羅 英

(武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，湖北武漢430072)

一、引言:正視加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理對(duì)行政法治可能的消極影響

社會(huì)管理在當(dāng)代中國(guó)得到了前所未有的重視，加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)踐如火如荼，并對(duì)法治進(jìn)程與法學(xué)研究產(chǎn)生了重要影響，集中體現(xiàn)在社會(huì)管理創(chuàng)新已成為新時(shí)期政法工作的一項(xiàng)重點(diǎn)工作與法學(xué)研究的一個(gè)熱點(diǎn)話題。①近兩年來(lái)，諸多法學(xué)界人士參與討論社會(huì)管理創(chuàng)新問(wèn)題，如《法學(xué)》在2011年第10期以“社會(huì)管理創(chuàng)新的法律支持與路徑選擇”為題，采用筆談的形式專門組織了一組與社會(huì)管理創(chuàng)新相關(guān)的法學(xué)論文。參見(jiàn)許章潤(rùn):《重申經(jīng)濟(jì)社會(huì)》;葛洪義:《社會(huì)管理創(chuàng)新與法律方法》;劉旺洪:《社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)治理的法治化》;楊春福:《善治視野下的社會(huì)管理創(chuàng)新》;龐凌:《權(quán)利、自由與社會(huì)管理創(chuàng)新的切入點(diǎn)》;孫莉:《社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程正當(dāng)化》;胡玉鴻:《以自由看待社會(huì)管理創(chuàng)新》。就加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理對(duì)行政法治的影響而言，是十分深刻的，表現(xiàn)在加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理創(chuàng)新不僅在一般意義上為行政法治的發(fā)展提供了契機(jī)與舞臺(tái)，［1］而且呼喚行政法在完成了以“國(guó)家行政權(quán)——公民自由權(quán)”為主軸的第一形態(tài)向以“自由權(quán)和社會(huì)權(quán)——國(guó)家行政權(quán)”為主軸的第二形態(tài)的轉(zhuǎn)變后，加快形成以“自由權(quán)和社會(huì)權(quán)——公共行政權(quán)”為主軸的第三形態(tài)。［2］

加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理對(duì)行政法治的深刻影響，既可能是正面的、積極的，也可能是負(fù)面的、消極的。之所以可能是負(fù)面的、消極的，原因至少有三:其一，按照現(xiàn)有的關(guān)于加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理的部署，社會(huì)管理由政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)社會(huì)管理意味著政府權(quán)力會(huì)有所擴(kuò)張，而權(quán)力的擴(kuò)張往往伴隨權(quán)力的腐敗。其二，加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理既包括“加強(qiáng)”社會(huì)管理，又包括“創(chuàng)新”社會(huì)管理——雖然兩者相輔相成，在很大程度上難以徹底分開(kāi)，但兩者的側(cè)重點(diǎn)不同顯而易見(jiàn)。如果不在法治軌道上“創(chuàng)新”社會(huì)管理，則會(huì)有礙行政法治建設(shè)。其三，加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理是必要的，但如果將社會(huì)管理誤解為“社會(huì)問(wèn)題管理”或“社會(huì)危機(jī)管理”、［3］“社會(huì)控制”、［4］“維穩(wěn)的子概念”，［5］那么加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理無(wú)疑會(huì)對(duì)行政法治建設(shè)造成巨大的負(fù)面沖擊。因此，冷靜正視加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理對(duì)行政法治可能的消極影響，刻不容緩;努力防止與化解這種消極影響，勢(shì)在必行。構(gòu)建基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理，就是防止與化解這種消極影響的重要選擇。

二、基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理之界定

所謂基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理，是指以保障公民的共享權(quán)為基礎(chǔ)，公民與政府共同管理社會(huì)的社會(huì)管理模式。它著眼的是宏觀意義上的社會(huì)管理模式，而不是拘泥于社會(huì)管理的細(xì)枝末節(jié)。它的共治特征使其有異于傳統(tǒng)的政府包攬型社會(huì)管理，其以公民的共享權(quán)為基礎(chǔ)，又使得它區(qū)別于籠統(tǒng)意義上的共治型社會(huì)管理。

(一)取代政府獨(dú)攬型社會(huì)管理的共治型社會(huì)管理

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的社會(huì)管理主體單一，由政府包攬，是一元化的社會(huì)管理，弊端嚴(yán)重。首先，包攬社會(huì)管理的政府排斥其他主體管理社會(huì)，但其本身以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕社會(huì)管理。其次，受到行政法治建設(shè)滯后與落后的制約，政府在社會(huì)管理過(guò)程中的不規(guī)范現(xiàn)象也比較普遍，在一定程度上惡化了官民關(guān)系。再次，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)事務(wù)劇增，獨(dú)攬社會(huì)管理的政府不堪重負(fù)，導(dǎo)致社會(huì)管理缺位現(xiàn)象相當(dāng)普遍。最后，社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，有些適合政府管理，有些則不適合政府管理，由政府獨(dú)攬社會(huì)管理也就存在不勝任、低效率、認(rèn)可度不高等問(wèn)題。

具有較多弊端的政府獨(dú)攬型社會(huì)管理模式是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，不可避免地會(huì)被共治型社會(huì)管理模式所取代。不可否認(rèn)社會(huì)管理是政府的一項(xiàng)基本職能，但社會(huì)管理不是政府的專有物，政府的社會(huì)管理職能不具有排他性、壟斷性?；蛘哒f(shuō)，不可否認(rèn)政府是社會(huì)管理的一個(gè)必不可少的主體，但它不是唯一主體。“相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下黨和政府包攬一切、高度一元化、政社不分的社會(huì)管理體制，當(dāng)前社會(huì)管理體制改革的目標(biāo)是建立政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的公共管理網(wǎng)絡(luò)”。［6］2004年9月19日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出:“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局?！边@一多元格局的表述，一直延續(xù)至今。2011年3月14日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》在第九篇“標(biāo)本兼治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”中指出:“堅(jiān)持多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的原則”。在這里，“多方參與、共同治理”首當(dāng)其沖，引人注目。2012年11月8日，中共十八大報(bào)告明確指出:“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。這一關(guān)于社會(huì)管理體制的表述，除了沿用之前的多元格局的表述之外，進(jìn)一步增加了“法治保障”，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)管理的法治化。上述文獻(xiàn)充分說(shuō)明，執(zhí)政黨與政府已經(jīng)摒棄了政府獨(dú)攬型社會(huì)管理模式，而改采共治型社會(huì)管理模式，并重視要通過(guò)法治來(lái)保障社會(huì)管理的多元格局。

(二)作為公法權(quán)利的共享權(quán)

基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理，不僅強(qiáng)調(diào)“共治”，而且強(qiáng)調(diào)“共享”，把“共享權(quán)”作為“共治”的法治保障之基。俯拾即是的“發(fā)展成果由人民共享”、“和諧社會(huì)人人共享”等口號(hào)，表明當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)開(kāi)啟了“人民共享”的新紀(jì)元。［7］共享理念固然可貴，但若沒(méi)有共享權(quán)利，共享理念難免有所失色。在我國(guó)，共享權(quán)在多種語(yǔ)境下使用，基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理中的共享權(quán)，指向的是公民的共享權(quán)利而非國(guó)家機(jī)關(guān)之間的共享權(quán)力，是公法權(quán)利而非私法權(quán)利。

作為公法權(quán)利的共享權(quán)，在德國(guó)有規(guī)范的形態(tài)?！霸诘聡?guó)，對(duì)‘共享權(quán)’概念的理解和運(yùn)用也存在一定差異，很多學(xué)者將共享權(quán)區(qū)分為廣義共享權(quán)與狹義共享權(quán)。廣義共享權(quán)的范疇類似于參與權(quán)，包括了公民對(duì)政治意志形成過(guò)程的參與，對(duì)程序和結(jié)構(gòu)的共享，甚至是國(guó)家保護(hù)的共享，而狹義的共享權(quán)則與社會(huì)國(guó)相連，是公民社會(huì)基本權(quán)的下位概念。”［8］狹義的共享權(quán)與平等權(quán)相聯(lián)系。“如果國(guó)家為了人民的利益已提供給付，或主動(dòng)提供某種公共設(shè)施供人民使用，而國(guó)家規(guī)定的收益者范圍有限的條件下，就會(huì)造成有些人可以享受到給付，有一些人沒(méi)有。此時(shí)，沒(méi)有受到給付的人，便可根據(jù)平等權(quán)或平等原則，向國(guó)家主張也要共享，此即共享權(quán)?！蚕頇?quán)是間接由平等原則衍生出來(lái)的‘衍生給付請(qǐng)求權(quán)’，并非直接源于某個(gè)基本權(quán)的‘原始給付請(qǐng)求權(quán)’?！保?］

本文所說(shuō)的共享權(quán)，是指政治共同體成員要求政治共同體保障其能夠共同享有資源和利益的權(quán)利，僅限于社會(huì)領(lǐng)域，而不涉及政治領(lǐng)域，在這點(diǎn)上，它與通常所說(shuō)的新財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、福利權(quán)、社會(huì)權(quán)、積極權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、受益權(quán)、社會(huì)保障權(quán)，以及德國(guó)法中的狹義共享權(quán)有相通之處;但是，共享權(quán)是一個(gè)完全獨(dú)立的概念，與上述所有權(quán)利都不同。［10］從內(nèi)容上看，本文所說(shuō)的共享權(quán)包括相輔相成的三項(xiàng)子權(quán)利:其一，生存共享權(quán)，也就是保障公民基本生存需求的權(quán)利。其二，平等共享權(quán)，也就是德國(guó)法中的狹義共享權(quán)。其三，共享程序權(quán)。共享既是結(jié)果，也是過(guò)程，共享程序權(quán)是公民參與共享過(guò)程、維護(hù)共享成果之必需?？梢?jiàn)，本文所說(shuō)的共享權(quán)之構(gòu)成比德國(guó)法中狹義共享權(quán)的構(gòu)成要豐富，也不同于從實(shí)體權(quán)利角度說(shuō)的新財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、福利權(quán)、社會(huì)權(quán)、積極權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、受益權(quán)、社會(huì)保障權(quán)。

(三)共享權(quán)與共治型社會(huì)管理的有機(jī)結(jié)合

共享權(quán)與共治型社會(huì)管理都作用于社會(huì)領(lǐng)域，都以公民為立足點(diǎn)，兩者的有機(jī)結(jié)合，形成了基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理。基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理同時(shí)彰顯共治與共享。它不意味著政府可以退居社會(huì)管理第二線，更不意味著政府可以放棄社會(huì)管理，而是意味著政府要改善社會(huì)管理，公民要更大限度地參與社會(huì)管理;它不意味著共治可以憑空進(jìn)行，更不意味共治就是目的，而是強(qiáng)調(diào)共治需要以共享為基礎(chǔ)與歸宿，無(wú)共享則無(wú)需共治，無(wú)共享則無(wú)以共治;它不意味著公民只是參與分享，更不意味公民只是社會(huì)管理的對(duì)象與客體，而是強(qiáng)調(diào)公民與政府一樣是社會(huì)管理的主體。

基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理秉持了“公民增權(quán)”［11］的精神，是以權(quán)利制約權(quán)力在社會(huì)管理中的體現(xiàn)?！霸鰴?quán)是一個(gè)增加公民個(gè)人或集體的政治權(quán)利和社會(huì)資源的過(guò)程，其目的在于激發(fā)公民權(quán)能、增強(qiáng)他們的自尊、效能感和控制感。民主法治的要求體現(xiàn)在社會(huì)管理中主要就是增強(qiáng)公民的權(quán)力和能力。改革完善社會(huì)管理體制應(yīng)當(dāng)以增強(qiáng)公民權(quán)力和能力為目標(biāo)，還權(quán)于社區(qū)，賦權(quán)于公民，推行參與式治理，為公民參與各個(gè)層面的社會(huì)管理特別是社區(qū)管理創(chuàng)造便利條件，提供平等的機(jī)會(huì)，增加公民在社會(huì)政策和社會(huì)立法決策中的發(fā)言權(quán)和影響力。”［12］在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過(guò)程中，政府固然會(huì)退出部分社會(huì)管理領(lǐng)域，但是，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，不是過(guò)多地把政府的事情交給社會(huì)去辦，而是要確保黨委和政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)到位”，［13］因此，政府權(quán)力的擴(kuò)張是無(wú)疑的，至少在某些社會(huì)領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張。法治是有限政府之治，警惕政府權(quán)力擴(kuò)張，支持制約政府權(quán)力。制約政府權(quán)力有多種路徑，但無(wú)論如何不能缺少權(quán)利制約權(quán)力這一具有根本性的路徑。在政府的社會(huì)管理權(quán)力無(wú)疑有所擴(kuò)張的背景下，強(qiáng)調(diào)共治與共享特別是公民的參與權(quán)與共享權(quán)，有利于形成權(quán)力與權(quán)利的平衡，防止權(quán)力不作為、亂作為，促進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范化與法治化。

三、基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理與社會(huì)管理創(chuàng)新

基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理，與其說(shuō)是理論探索的結(jié)果，毋寧說(shuō)是實(shí)踐的需要?！澳壳吧鐣?huì)管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題還不少，……人們的思想意識(shí)、價(jià)值取向、道德觀念多元多樣多變，公平意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，共享改革發(fā)展成果的愿望日益強(qiáng)烈，這些都給社會(huì)管理提出了新的要求?！保?4］基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理，是在人們的思想觀念已發(fā)生深刻變化的大背景下，滿足人們共享改革發(fā)展成果愿望、“形成社會(huì)管理人人參與、人人共享的良好局面”［15］的必然選擇，有利于全方位地加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理。

(一)基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理與社會(huì)管理理念創(chuàng)新

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，落后的理念伴隨落后的實(shí)踐。我國(guó)之前的社會(huì)管理之落后，首先體現(xiàn)在理念上的落后，最糟糕的是重“堵”而不重“疏”，把社會(huì)管理等同于社會(huì)管制，把民眾當(dāng)作管制對(duì)象而非服務(wù)對(duì)象。重管制而輕服務(wù)的理念顯然誤解了現(xiàn)代社會(huì)管理的本質(zhì)，偏離了現(xiàn)代社會(huì)管理的潮流?！半S著社會(huì)的發(fā)展以及大眾參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)，傳統(tǒng)的政府獨(dú)攬型社會(huì)管理、管控型社會(huì)管理難以為繼，官民共治型社會(huì)管理、服務(wù)型社會(huì)管理呼聲甚高?！保?6］進(jìn)一步說(shuō)，“社會(huì)管理的本質(zhì)，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，其核心要體現(xiàn)以人為本，要寓社會(huì)管理于社會(huì)服務(wù)之中。”［17］現(xiàn)代政府既具有社會(huì)管理職能，也具有社會(huì)服務(wù)職能，兩者缺一不可，不可偏廢。重社會(huì)管理職能而輕社會(huì)服務(wù)職能，社會(huì)將缺乏生機(jī)與活力;重社會(huì)服務(wù)職能而輕社會(huì)管理職能，社會(huì)將難?；镜闹刃蚺c公平。但是，社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)側(cè)重點(diǎn)的不同，不意味著兩者是楚河漢界?，F(xiàn)代社會(huì)管理的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是打破社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)的界限，以服務(wù)理念來(lái)規(guī)劃管理，以服務(wù)方式來(lái)實(shí)施管理，也就是將管理滲透進(jìn)服務(wù)中，通過(guò)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)管理。這不是混淆社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)兩者邏輯的行為，而是一箭雙雕、事半功倍之舉。

隨著“以人為本、服務(wù)為先”被認(rèn)為是社會(huì)管理理念創(chuàng)新的首要內(nèi)容、［14］加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理的首要原則，重管制而輕服務(wù)的社會(huì)管理理念已經(jīng)不再具有正當(dāng)性，但其影響仍然存在，因此，仍需繼續(xù)批判重管制而輕服務(wù)的社會(huì)管理理念，并警惕其以種種變形死灰復(fù)燃?；诠蚕頇?quán)的共治型社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)維護(hù)公民在社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)利，把共享權(quán)作為共治的基礎(chǔ)，恰好體現(xiàn)了“以人為本、服務(wù)為先”的理念。在這一意義上，基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理是服務(wù)型社會(huì)管理，體現(xiàn)了社會(huì)管理理念的創(chuàng)新。不僅如此，強(qiáng)調(diào)共享權(quán)而不是籠統(tǒng)意義上的服務(wù)，把共享權(quán)作為共治型社會(huì)管理的基礎(chǔ)，既更加具體，有利于我國(guó)社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)從“粗放型”到“精細(xì)化”［18］的轉(zhuǎn)變;也體現(xiàn)了“權(quán)利本位”的先進(jìn)理念，而非“權(quán)力本位”與“義務(wù)本位”的落后理念。同時(shí)，權(quán)利是典型的法律話語(yǔ)，與法律密不可分，可以說(shuō)，權(quán)利是法律之體，法律是權(quán)利之用。因此，基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理還意味著社會(huì)管理要走法治道路，形成法治型社會(huì)管理，這同樣體現(xiàn)了社會(huì)管理理念的創(chuàng)新。因?yàn)椤胺ㄖ尾攀巧鐣?huì)管理創(chuàng)新的治本之道，依法治國(guó)是加強(qiáng)社會(huì)管理、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本途徑”，［19］加強(qiáng)社會(huì)管理的法治保障是社會(huì)管理創(chuàng)新的必然選擇。

(二)基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理與社會(huì)管理格局創(chuàng)新

在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)管理格局創(chuàng)新回答的是由“誰(shuí)”來(lái)創(chuàng)新社會(huì)管理的問(wèn)題，也就是社會(huì)管理主體創(chuàng)新的問(wèn)題。“人們對(duì)于社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)，正由過(guò)去那種將其單純視為政府職能的狹義的社會(huì)管理概念，轉(zhuǎn)向廣義的社會(huì)管理概念，也就是將其視為既是政府的社會(huì)管理職能范疇，也是社會(huì)組織、社會(huì)自治的自我管理和服務(wù)范疇，是政府職能和社會(huì)職能的復(fù)合體。當(dāng)然，其中有一個(gè)相對(duì)的發(fā)展變化趨勢(shì)，就是作為政府職能的社會(huì)管理會(huì)逐漸退縮淡出、精細(xì)化，作為社會(huì)職能的社會(huì)管理會(huì)逐漸擴(kuò)展、強(qiáng)化、活躍化?！保?0］這種認(rèn)識(shí)上的變化，使得政府獨(dú)攬型社會(huì)管理失去市場(chǎng)，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”成為社會(huì)管理格局創(chuàng)新的目標(biāo)。

社會(huì)管理格局創(chuàng)新的目標(biāo)不僅明確了社會(huì)管理的多元主體，而且指明了多元主體的各自定位與彼此之間的共治關(guān)系。就公眾參與而言，它在這一格局中居于基礎(chǔ)地位，發(fā)揮“基礎(chǔ)作用”。毋庸諱言，這種“基礎(chǔ)作用”的發(fā)揮嚴(yán)重不夠，是社會(huì)管理總體格局中的薄弱環(huán)節(jié)。盡管一些領(lǐng)導(dǎo)人與部分學(xué)者在多種場(chǎng)合表示我國(guó)已經(jīng)初步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，但有學(xué)者認(rèn)為:“從總體上看，我國(guó)對(duì)社會(huì)管理和社會(huì)管理體制的認(rèn)識(shí)和研究還很不充分，現(xiàn)行社會(huì)管理體制還很不科學(xué)、很不健全，‘黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與’的社會(huì)管理格局遠(yuǎn)未形成。”［21］無(wú)論是“初步形成”還是“遠(yuǎn)未形成”，都說(shuō)明我國(guó)的社會(huì)管理格局還很不完善?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。本該發(fā)揮“基礎(chǔ)作用”的公眾參與之嚴(yán)重不足，既是社會(huì)管理格局不完善的一個(gè)主要表征，也是社會(huì)管理格局不完善的一個(gè)重要根源。

基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理不只是停留于共治結(jié)構(gòu)與形式，而是深入關(guān)聯(lián)到共治的動(dòng)力與共治的成效，有助于改變公眾參與滯后的積弊。古語(yǔ)云:“天下熙熙，皆為利來(lái)，天下攘攘，皆為利往”?！皞}(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱?！惫娫覆辉敢庠谏鐣?huì)管理中發(fā)揮其應(yīng)有的“基礎(chǔ)作用”，不能不問(wèn)緣由;公眾能不能夠在社會(huì)管理中發(fā)揮其應(yīng)有的“基礎(chǔ)作用”，不能不問(wèn)條件?！拔覀儸F(xiàn)在的問(wèn)題就是社會(huì)的機(jī)械性和被動(dòng)性明顯，所以，社會(huì)管理十分艱難?！保?2］以共享權(quán)為基石的共治型社會(huì)管理，通過(guò)保障共享權(quán)來(lái)強(qiáng)化公眾參與的動(dòng)力，有利于解決公眾參與不積極、不主動(dòng)的問(wèn)題?！叭嗣駞⑴c社會(huì)管理和公共事務(wù)越多，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的能量就越大。”［23］套用一句，人民參與社會(huì)管理越多，他們參與社會(huì)管理的能力就越強(qiáng)，社會(huì)管理的格局就越健全。共享權(quán)也為公眾參與提供了載體，加之公民在共享權(quán)得以保障后，參與能力得以增強(qiáng)，也有助于提高參與效率與效益。由此可見(jiàn)，基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理不僅強(qiáng)調(diào)公眾參與，而且強(qiáng)調(diào)的是有效率的、可持續(xù)的公眾參與，這種意義上的公眾參與正是社會(huì)管理格局創(chuàng)新的關(guān)鍵。因此，推進(jìn)社會(huì)管理格局創(chuàng)新，必須以共享促共治，努力構(gòu)建基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理。

(三)基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理與社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新

關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，這里僅依據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》展開(kāi)。該綱要在第九篇“標(biāo)本兼治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”中專門設(shè)節(jié)規(guī)劃了“創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制”，即:“加快構(gòu)建源頭治理、動(dòng)態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。加強(qiáng)源頭治理，更加注重民生和制度建設(shè)，堅(jiān)持科學(xué)民主依法決策，防止和減少社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生;加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，更加注重平等溝通和協(xié)商，解決群眾合法合理訴求，及時(shí)化解社會(huì)矛盾……”。在這里，源頭治理是社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新之首，“更加注重民生”則是源頭治理之首，清楚表明注重民生在社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新中的極端重要性。

“唯有源頭活水來(lái)”。我國(guó)之前的社會(huì)管理重“滅火”而輕“防火”，也就是重事后處置而輕事前預(yù)防。古語(yǔ)云:“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”事后處置當(dāng)然是必不可少的，但重事后處置而輕事前預(yù)防的確是不科學(xué)的、不合理的、不經(jīng)濟(jì)的。首先，事后處置的成本可能非常大，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)事故損失。其次，一些損害不可挽回、難以彌補(bǔ)，事后處置事倍功半。再次，重事后處置而輕事前預(yù)防實(shí)質(zhì)上是不負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。最后，事后處置就事論事，難以避免事故重發(fā)。因此，把源頭治理作為社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新之首，是值得稱許的。

人是社會(huì)關(guān)系的總和，是社會(huì)的主體，社會(huì)管理在根本上是對(duì)人的管理，而不是對(duì)物或?qū)κ碌墓芾?。這決定了社會(huì)管理必須以人為本，以人為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。但以人為本不是束縛人，而是解放人;不是壓制人，而是服務(wù)人。只有一個(gè)一個(gè)的個(gè)體安居樂(lè)業(yè)、心平氣和，才會(huì)有社會(huì)的和諧穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安。而要讓人們安居樂(lè)業(yè)、心平氣和，就必須以民生為念，注重民生保障。胡錦濤同志指出，“社會(huì)管理要搞好，必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，完善保障和改善民生的制度安排，使發(fā)展成果更好惠及全體人民?！保?4］這表明，以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)事關(guān)社會(huì)管理的成敗，民生建設(shè)是社會(huì)管理得以成功的前提條件。具體到民生與社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)系而言，“完善群眾基本利益保障機(jī)制，解決好民生問(wèn)題，是社會(huì)管理源頭治理的根本。各級(jí)政府要切實(shí)履行好保障和改善民生的職能，把促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為社會(huì)管理源頭治理的重要基礎(chǔ)?！保?5］把社會(huì)管理源頭治理的根本定位于完善群眾基本利益保障機(jī)制與解決好民生問(wèn)題，以及視促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為社會(huì)管理源頭治理的重要基礎(chǔ)，可謂抓住了社會(huì)管理問(wèn)題的要害。同時(shí)，無(wú)論是完善群眾基本利益保障機(jī)制還是解決好民生問(wèn)題，以及促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在主要意義上就是共享權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。因此，基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理將從根本上、源頭上創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，解決社會(huì)管理的瓶頸問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ):社會(huì)管理與行政法治的共贏

“我國(guó)法律體系已經(jīng)形成，社會(huì)管理亟需創(chuàng)新，而如何推動(dòng)我國(guó)法律體系的實(shí)踐化，如何創(chuàng)新社會(huì)管理，將法治與善治融合，既防止教條化的法律體系，又避免逸脫法律的管理創(chuàng)新，則是一項(xiàng)重大課題。”［25］基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理是服務(wù)型管理、共治型管理、法治型管理的復(fù)合，它以提供服務(wù)為基礎(chǔ)，既有利于防止社會(huì)管理被歪曲為社會(huì)控制，也有利于增強(qiáng)公眾參與的意愿，提高公眾參與的成效;它以共治為基本結(jié)構(gòu)，排斥政府大包大攬，既有助于改變政府在社會(huì)管理方面缺位與越位并存且缺乏監(jiān)督的弊端，也有助于豐富公眾參與的機(jī)會(huì)與途徑，提高公眾參與的水平;它以共享與共治的融合為特色，有利于從源頭上減少社會(huì)矛盾特別是官民矛盾，從而有助于從根本上弱化政府的管制職能，減少政府侵害公民的幾率。凡此種種，表明基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理有利于加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理，有利于為社會(huì)管理提供法治保障，防止社會(huì)管理的異化，從而不僅化解加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理對(duì)行政法治可能的消極影響，而且形成社會(huì)管理與行政法治的互動(dòng)與共贏。因此，基于共享權(quán)的共治型社會(huì)管理模式不會(huì)陷入“一管就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，應(yīng)成為創(chuàng)新社會(huì)管理的選擇。

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