢結(jié)論形成過程的信息公開，具有非常重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。在作出年檢結(jié)論之前，通過在年檢的不同階段設(shè)置信息告知程序，將年檢調(diào)查處理信息以適當(dāng)?shù)姆绞礁嬷鐣?huì)組織或者社會(huì)公眾，并允許社會(huì)組織在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通過行使陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等方式向年檢機(jī)關(guān)提出異議，與年檢機(jī)關(guān)進(jìn)行充分的信息交換。一方面，對(duì)于社會(huì)組織而言，社會(huì)組織通過陳述申辯程序提出自己的不同意見、觀點(diǎn)，有利于確保年檢程序在程序與實(shí)體上的公正性，有利于提高年檢調(diào)查結(jié)論的民主性與科學(xué)性；另一方面，對(duì)于行政權(quán)力監(jiān)督而言，能夠有利于增強(qiáng)社會(huì)組織年檢程序的開放性，提升年檢程序的公眾參與度，增強(qiáng)年檢權(quán)力監(jiān)督的事前預(yù)防性；再次，對(duì)于行政管理效能而言，社會(huì)組織年檢程序公正性的彰顯，最終必然會(huì)促成社會(huì)組織與社會(huì)公眾形成認(rèn)同社會(huì)組織年檢結(jié)論的心理基礎(chǔ)，自覺服從并執(zhí)行基于社會(huì)組織年檢結(jié)論而產(chǎn)生的社會(huì)組織后續(xù)監(jiān)管決定，有效預(yù)防和減少社會(huì)組織監(jiān)管爭(zhēng)議。

3．社會(huì)組織評(píng)估信息公開：評(píng)估結(jié)論形成過程信息公開缺失。根據(jù)《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》⑩《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》于2010年12月20日國(guó)家民政部部務(wù)會(huì)議通過，自2011年3月1日起施行。第3條規(guī)定，社會(huì)組織評(píng)估是指各級(jí)人民政府民政部門為依法實(shí)施社會(huì)組織監(jiān)督管理職責(zé)，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，依照規(guī)范的方法和程序，由評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行客觀、全面的評(píng)估，并作出評(píng)估等級(jí)結(jié)論的一種社會(huì)組織監(jiān)管手段。社會(huì)組織評(píng)估結(jié)論作為社會(huì)組織登記后運(yùn)行信息的集中體現(xiàn)，其是否公開以及如何公開直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)組織監(jiān)管法律關(guān)系中的信息均衡狀態(tài)。從信息公開義務(wù)設(shè)定的正當(dāng)性與合理性角度出發(fā)，由于社會(huì)組織評(píng)估活動(dòng)是由政府監(jiān)管部門來組織進(jìn)行的，因此，政府監(jiān)管部門所處的信息生產(chǎn)者地位決定了社會(huì)組織評(píng)估信息應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)組織監(jiān)管信息主動(dòng)公開的范圍。目前，主動(dòng)公開社會(huì)組織評(píng)估結(jié)論信息義務(wù)已經(jīng)在國(guó)家統(tǒng)一法層面上得到確認(rèn)，例如，《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》第16條第7項(xiàng)規(guī)定，“民政部門確認(rèn)社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)、發(fā)布公告，并向獲得3A以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織頒發(fā)證書和牌匾”。第32條規(guī)定，“民政部門應(yīng)當(dāng)以書面形式將降低或者取消評(píng)估等級(jí)的決定，通知被處理的社會(huì)組織及其業(yè)務(wù)主管單位和政府相關(guān)部門，并向社會(huì)公告”。

目前，社會(huì)組織評(píng)估信息公開制度不僅體現(xiàn)在國(guó)家規(guī)范層面，在地方規(guī)范層面上也有不同程度地體現(xiàn)，有些地方規(guī)范值得立法者加以借鑒。例如，《江西省行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》?《江西省行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》于2011年12月7日經(jīng)江西省第58次省政府常務(wù)會(huì)議審議通過，自2012年2月1日起施行。第23條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作、業(yè)務(wù)活動(dòng)開展、人事財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行定期評(píng)估，并向行業(yè)或者社會(huì)公布定期評(píng)估的有關(guān)情況”。這一立法例設(shè)定了民政部門向行業(yè)與社會(huì)定期披露評(píng)估信息的制度，擴(kuò)大了信息披露范圍與信息受眾面，有利于提升信息公開的及時(shí)性與流通性。再例如，《北京市社會(huì)組織評(píng)估管理暫行辦法》第16條第7項(xiàng)規(guī)定，“民政部門審定后向社會(huì)公告評(píng)估結(jié)果，向獲得3A及以上等級(jí)的社會(huì)組織頒發(fā)證書和牌匾，2A及以下等級(jí)的社會(huì)組織頒發(fā)證書。評(píng)估結(jié)果同時(shí)告知同級(jí)政府有關(guān)部門”。這一立法設(shè)定了民政部門向政府有關(guān)部門公開社會(huì)組織評(píng)估結(jié)論的程序，在政府監(jiān)管部門之間建立起了社會(huì)組織評(píng)估信息共享機(jī)制。與《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》相比，在信息共享機(jī)制構(gòu)建問題上，《北京市社會(huì)組織評(píng)估管理暫行辦法》顯得更為完備一些，因?yàn)椋渡鐣?huì)組織評(píng)估管理辦法》只是在第32條規(guī)定了在降低或者取消社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)情況下，通知業(yè)務(wù)主管單位和政府相關(guān)部門的要求，缺少初始評(píng)估結(jié)論狀況下的信息共享機(jī)制構(gòu)建制度。

盡管從國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范與地方規(guī)范兩個(gè)不同層面綜合考察我國(guó)目前社會(huì)組織評(píng)估信息公開狀況可知，我國(guó)社會(huì)組織評(píng)估信息公開在制度層面取得了一定的進(jìn)步，但與社會(huì)組織信息公開法治化的要求相比，在總體上仍然表現(xiàn)為評(píng)估信息公開程度還很淺表，社會(huì)組織評(píng)估過程信息公開不夠，社會(huì)公眾參與評(píng)估過程缺少信息基礎(chǔ)保障，這些都在一定程度上影響到了社會(huì)組織評(píng)估制度的開放性與評(píng)估結(jié)論的社會(huì)公信力。筆者認(rèn)為，深化社會(huì)組織評(píng)估結(jié)論形成過程信息公開，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與評(píng)估的熱情，增強(qiáng)社會(huì)組織評(píng)估結(jié)論的社會(huì)公信力，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)組織評(píng)估法治化必須堅(jiān)持的路徑選擇。

4．社會(huì)組織退出登記信息公開：自愿退出與強(qiáng)制退出信息公開不均衡。作為行政許可后續(xù)監(jiān)管法治化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，建立出口暢通的行政許可持有人退出行政許可機(jī)制，對(duì)于完善行政許可良性循環(huán)制度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)行政許可制度價(jià)值具有非常重要的理論與實(shí)踐意義?；谛姓S可退出機(jī)制的有效運(yùn)行，讓那些不符合行政許可法定條件且不能依法恢復(fù)行政許可法定條件或者不愿意繼續(xù)持有行政許可的行政許可持有人依法及時(shí)有序地退出行政許可，為行政許可的實(shí)施起到清障作用。對(duì)于社會(huì)組織監(jiān)管而言，完善社會(huì)組織退出登記機(jī)制是社會(huì)組織監(jiān)管法治化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，由于社會(huì)組織運(yùn)行性特點(diǎn)決定了退出登記法律關(guān)系復(fù)雜性要強(qiáng)于社會(huì)組織準(zhǔn)入登記法律關(guān)系，因此，就退出登記信息與社會(huì)組織準(zhǔn)入登記信息公開必要性相比，其對(duì)于不特定的社會(huì)公眾影響更大。基于此，社會(huì)組織退出登記信息就自然應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)管信息公開的一項(xiàng)內(nèi)容。

就社會(huì)組織退出登記機(jī)制而言，從主觀層面來分析，目前我國(guó)社會(huì)組織退出登記類型主要表現(xiàn)為兩種形式，一是申請(qǐng)退出登記。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第21條的規(guī)定，社會(huì)組織可以向民政部門提出注銷登記申請(qǐng)，通過注銷登記的方式來退出登記。二是強(qiáng)制退出登記。強(qiáng)制退出登記表現(xiàn)為因社會(huì)組織在許可登記后出現(xiàn)了法定違法情形，民政等社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)關(guān)依法責(zé)令其退出登記。例如，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定，基金會(huì)、基金會(huì)分支機(jī)構(gòu)、基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)或者境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)在出現(xiàn)法定違法情形時(shí)，可以由登記管理機(jī)關(guān)撤銷登記。撤銷登記就是一種不依社會(huì)組織申請(qǐng)，由社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的強(qiáng)制退出登記類型。從國(guó)家與地方兩個(gè)層面的規(guī)范來分析，我國(guó)社會(huì)組織退出登記信息公開主要表現(xiàn)為自愿退出登記與強(qiáng)制退出登記信息公開制度建設(shè)不平衡的問題，其中自愿退出登記信息公開制度相對(duì)健全，而相較而言，強(qiáng)制退出登記信息公開制度則處于非常薄弱的狀態(tài)。?在自愿退出登記信息公開方面，國(guó)家統(tǒng)一法對(duì)作為自愿退出登記形式的注銷登記信息的披露一直就有統(tǒng)一規(guī)定，例如，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》第20條第1款、第2款規(guī)定，“民辦非企業(yè)單位登記公告分為成立登記公告、注銷登記公告和變更登記公告”。“登記管理機(jī)關(guān)發(fā)布的公告須刊登在公開發(fā)行的、發(fā)行范圍覆蓋同級(jí)政府所轄行政區(qū)域的報(bào)刊上”?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第26條、《基金會(huì)信息公布辦法》第19條都有相關(guān)規(guī)定。

目前我國(guó)社會(huì)組織強(qiáng)制退出登記信息公開法制建設(shè)還非常薄弱，這一問題在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范層面上表現(xiàn)得更為突出。例如，盡管《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第41條、第42條規(guī)定了撤銷登記的強(qiáng)制退出登記形式，但卻并沒有關(guān)于撤銷登記信息的公開要求。此外，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中也有關(guān)于撤銷登記種類的規(guī)定，但同樣也沒有關(guān)于撤銷登記信息公開的要求。目前也僅有個(gè)別國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范對(duì)撤銷登記信息公開作了規(guī)定。?例如，《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》第10條規(guī)定，“登記管理機(jī)關(guān)對(duì)連續(xù)兩年不參加年檢，或連續(xù)兩年‘年檢不合格’的民辦非企業(yè)單位，予以撤銷登記并公告”?！痘饡?huì)年度檢查辦法》第12條第1款規(guī)定，“完成年度檢查后，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告年度檢查結(jié)果，并向業(yè)務(wù)主管單位通報(bào)”。在地方規(guī)范層面上，目前，我國(guó)個(gè)別地方的社會(huì)組織規(guī)定已經(jīng)注意到了社會(huì)組織退出登記信息公開的價(jià)值，已經(jīng)對(duì)強(qiáng)制退出登記信息披露制度作出零星規(guī)定。例如，《四川省社會(huì)組織行為失信懲戒制度（試行）》（川民發(fā)［2009］325號(hào)）第19條第1項(xiàng)規(guī)定，除依法對(duì)行為失信的社會(huì)組織進(jìn)行處罰外，還應(yīng)在媒體上公布撤銷登記的社會(huì)組織名單?！稄V東省社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰程序規(guī)定》?《廣東省社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰程序規(guī)定》（粵民民（2010）66號(hào)）由廣東省民政廳于2010年8月10日制定，自2010年10月1日起施行。第28條第1款規(guī)定，“登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織作出撤銷登記決定的，應(yīng)當(dāng)收繳其登記證書和印章，并函告其業(yè)務(wù)主管單位同時(shí)抄送質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、開戶銀行、公安等相關(guān)部門。社會(huì)組織拒不繳回或者無法繳回登記證書或者印章的，由登記管理機(jī)關(guān)公告作廢”。

三、信息共享機(jī)制：信息壁壘的存在降低了行政監(jiān)管協(xié)同性

信息是任何行政決策的基礎(chǔ)與前提。行政決策正確性程度取決于行政管理者所掌握的信息量以及這些信息所具有的質(zhì)態(tài)。只有建立在客觀、真實(shí)的信息基礎(chǔ)上的行政決策方才可能是正確的決策。就行政許可決策而言，行政許可決策也同樣并不總是一種在信息均衡狀態(tài)下作出的決策，而常常是在一種信息不對(duì)稱狀態(tài)下產(chǎn)生的，信息不對(duì)稱問題的存在常?？赡軙?huì)導(dǎo)致行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤決策，也正是由于存在行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤決策的可能性，導(dǎo)致了行政許可監(jiān)管制度具有了存在的合理性與正當(dāng)性。正是基于此，在行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)之間構(gòu)建高效的行政許可監(jiān)管信息共享機(jī)制顯得非常重要而迫切。資源共享是信息化社會(huì)背景下有效促進(jìn)信息流動(dòng)，充分發(fā)揮信息價(jià)值的信息使用規(guī)則。就社會(huì)組織監(jiān)管領(lǐng)域而言，我國(guó)目前社會(huì)組織監(jiān)管立法滯后問題必然導(dǎo)致社會(huì)組織監(jiān)管信息共享機(jī)制建設(shè)薄弱的后果，這必然不能適應(yīng)社會(huì)組織監(jiān)管法治化的要求。

總體而言，造成我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開壁壘問題的產(chǎn)生，更多的是由于頂層制度設(shè)計(jì)層面的原因。信息分享是增強(qiáng)社會(huì)組織行政監(jiān)管協(xié)同性、提升行政監(jiān)管整體性的基礎(chǔ)，要促進(jìn)信息分享，就必須消除阻礙信息分享在認(rèn)識(shí)上與制度上的障礙。但如果社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)關(guān)之間各自為政，互不統(tǒng)屬，就很容易導(dǎo)致社會(huì)組織監(jiān)管之間信息閉塞、社會(huì)組織監(jiān)管成本加大?；诖?，對(duì)于我國(guó)來說，應(yīng)當(dāng)將實(shí)現(xiàn)信息資源共享確立為我國(guó)政府信息化的主要目標(biāo)，?參見陳傳夫、姚維保:《我國(guó)信息資源公共獲取的差距、障礙與政府策略建議》，載《圖書館論壇》2004年第6期。通過盡快完善社會(huì)組織監(jiān)管信息公開立法，全面開放社會(huì)組織監(jiān)管信息，將信息化手段充分融入到社會(huì)組織精細(xì)化監(jiān)管過程之中，加快建立互聯(lián)互動(dòng)、資源共享的社會(huì)組織管理信息平臺(tái)，努力消除監(jiān)管信息阻隔，打破信息壁壘。?參見黃炳坤：《信息不對(duì)稱的負(fù)面影響、產(chǎn)生原因及治理辦法》，載《情報(bào)資料工作》2002年第7期。

具體而言，我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管信息公開共享機(jī)制建設(shè)可重點(diǎn)從以下三個(gè)方面來加以展開。

（一）監(jiān)管信息異地抄告制度：面向異域監(jiān)管機(jī)關(guān)

行政許可持有人活動(dòng)范圍的廣泛性與行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管決定機(jī)關(guān)的特定性決定了行政許可后續(xù)監(jiān)管機(jī)關(guān)與行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)關(guān)常常是處于一種分離狀態(tài)。也正是出于對(duì)行政許可持有人實(shí)施更加有效監(jiān)管的考慮，《行政許可法》第64條設(shè)定了行政許可持有人違法信息異地抄告制度，即“被許可人在作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)管轄區(qū)域外違法從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的，違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將被許可人的違法事實(shí)、處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)”。違法信息異地抄告制度的實(shí)施在促進(jìn)行政許可監(jiān)管信息共享機(jī)制構(gòu)建的同時(shí)，促進(jìn)了監(jiān)管信息的流動(dòng)，增強(qiáng)了整個(gè)監(jiān)管體制的決策信息供給量，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管決策的科學(xué)性與民主性。

就社會(huì)組織監(jiān)管體制中的監(jiān)管信息異地抄告制度而言，是指查處違法行為的社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織違法從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的事實(shí)及處理結(jié)果準(zhǔn)確及時(shí)地抄告給不在同一監(jiān)管區(qū)域的社會(huì)組織批準(zhǔn)登記機(jī)關(guān)?；谶@一信息公開制度，社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的信息溝通與交換得以加強(qiáng)，能夠有效地改變社會(huì)組織在社會(huì)組織批準(zhǔn)登記地以外的地區(qū)實(shí)施行政許可違法行為可能會(huì)游離于社會(huì)組織監(jiān)管體制外的問題，使社會(huì)組織登記后的運(yùn)行行為始終處于社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)關(guān)的有效監(jiān)管視野之內(nèi)，有利于增強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管工作的連續(xù)性、統(tǒng)一性和效率性。

（二）監(jiān)管信息通報(bào)制度：面向同域監(jiān)管機(jī)關(guān)

《行政許可法》只是在第64條規(guī)定“被許可人在作出行政許可決定機(jī)關(guān)管轄區(qū)域外違法從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的，違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將被許可人的違法事實(shí)、處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)”，此即監(jiān)管信息異地抄告制度。筆者認(rèn)為，這是《行政許可法》的立法疏漏。行政許可監(jiān)管信息交流的范圍不應(yīng)僅僅局限于異域行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)之間，還應(yīng)包括同域行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的信息交流。為進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管信息的流動(dòng)性，更好地發(fā)揮其監(jiān)管決策價(jià)值，還需要一并構(gòu)建基于同域行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的行政許可監(jiān)管信息通報(bào)制度，在同域行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)之間建立起高效的行政許可監(jiān)管信息共享機(jī)制。

目前，行政許可監(jiān)管信息通報(bào)制度在我國(guó)一些行政許可管理規(guī)范中已經(jīng)有所體現(xiàn)。例如，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》（2004年）第19條規(guī)定，“各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門要在總局公告撤銷、撤回、吊銷、注銷生產(chǎn)許可證決定之日起5日內(nèi)，將涉及到本轄區(qū)的企業(yè)名單書面報(bào)告當(dāng)?shù)卣?，通?bào)工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管、環(huán)保等相關(guān)部門”?！盾姽る娮友b備科研生產(chǎn)許可證管理辦法》第20條規(guī)定，“信息產(chǎn)業(yè)部應(yīng)及時(shí)將《許可證》的變更、續(xù)發(fā)、注銷的情況通知相關(guān)部門和相關(guān)單位”等等。行政許可監(jiān)管信息通報(bào)制度的設(shè)置對(duì)于提升行政許可監(jiān)管質(zhì)態(tài)具有非常重要的意義，一方面，它加速了行政許可監(jiān)管信息流動(dòng)，為其他行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)提供了監(jiān)管決策所必需的基礎(chǔ)信息；另一方面，它有利于進(jìn)一步打破監(jiān)管信息壁壘，促進(jìn)監(jiān)管信息資源共享，推動(dòng)行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)之間良性互動(dòng)行政協(xié)作關(guān)系的形成。

就我國(guó)而言，由于“長(zhǎng)期以來，在我國(guó)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，跨越行政隸屬關(guān)系的橫向信息傳遞十分薄弱。不同部門間，甚至同一部門的不同廳局或處室之間，信息傳遞不暢的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，極大地妨礙了信息資源的共享。而且，由于信息傳遞過程中的利益關(guān)系，造成了虛假或者冗余信息的擴(kuò)散”?王艷華、章曉航：《我國(guó)政務(wù)信息資源共享問題分析和立法研究》，載《檔案學(xué)研究》2007年第1期。。因此，目前政府監(jiān)管信息共享機(jī)制建設(shè)還非常薄弱。具體到社會(huì)組織監(jiān)管信息公開而言，目前在國(guó)家規(guī)范層面上，缺少統(tǒng)一構(gòu)建信息共享機(jī)制的要求，而在地方規(guī)范層面上，也只有少數(shù)地方對(duì)信息共享機(jī)制構(gòu)建提出了要求，例如，廣東省于2011年制定了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織管理的實(shí)施意見》，意見提出“建立和完善民政、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、物價(jià)、工商、公安、司法等部門信息共享、協(xié)同監(jiān)督、齊抓共管的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。建立健全社會(huì)組織登記與監(jiān)管信息系統(tǒng)和服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)”?！墩憬∩鐣?huì)團(tuán)體管理辦法》?《浙江省社會(huì)團(tuán)體管理辦法》（浙江省人民政府第284號(hào)令)于2010年12月21日開始實(shí)施。第17條規(guī)定，“社會(huì)團(tuán)體辦理變更登記、注銷登記或者被撤銷登記的，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)情況通知其業(yè)務(wù)主管單位、開戶銀行和稅務(wù)、工商等有關(guān)行政主管部門”?！端拇ㄊ∩鐣?huì)組織行為失信懲戒制度（試行）》（川民發(fā)［2009］325號(hào)）第19條第2項(xiàng)規(guī)定，除依法對(duì)違法社會(huì)組織進(jìn)行處罰外，在撤銷社會(huì)組織登記的情況下，建議業(yè)務(wù)主管單位撤銷其相應(yīng)的許可。這些監(jiān)管信息通報(bào)制度的立法例體現(xiàn)了制度設(shè)定者對(duì)于監(jiān)管信息通報(bào)制度價(jià)值的準(zhǔn)確定位。

（三）監(jiān)管互聯(lián)互通機(jī)制：面向社會(huì)組織與關(guān)聯(lián)機(jī)關(guān)

《行政許可法》第61條第3款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)與被許可人、其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)檔案系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況”。這是電子政務(wù)背景下《行政許可法》對(duì)行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)所提出的構(gòu)建行政許可監(jiān)管信息共享機(jī)制的要求?；谛姓S可監(jiān)管信息共享機(jī)制這一信息平臺(tái)，政府各監(jiān)管部門之間、行政許可持有人之間、社會(huì)公眾之間的信息得以有效溝通與交換。顯然，這種信息交流狀態(tài)能夠有效促進(jìn)行政許可監(jiān)管法律關(guān)系主體之間的信息在均衡狀態(tài)下快速達(dá)成。

也正是基于對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管互聯(lián)互通機(jī)制價(jià)值的充分認(rèn)識(shí)，我國(guó)有些地方在社會(huì)組織監(jiān)管實(shí)踐中已開始實(shí)踐，例如，廣州市委辦公廳、廣東省廣州市人民政府辦公廳于2010年3月制定下發(fā)了《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我市社會(huì)組織的實(shí)施意見》（穗辦［2010］3號(hào)），意見提出要“建立政府與社會(huì)組織的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全社會(huì)組織信息交流會(huì)議制度，暢通信息交流渠道。構(gòu)筑全市統(tǒng)一、高效、完整的社會(huì)組織監(jiān)管信息系統(tǒng)和服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，建立全市社會(huì)組織公共服務(wù)信息平臺(tái)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”。社會(huì)組織公共服務(wù)信息平臺(tái)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)有助于加速信息共享機(jī)制的建立，更好地發(fā)揮監(jiān)管信息的決策價(jià)值。

四、結(jié)語(yǔ)：讓政府信息公開加速監(jiān)管信息均衡

“公平總是與資源的稀缺相關(guān)，公共信息資源總量的稀缺以及由此而導(dǎo)致的信息壟斷、供給利用不足等問題促使人們不得不重新思考政府信息資源管理與社會(huì)信息公平領(lǐng)域建構(gòu)的關(guān)系?！?夏義堃：《公共信息資源的多元化管理》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第13頁(yè)。如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織監(jiān)管領(lǐng)域中的信息公平？筆者認(rèn)為，矯正社會(huì)組織監(jiān)管法律關(guān)系中的社會(huì)公眾、監(jiān)管機(jī)關(guān)、社會(huì)組織之間的信息不對(duì)稱狀態(tài)不僅需要信息劣勢(shì)主體自身積極努力地去搜尋信息，還需要來自于國(guó)家作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的信息供給與補(bǔ)強(qiáng)。而“政府信息公開制度正是通過改變行政主體與公眾之間的信息不對(duì)稱狀況，加強(qiáng)了公民權(quán)與行政權(quán)對(duì)等的地位，成為平衡行政權(quán)與公民權(quán)不對(duì)等關(guān)系的重要程序設(shè)計(jì)”?劉愛芳：《以平衡論為視角看我們需要什么樣的政府信息公開制度》，載《湖湘論壇》2007年第1期。。基于政府信息公開制度的有效運(yùn)行，應(yīng)建立起以政府監(jiān)管機(jī)關(guān)為信息供給義務(wù)主體的監(jiān)管信息供給機(jī)制，政府應(yīng)對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管信息進(jìn)行主動(dòng)介入和適度干預(yù)，?參見王遠(yuǎn)明、唐英：《公司登記效力探討》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第2期?！袄盟幍奶厥獾匚?，及時(shí)地搜集、分析、整理各方面的信息，并及時(shí)地把它們傳遞到各個(gè)方面去，提高全社會(huì)的信息分享程度，降低因信息不完全造成的無效率”?樊綱：《市場(chǎng)中的政府》，載《參考文選》2003年第5期。。

*本文系2012年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新目標(biāo)下的行政許可后續(xù)監(jiān)管問題研究——以信息均衡為視角”（項(xiàng)目編號(hào)：12YJC820122）、中國(guó)博士后科學(xué)基金第51批面上資助項(xiàng)目“信息均衡：行政許可后續(xù)監(jiān)管路徑構(gòu)建新視角”（項(xiàng)目編號(hào)：2012M511228）的階段性研究成果。

**作者簡(jiǎn)介：徐曉明，南京大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員。