馮 果
袁 康**
商業(yè)銀行無時(shí)不處在風(fēng)險(xiǎn)之中,任何風(fēng)險(xiǎn)都有可能導(dǎo)致銀行流動(dòng)性或清償力不足而陷入危機(jī)。為了及時(shí)應(yīng)對(duì)并有效處置銀行危機(jī),維護(hù)金融穩(wěn)定,保護(hù)存款人利益,監(jiān)管機(jī)構(gòu)都會(huì)利用包括但不限于政府注資、不良資產(chǎn)收購、接管、促成重組等手段對(duì)問題銀行進(jìn)行救助或處理?!?〕問題銀行是指面臨嚴(yán)重的流動(dòng)性和償付力不足,隨時(shí)可能發(fā)生嚴(yán)重的信用危機(jī)的銀行。See Joseph F.Sinkey,“A Multivariate Statistical Analysis of the Characteristics of Problem Banks”,30The Journal of Finance(1975),21-36.在后危機(jī)時(shí)代,受系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)影響產(chǎn)生的銀行危機(jī)引致了境外銀行間并購的高潮。通過市場化的并購方式為問題銀行紓困,已經(jīng)成為了銀行危機(jī)處置的重要手段。反觀我國,學(xué)界的注意力主要集中于研究我國銀行基于擴(kuò)張之目的對(duì)境外銀行的跨境并購,且現(xiàn)行法律在銀行并購的規(guī)制上也是付之闕如?!?〕《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條規(guī)定了在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)時(shí),國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以促成機(jī)構(gòu)重組。《商業(yè)銀行法》第25條規(guī)定商業(yè)銀行的分立、合并,適用《公司法》的規(guī)定。以上法律條款只是對(duì)銀行并購進(jìn)行了非常模糊的原則性規(guī)定,且未充分體現(xiàn)銀行并購中風(fēng)險(xiǎn)防范的特殊要求,法律制度并不完備。作為危機(jī)處置方式的問題銀行并購,既因其關(guān)涉眾多存款人利益以及金融安全而不同于一般意義上的公司并購,又因其以問題銀行為并購對(duì)象并以脫困為并購目標(biāo)而不同于正常狀態(tài)下的銀行并購,在風(fēng)險(xiǎn)防控的特殊性和危機(jī)處置的緊迫性上都有著其獨(dú)特要求。當(dāng)前對(duì)我國銀行危機(jī)的預(yù)警與擔(dān)憂眾說紛紜,〔3〕路透社、惠譽(yù)等基于房地產(chǎn)調(diào)控和地方債等原因,紛紛預(yù)測中國即將發(fā)生銀行危機(jī)。筆者認(rèn)為若負(fù)利率長期維持且投資渠道日益多元化的現(xiàn)實(shí)將會(huì)加速中國銀行危機(jī)的到來。2013年6月間出現(xiàn)的銀行流動(dòng)性短缺也暴露了中國銀行業(yè)危機(jī)的現(xiàn)實(shí)可能性。必須未雨綢繆建立完備有效的危機(jī)處置制度,尤其應(yīng)該完善銀行并購制度以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的銀行業(yè)危機(jī)處置和格局調(diào)整的制度需求。因此,從危機(jī)處置的視角來分析問題銀行并購的法律制度,具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)性與緊迫性。
在銀行危機(jī)發(fā)生時(shí),若問題銀行無法承受流動(dòng)性壓力,存款人的恐慌性擠兌將導(dǎo)致高負(fù)債經(jīng)營的銀行迅速破產(chǎn),這將極大地危害金融穩(wěn)定與存款人利益。為了防止這種后果的出現(xiàn),問題銀行需要及時(shí)補(bǔ)充流動(dòng)性以提高清償能力并增強(qiáng)市場信心,如動(dòng)用風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、申請(qǐng)央行再貸款等。監(jiān)管部門也會(huì)根據(jù)危機(jī)程度對(duì)問題銀行進(jìn)行接管或促成重組。其中重組包括業(yè)務(wù)重組、機(jī)構(gòu)重組等。問題銀行并購是指經(jīng)營正常的銀行通過換股或者現(xiàn)金購買存在流動(dòng)性或清償力不足之隱患的銀行的股份,增加問題銀行資本以為其提供流動(dòng)性支持,以對(duì)問題銀行進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組的一種救助方式。〔4〕Paul Hoffman and Anthony Santomero,“Problem Bank Resolution:Evaluating the Options”,The Wharton School Financial Institutions Center Working Paper,No.98-05(October,1998).問題銀行并購既可能在監(jiān)管部門主導(dǎo)下完成,也可能是正常銀行與問題銀行之間自發(fā)完成;既可以是問題銀行新發(fā)股份以補(bǔ)充資本,也可以是被正常銀行吸收合并。
監(jiān)管部門對(duì)于問題銀行并購作為一種危機(jī)處置方式適用一直比較謹(jǐn)慎,尤其是我國對(duì)于問題銀行并購也只是泛泛地進(jìn)行了規(guī)定,而并未將其視為可資倚賴的有效手段而予以重視。究其原因,筆者認(rèn)為通過問題銀行并購來處置銀行危機(jī)確實(shí)存在著令人擔(dān)憂的先天不足。
首先,并購有可能導(dǎo)致問題銀行的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至健康銀行。〔5〕See Gill Marcus,“Issues for Consideration in Mergers and Takeovers from a Regulatory Perspective”,BIS Review 60(2000).金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的傳導(dǎo)性,健康銀行并購問題銀行后,問題銀行的流動(dòng)性缺口實(shí)際上是由健康銀行承擔(dān)。倘若收購方銀行現(xiàn)金流并不充足或其對(duì)目標(biāo)問題銀行流動(dòng)性缺口估計(jì)不足,將使收購方銀行陷入流動(dòng)性泥潭。加之并購?fù)瓿珊蟠婵钊藢?duì)問題銀行的不信任有可能蔓延至收購方銀行,進(jìn)而使得健康銀行也面臨極大的擠兌風(fēng)險(xiǎn)。申言之,若未正確認(rèn)識(shí)并充分評(píng)估并購所帶來的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo),健康銀行在并購問題銀行后有可能因并購也陷入危機(jī)。
其次,并購有可能導(dǎo)致銀行的集中進(jìn)而形成“大而不倒”的大型金融機(jī)構(gòu)。問題銀行并購盡管是出于危機(jī)處置的需要,但是并購的完成必然形成健康銀行對(duì)問題銀行的兼并或控制,由此而帶來的銀行的集中會(huì)極大地?cái)U(kuò)大收購方銀行的市場份額,增強(qiáng)其市場支配地位和市場重要性。并購?fù)瓿珊蟮你y行市場規(guī)模巨大,其有可能利用其支配力攫取壟斷利益,危害金融消費(fèi)者的利益。日本有學(xué)者通過實(shí)證研究表明銀行并購后利息會(huì)降低,存款人的利益會(huì)受到一定的損害。〔6〕參見熊崎貴之『銀行の合併は預(yù)金者の利益となったか?國內(nèi)預(yù)金市場の分析』,http:∥www.cirje.e.u-tokyo.a(chǎn)c.jp/research/workshops/micro/micropaper04/micro_thesis/kumazaki.pdf,最后訪問時(shí)間2012-4-25。同時(shí),并購后的銀行系統(tǒng)重要性提高后有可能形成“大而不倒”的狀態(tài),〔7〕Gerald A.Hanweck and Bernard Shull,“The Bank Merger Movement:Efficiency,Stability and Competitive Policy Concerns”,44The Antitrust Bulletin(1999),251-284.這一方面將導(dǎo)致監(jiān)管部門在對(duì)其實(shí)施監(jiān)管時(shí)投鼠忌器,另一方面在其遭受危機(jī)時(shí)將形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),危及整個(gè)金融體系的安全。
再次,問題銀行并購手續(xù)繁多且法律關(guān)系復(fù)雜,較長的并購周期不符合危機(jī)處置的時(shí)效性要求。銀行間的合并和收購需要經(jīng)過監(jiān)管部門的審批,收購價(jià)格的確定需要經(jīng)過曠日持久的談判,更重要的是銀行并購后業(yè)務(wù)、部門以及人員的整合不能一蹴而就,存款人信息以及各種債權(quán)債務(wù)關(guān)系的清算也非一日之功?!?〕參見曹軍:《銀行并購問題研究》,中國金融出版社2005年版,第202~237頁。若被收購的問題銀行是上市銀行,并購行為還需要滿足證券法對(duì)于上市公司并購的限制性規(guī)定。以上問題都使得問題銀行并購需要持續(xù)一段較長的周期。但是處置銀行危機(jī)又是萬分緊迫刻不容緩的,需要及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置以確保信用危機(jī)保持在可控范圍,防止銀行因擠兌破產(chǎn)而損害金融穩(wěn)定和存款人利益?;诖耍胄性儋J款、政府直接注資或接管等手段,相比并購而言更加便捷高效,也更加符合危機(jī)處置的時(shí)效性要求。
以問題銀行并購的方式處置危機(jī)存在著先天不足,因此促成問題銀行并購并非監(jiān)管部門處置銀行危機(jī)的首選。但是我們不能以此否定問題銀行并購在危機(jī)處置中的積極作用,亦不能以此忽視問題銀行并購的應(yīng)有地位。筆者認(rèn)為,將問題銀行并購作為危機(jī)處置方式,有著充分的合理性。
首先,通過并購處置風(fēng)險(xiǎn)可以防范銀行經(jīng)營中的道德風(fēng)險(xiǎn)。不管是央行再貸款、收購不良資產(chǎn),還是政府直接注資,都不會(huì)影響問題銀行的控制權(quán)轉(zhuǎn)移,更不會(huì)導(dǎo)致問題銀行主體的消滅。不論銀行經(jīng)營狀況如何,政府或央行都會(huì)為問題銀行買單。這樣過于輕易地獲得央行或者政府的最后貸款人支持,將對(duì)銀行審慎經(jīng)營形成反向激勵(lì),銀行會(huì)有恃無恐而不妥善進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理,引發(fā)極大的道德風(fēng)險(xiǎn)?!?〕See David C.Wheelock and Paul W.Wilson,“Explaining Bank Failures:Deposit Insurance,Regulation and Efficiency”,77The Review of Economics and Statistics(1995),689-700.因此,最后貸款人手段應(yīng)當(dāng)慎用已經(jīng)成為共識(shí)。而問題銀行并購將會(huì)對(duì)銀行經(jīng)營者進(jìn)行正向激勵(lì)和制度約束,使銀行經(jīng)營者基于對(duì)控制權(quán)旁落和主體消滅的擔(dān)憂,審慎穩(wěn)健地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。銀行經(jīng)營中的道德風(fēng)險(xiǎn)因此可以得到一定程度的控制。
其次,問題銀行并購相比于政府救助具有更高的效用。有研究認(rèn)為應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策選擇既影響當(dāng)前金融系統(tǒng)功能的恢復(fù)和處置有問題金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政成本,也影響金融機(jī)構(gòu)未來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為和金融穩(wěn)定,政策制定者需要進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)有問題金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉清算的系統(tǒng)性成本較低時(shí),應(yīng)該采用市場化的處置方式,要求其自籌資本或關(guān)閉清算。只有當(dāng)市場化處置會(huì)引發(fā)較高的系統(tǒng)性成本時(shí),才宜考慮政府救助。〔10〕參見楊軍華:《金融危機(jī)中處置有問題銀行的政策選擇研究》,載《金融研究》2011年第7期。在問題銀行發(fā)生危機(jī)時(shí),通過政府救助來進(jìn)行危機(jī)處置會(huì)耗費(fèi)較高的財(cái)政成本。促成問題銀行并購,可以實(shí)現(xiàn)危機(jī)處置的市場化,使危機(jī)處置的成本在市場內(nèi)部自行消化,不失為更加有效用的選擇。在問題銀行并購過程中監(jiān)管部門也會(huì)起到一定的主導(dǎo)作用,但這種更類似于行政指導(dǎo)的方式不會(huì)像政府直接救助一樣耗費(fèi)大量財(cái)政成本。
再次,問題銀行并購可以通過市場手段實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置。若通過行政救助來處置問題銀行的風(fēng)險(xiǎn),救助成本由公共財(cái)政負(fù)擔(dān),這實(shí)際上是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了納稅人,可能會(huì)造成對(duì)納稅人利益的損害。通過市場化的問題銀行并購,可以避免無辜的納稅人承受風(fēng)險(xiǎn)和損害?!?1〕《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》也強(qiáng)調(diào)了對(duì)于問題金融機(jī)構(gòu)的救助應(yīng)首先考慮市場化的私主體救助,盡可能避免對(duì)全體納稅人的損害。參見伍巧芳:《〈2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法〉評(píng)述》,載《法學(xué)》2010年第8期。此外,一般來講發(fā)生危機(jī)的問題銀行都是經(jīng)營管理水平不足、風(fēng)險(xiǎn)防控不力的銀行,且經(jīng)歷了危機(jī)的問題銀行盡管被成功救助,其市場聲譽(yù)也會(huì)受到極大的損害,其持續(xù)經(jīng)營的能力并不樂觀。通過問題銀行并購,健康銀行控制或者吸收合并問題銀行,可以實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)市場的優(yōu)勝劣汰。問題銀行或者因?yàn)榻】点y行的介入而在風(fēng)險(xiǎn)控制和內(nèi)部治理上實(shí)現(xiàn)進(jìn)步,或者直接從市場退出。由此銀行業(yè)市場的結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化,金融機(jī)構(gòu)資源得到更加有效的配置。相比于監(jiān)管部門直接撤銷問題銀行,市場化的銀行并購能夠更加有效地實(shí)現(xiàn)資源配置。
筆者認(rèn)為,沒有任何一種危機(jī)處置方式是十全十美的,問題銀行并購固然存在著諸多先天性的不足,但是也具有其他危機(jī)處置方式所無法比擬的優(yōu)勢,并且其不足并非不能通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來予以彌補(bǔ)。我們?cè)趯?duì)銀行危機(jī)進(jìn)行處置時(shí),應(yīng)當(dāng)根據(jù)危機(jī)的具體情況相機(jī)采取最有效的救助手段,而不能一味迷戀和依賴政府救助。因此,盡管我們不認(rèn)為所有的問題銀行都適合通過并購來實(shí)現(xiàn)危機(jī)處置,但是我們絲毫不懷疑問題銀行并購應(yīng)該作為一種重要的處置方式。
我國目前銀行并購的法律制度尚不完備,遑論有著危機(jī)處置特殊要求的問題銀行并購。正如引言中提到的,由于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或者個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)控制失敗都有可能導(dǎo)致銀行危機(jī)的發(fā)生,因此必須有針對(duì)性地做好制度上的準(zhǔn)備以及時(shí)有效地處置危機(jī)。
問題銀行并購主要目的是對(duì)銀行危機(jī)進(jìn)行及時(shí)有效的處置,機(jī)構(gòu)意義上的并購可以參照《公司法》和《證券法》中的規(guī)定進(jìn)行處理,但是對(duì)于銀行并購中的特殊風(fēng)險(xiǎn)以及危機(jī)處置中的特殊要求,需要問題銀行并購法制有針對(duì)性地進(jìn)行回應(yīng)。筆者認(rèn)為,作為危機(jī)處置方式的問題銀行并購法制應(yīng)該滿足以下幾點(diǎn)要求:
第一,問題銀行并購法制須將保障流動(dòng)性作為重點(diǎn)。銀行危機(jī)的直接表現(xiàn)便是流動(dòng)性和清償力的缺乏,實(shí)施并購也正是為了補(bǔ)充問題銀行的流動(dòng)性?!?2〕Elena Carletti,Philipp Hartmann and Giancarlo Spagnolo,“Bank Mergers,Competition and Liquidity”,39Journal of Money,Credit and Banking(2007),1067-1105.并非所有的并購都會(huì)帶來問題銀行流動(dòng)性的增加,如從并購方式來看,收購問題銀行股東持有的部分股份只是為股東退出提供了通道,并不能給作為法人的銀行帶來流動(dòng)性的增加。同時(shí),即便是健康銀行并購問題銀行給后者補(bǔ)充了一定的流動(dòng)性,但若是健康銀行因并購而暴露在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)之中,則會(huì)引發(fā)其自身的危機(jī)。因此,問題銀行并購法制必須通過妥善的制度安排,確保并購方和目標(biāo)問題銀行都免于流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
第二,問題銀行并購法制必須以并購后的金融市場穩(wěn)定為目標(biāo)。問題銀行的信用危機(jī)一方面會(huì)導(dǎo)致問題銀行的迅速崩潰,另一方面可能會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至其他銀行而形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。促成問題銀行并購的目標(biāo)在于切斷風(fēng)險(xiǎn),確保金融市場的穩(wěn)定。調(diào)整問題銀行并購法律關(guān)系的法律制度,也應(yīng)當(dāng)以金融市場穩(wěn)定為目標(biāo)。具體而言,問題銀行并購法制既要保證并購的及時(shí)高效完成,又要確保并購后銀行的持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營,使得問題銀行的信用危機(jī)在并購的過程中被吸收和控制。這就要求并購方具有較強(qiáng)的資金實(shí)力、較好的經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)控制能力,同時(shí)還要求并購能夠及時(shí)有效地完成。通過并購提升問題銀行或者并購后的存續(xù)銀行的治理水平,強(qiáng)化內(nèi)部控制,提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力,最終保證金融市場的穩(wěn)定。
第三,問題銀行并購法制須把存款人利益保護(hù)作為價(jià)值追求。儲(chǔ)蓄是我國居民最普遍的資產(chǎn)管理方式,銀行存款安全直接影響著人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全,事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大局。一旦問題銀行的危機(jī)不能得到有效處置,銀行體系的崩潰將導(dǎo)致存款人利益的重大損失。我們高度重視銀行危機(jī)處置,正是基于對(duì)存款人利益保護(hù)之考量,對(duì)存款人利益保護(hù)的效果也是我們?cè)u(píng)價(jià)銀行危機(jī)處置是否有效的根本指標(biāo)。世界銀行2007年《銀行有效處置操作指南》也提出,確保存款人受到最低限度的保護(hù)是評(píng)判銀行處置程序是否富有效率的指標(biāo)之一?!?3〕Javier Bolzico,Yira Mascaro and Paola Granata,“Practical Guidelines for Effective Bank Resolution”,The World Bank Working Paper 4389(November 2007).因此我們?cè)谥贫ê屯晟茊栴}銀行并購制度時(shí),須將存款人利益保護(hù)作為重中之重,圍繞存款人利益保護(hù)的實(shí)現(xiàn)來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。
如前文所述,作為危機(jī)處置方式的問題銀行并購有著其自身的特殊性,單純?cè)凇豆痉ā泛汀蹲C券法》制度框架下開展問題銀行并購并不能完滿解決危機(jī)處置過程中的全部難題,也不足以防范問題銀行并購中的特殊風(fēng)險(xiǎn)。因此,有必要結(jié)合問題銀行并購的特殊要求和任務(wù),著眼于銀行危機(jī)的有效處置,在一般性的公司并購制度之外就一些特殊問題進(jìn)行特別規(guī)定。具體而言,筆者認(rèn)為需要從包括但不限于以下幾個(gè)方面來進(jìn)行制度構(gòu)建:
1.并購主體范圍。并非所有的問題銀行都需要以并購方式來處置危機(jī),也并非任何健康銀行都有能力對(duì)問題銀行進(jìn)行并購。謹(jǐn)慎地確定問題銀行并購主體范圍,強(qiáng)調(diào)并購主體的適格性,是確保問題銀行并購處置危機(jī)之目的順利實(shí)現(xiàn)、防范和控制風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為成為合格的并購主體應(yīng)該符合以下條件〔14〕銀監(jiān)會(huì)已就農(nóng)村信用社并購重組出臺(tái)了《關(guān)于高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社并購重組的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)【2010】71號(hào)),就并購范圍和并購方范圍進(jìn)行了明確。這為問題銀行并購提供了經(jīng)驗(yàn)與指導(dǎo),對(duì)問題銀行并購主體的劃定具有一定的借鑒意義。:(1)就目標(biāo)問題銀行而言,首先其應(yīng)為確實(shí)存在流動(dòng)性危機(jī),監(jiān)管評(píng)級(jí)較低或各項(xiàng)監(jiān)管指標(biāo)呈下行惡化趨勢的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。其次,并購確實(shí)可以為該問題銀行補(bǔ)充流動(dòng)性,且并購后具有紓困的可能性。滿足這個(gè)條件通常應(yīng)有合格的中介機(jī)構(gòu)出具的意見書。再次,該目標(biāo)問題銀行不屬于系統(tǒng)重要性銀行。因?yàn)橄到y(tǒng)重要性銀行的并購會(huì)給市場帶來過大的沖擊,對(duì)其進(jìn)行市場化重組可能會(huì)給金融體系帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?!?5〕See David S.Hoelscher and Marc Quintyn,“Managing Systemic Banking Crisis”,IMF Occasional Paper No.224(August 2003).(2)對(duì)并購方而言,首先其應(yīng)當(dāng)為銀行性金融機(jī)構(gòu)。作為危機(jī)處置方式的問題銀行并購要求并購方具有較高的經(jīng)營能力以保證問題銀行的風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制和處理。非銀行金融機(jī)構(gòu)或有實(shí)力的企業(yè)因缺乏銀行業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)而不足以承擔(dān)危機(jī)處置的任務(wù)。其次,并購方應(yīng)具有充足的流動(dòng)性,且不會(huì)因并購而使自身陷入流動(dòng)性困境。易言之,并購方應(yīng)當(dāng)具有足以順利完成并購的實(shí)力。再次,并購方應(yīng)當(dāng)具有良好的聲譽(yù)和較高的監(jiān)管評(píng)級(jí),且并購后并表測算主要監(jiān)管指標(biāo)不低于相應(yīng)的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
2.監(jiān)管促導(dǎo)機(jī)制。問題銀行并購肩負(fù)著對(duì)銀行危機(jī)進(jìn)行及時(shí)有效處置的使命,放任銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)完全按照市場機(jī)制自行完成并購尚不足以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),因此作為監(jiān)管者的國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)適度介入,盡力促成問題銀行并購的完成。這就要求包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府部門對(duì)其在問題銀行并購中的角色進(jìn)行正確定位。一方面監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過信息提供、行政指導(dǎo)等方式為問題銀行并購提供服務(wù)與支持,同時(shí)應(yīng)與政府相關(guān)部門配合,對(duì)基于危機(jī)處置目的實(shí)行的問題銀行并購給予包括但不限于稅收、市場準(zhǔn)入等方面的政策優(yōu)惠和激勵(lì)。另一方面,政府部門應(yīng)當(dāng)把握自身行為的界限,尊重市場規(guī)律及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的自主選擇和真實(shí)意愿,不搞拉郎配。行政力量強(qiáng)行干預(yù)下的硬性并購將違背市場規(guī)則和并購方的實(shí)際承受能力,增加并購方的經(jīng)營負(fù)擔(dān),最終有可能導(dǎo)致作為并購方的健康銀行的新的危機(jī)?!?6〕如1998年海南發(fā)展銀行關(guān)閉,正是因?yàn)榈胤秸男姓深A(yù),強(qiáng)行使本來發(fā)展不足的海南發(fā)展銀行超越自身實(shí)際經(jīng)營狀況并購28家城市信用社,最終因其未能承受擠兌壓力而轟然倒閉。同時(shí)應(yīng)對(duì)并購過程進(jìn)行審慎的監(jiān)管,不能因盲目促成并購而降低監(jiān)管質(zhì)量。概言之,政府在促成問題銀行并購以處置危機(jī)時(shí),要堅(jiān)持促導(dǎo)而不主導(dǎo),監(jiān)管而不包辦的角色定位。
3.并購方式選擇。并購即兼并與收購,即一家公司通過吸收目標(biāo)公司的全部股權(quán)以吸收合并目標(biāo)公司或通過購買部分目標(biāo)公司股權(quán)以獲得控股地位的過程。但是問題銀行并購與普通公司并購在目標(biāo)上有所差異,前者是為了補(bǔ)充流動(dòng)性以處置危機(jī),后者則僅是獲取目標(biāo)公司的控制權(quán)。因此我們?cè)谶x擇問題銀行的并購方式時(shí)必須基于危機(jī)處置的特殊考量。單純地購買現(xiàn)有股份只是為問題銀行的股東提供退出渠道,不能補(bǔ)充問題銀行的資本,亦不會(huì)改善問題銀行的資產(chǎn)負(fù)債表。故而筆者認(rèn)為若要實(shí)現(xiàn)并購以處置危機(jī)的目的,在并購方式上只能有如下兩種選擇:第一種并購方式可以是健康銀行通過現(xiàn)金收購或換股的形式收購問題銀行的全部股份或資產(chǎn),進(jìn)而吸收合并問題銀行。通過這種方式可以實(shí)現(xiàn)問題銀行的退出,其債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)全部由健康銀行概括承受,健康銀行以其自身的流動(dòng)性以及風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)消化問題銀行的危機(jī)。第二種并購方式可以是健康銀行認(rèn)購問題銀行新增股份,通過股權(quán)注資的方式增加問題銀行的資本。這種方式可以改善問題銀行的流動(dòng)性狀況,能夠保持銀行的存續(xù),避免問題銀行的撤銷所引發(fā)的恐慌和風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。
4.并購信息披露。問題銀行并購涉及包括并購方銀行和目標(biāo)銀行的股東、債權(quán)人等眾多利益相關(guān)人的利益,所涉利益關(guān)系多元且復(fù)雜,尤其是事關(guān)廣大存款人和證券市場投資者的保護(hù)。因此問題銀行并購應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的信息披露以保證并購的透明度和公平性。但是問題銀行在并購談判中又需要防止流言引發(fā)市場恐慌,進(jìn)而傾向于對(duì)并購事項(xiàng)不予披露。因此問題銀行并購信息是否應(yīng)披露、披露到何種程度都需要考量?!?7〕See Thomas Hazen Lee,“Rumor Control and Disclosure of Merger Negotiations or Other Control-Related Transactions:Full Disclosure or‘No Comment’,the Only Safe Harbors”,46Maryland Law Review(1986-1987),954-973.采取上述第一種吸收合并的并購方式的,按照我國《公司法》第174條規(guī)定應(yīng)在合并決議做出之日起10日內(nèi)通知債權(quán)人,并于30日內(nèi)在報(bào)紙上公告。但是考慮到廣大存款人皆為銀行的債權(quán)人,逐一通知難度較大,故應(yīng)對(duì)此規(guī)定進(jìn)行特殊處理,一概以公告形式發(fā)出通知。按照第二種增資方式并購的,盡管公司法未要求通知債權(quán)人,但作為問題銀行危機(jī)處置,也宜向公眾進(jìn)行披露以增強(qiáng)存款人信心。若并購方銀行或目標(biāo)問題銀行是上市銀行的,則其根據(jù)《證券法》的要求需要承擔(dān)更多的信息披露義務(wù),對(duì)此將在后文中進(jìn)行分析。當(dāng)然我們需要注意的是,出于透明度考慮需要進(jìn)行充分、完全的信息披露,但若過早或過多披露有可能造成市場恐慌,因此我們?cè)跇?gòu)建問題銀行并購信息披露制度時(shí)應(yīng)當(dāng)妥善處理好這組矛盾。
5.問題銀行并購的特殊制度安排。由于問題銀行并購存在著一定的特殊性,加之其作為危機(jī)處置手段需要完成維持金融市場穩(wěn)定和保護(hù)存款人利益等任務(wù),因此除了上述常規(guī)制度之外,我們還需要對(duì)問題銀行并購進(jìn)行有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。具體而言筆者認(rèn)為以下幾個(gè)制度值得我們重視:(1)存款轉(zhuǎn)移制度。存款轉(zhuǎn)移制度也稱收購與承受制度(P&A,Purchase and Assumption),即在健康銀行吸收合并問題銀行的情況下,問題銀行的有效資產(chǎn)和存款人賬戶應(yīng)一并轉(zhuǎn)讓給收購銀行,由收購銀行在接受問題銀行的資產(chǎn)的同時(shí)承受對(duì)問題銀行存款人的付款義務(wù)?!?8〕參見周澤新:《銀行重整制度中的存款人利益保護(hù)機(jī)制》,載《法學(xué)雜志》2011年第2期。這項(xiàng)制度可以實(shí)現(xiàn)存款賬戶的有效銜接,確保存款人利益不因銀行危機(jī)和并購而遭受損害,且可以安撫存款人的恐慌情緒,一定程度上抑制擠兌現(xiàn)象的發(fā)生。P&A制度在美國的實(shí)踐也證明了這項(xiàng)制度對(duì)于市場穩(wěn)定的有益作用?!?9〕Paul Hoffman and Anthony M.Santomero,“Problem Bank Resolution:Evaluating the Options”,The Wharton School Financial Institutions Center Working Paper,No.98-05(October 1998).(2)強(qiáng)制擔(dān)保制度。存款轉(zhuǎn)移制度在吸收合并模式下方具有可行性,但在采取購買新增股份的股權(quán)注資模式下卻不可取。因此需要針對(duì)后者采取相應(yīng)的制度措施。遭遇危機(jī)的問題銀行面臨的最大質(zhì)疑便是存款人的存款能否順利足額提取,為了穩(wěn)定市場信心和保護(hù)存款人利益,可以要求并購銀行對(duì)目標(biāo)問題銀行的存款債務(wù)提供擔(dān)保,且這種擔(dān)保是強(qiáng)制并無條件的。1989年美國國會(huì)公布了《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興與實(shí)施法》(FIRREA)賦予聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC,F(xiàn)ederal Deposit Insurance Corporation)一項(xiàng)重要的監(jiān)管權(quán)力,即針對(duì)旗下有多家銀行附屬機(jī)構(gòu)的銀行控股公司,F(xiàn)DIC有權(quán)要求問題銀行的其他經(jīng)營正常的投?!版⒚勉y行”(Sibling Institution)承擔(dān)其因處置破產(chǎn)銀行所蒙受的損失。在這里,其他有清償能力的姊妹銀行發(fā)揮著類似擔(dān)保人的作用?!?0〕張繼紅:《問題銀行重整中的救助法律制度——以私主體救助為主要視角》,載《金融理論與實(shí)踐》2011年第9期。這種強(qiáng)制擔(dān)保制度可以在不適合進(jìn)行存款轉(zhuǎn)移的場景下實(shí)現(xiàn)與存款轉(zhuǎn)移同樣的效果。(3)并表監(jiān)管制度。鑒于問題銀行并購有可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo),導(dǎo)致健康銀行也遭遇危機(jī),因此必須加強(qiáng)并購后的監(jiān)管以防范危機(jī)的發(fā)生。根據(jù)《銀行并表監(jiān)管指引(試行)》,并表監(jiān)管的范圍確定應(yīng)當(dāng)遵循“實(shí)質(zhì)大于形式”的原則,以控制為基礎(chǔ),兼顧風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性。在問題銀行并購的語境下,并購銀行與目標(biāo)銀行具有當(dāng)然的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性,因此需要對(duì)其進(jìn)行并表監(jiān)管,以對(duì)其進(jìn)行全面持續(xù)的監(jiān)管,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)和總體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)控。(4)并購后評(píng)估制度。問題銀行并購?fù)瓿珊笠欢〞r(shí)期內(nèi),監(jiān)管部門要對(duì)包括危機(jī)處置效果、風(fēng)險(xiǎn)控制水平等在內(nèi)的并購實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)估,以此督促問題銀行并購的參與銀行謹(jǐn)慎、妥善地進(jìn)行危機(jī)處置。
問題銀行并購是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,并非只關(guān)涉銀行實(shí)體的變動(dòng),其所包含的法律關(guān)系亦不是銀行法和公司法便可全部調(diào)整,而是涉及眾多法律制度。因此我們?cè)诳紤]問題銀行并購的時(shí)候,還需要參酌包括證券法和反壟斷法在內(nèi)的一系列法律制度。本文擬就問題銀行并購與證券法和反壟斷法的銜接進(jìn)行簡要分析。
為了保護(hù)證券市場投資者的權(quán)益,證券法對(duì)上市公司的并購行為進(jìn)行調(diào)整,以確保并購過程符合公平、公正和公開的要求。在問題銀行并購中,若問題銀行不屬于上市銀行的,自不會(huì)引發(fā)證券法的適用。但若問題銀行是上市銀行的,則并購行為需符合《證券法》、《上市公司收購管理辦法》等一系列法律法規(guī)的要求。為了問題銀行順利并購以及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn),我們需要將并購與證券法結(jié)合在一起考量,并且尋求協(xié)調(diào)。
1.上市公司并購的一般規(guī)定與問題銀行并購特殊性的調(diào)和。上市公司并購制度已經(jīng)比較系統(tǒng)完備,股票在證券市場公開交易的上市問題銀行在作為目標(biāo)公司被并購時(shí),應(yīng)當(dāng)遵守《證券法》及相關(guān)證券法規(guī)的規(guī)定。若并購銀行采取認(rèn)購目標(biāo)銀行新增股份的方式,則需要按照《上市公司證券發(fā)行管理辦法》和《上市公司重大資產(chǎn)重組管理辦法》的規(guī)定實(shí)施。若并購銀行采取收購目標(biāo)銀行全部股份以完成吸收合并的,則需按照《證券法》和《上市公司收購管理辦法》規(guī)定的程序進(jìn)行收購。在這種情況下由于目標(biāo)銀行的股票有很大一部分分散在二級(jí)市場,因此并購銀行需要向所有的股東發(fā)出收購要約。從上市公司并購的語境去解讀上述兩種并購方式自然有章可循,但是基于危機(jī)處置目的的問題銀行并購有著其特殊性,一是銀行業(yè)并購的行業(yè)特殊性,二則為危機(jī)處置的緊迫性。因此證券法中規(guī)定的程序性要求或?qū)嵸|(zhì)條件限制都需要進(jìn)行一定的特殊處理,以實(shí)現(xiàn)上市公司并購秩序訴求與問題銀行并購效率訴求之間的協(xié)調(diào)。而這主要表現(xiàn)為證券法律法規(guī)中例外條款的適用以及監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)的行使。例如問題銀行通過定向增發(fā)增加流動(dòng)性以處置危機(jī)的,證監(jiān)會(huì)發(fā)審委對(duì)其非公開發(fā)行申請(qǐng)宜優(yōu)先審查批準(zhǔn),以使危機(jī)得到及時(shí)處置;再如下文我們將論述的并購中特殊義務(wù)的豁免,以使問題銀行并購得以順利完成。
2.問題銀行并購中部分證券法義務(wù)的豁免。為了維護(hù)上市公司和投資者的利益,證券法的規(guī)定對(duì)收購方課以了包括預(yù)警披露義務(wù)、強(qiáng)制要約義務(wù)和鎖定期義務(wù)等在內(nèi)的一系列義務(wù)?!?1〕參見周友蘇主編:《新證券法論》,法律出版社2007年版,第327~321頁。但是為了保證危機(jī)處置的效率,問題銀行并購中可以尋求部分證券法義務(wù)的豁免。當(dāng)然,有些豁免是在現(xiàn)行證券法框架之下的,有些豁免義務(wù)則是理論上的探討。
(1)強(qiáng)制要約收購義務(wù)的豁免的法律依據(jù)。在并購銀行認(rèn)購目標(biāo)銀行股份時(shí),若并購銀行持股比例達(dá)到目標(biāo)銀行已發(fā)行股份的30%時(shí),有可能觸發(fā)其發(fā)出收購要約的強(qiáng)制性義務(wù)。這種強(qiáng)制性要約收購義務(wù)將給本擬通過認(rèn)購部分問題銀行股份的并購銀行帶來較大的壓力進(jìn)而影響其參與問題銀行危機(jī)處置的積極性。不過《上市公司收購管理辦法》第62條第1款規(guī)定,上市公司面臨嚴(yán)重財(cái)務(wù)困難,收購人提出的挽救公司的重組方案取得該公司股東大會(huì)批準(zhǔn),且收購人承諾3年內(nèi)不轉(zhuǎn)讓其在該公司中所擁有的權(quán)益的;中國證監(jiān)會(huì)為適應(yīng)證券市場發(fā)展變化和保護(hù)投資者合法權(quán)益的需要而認(rèn)定的其他情形的,收購人可以向證監(jiān)會(huì)提出免于以要約方式增持股份的申請(qǐng)。在危機(jī)處置語境下,問題銀行的并購顯然符合申請(qǐng)強(qiáng)制要約收購豁免的條件。
(2)鎖定期義務(wù)豁免的可能性探討。根據(jù)《上市公司收購管理辦法》第13條第2款之規(guī)定,投資者及其一致行動(dòng)人擁有權(quán)益的股份達(dá)到一個(gè)上市公司已發(fā)行股份的5%后,通過證券交易所的證券交易,其擁有權(quán)益的股份占該上市公司已發(fā)行股份的比例每增加或者減少5%,應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定進(jìn)行報(bào)告和公告。在報(bào)告期限內(nèi)和做出報(bào)告、公告后2日內(nèi),不得再行買賣該上市公司的股票。投資者及其一致行動(dòng)人擁有權(quán)益的股份達(dá)到一個(gè)上市公司已發(fā)行股份的5%后,其擁有權(quán)益的股份占該上市公司已發(fā)行股份的比例每增加或者減少達(dá)到或者超過5%的,應(yīng)當(dāng)依照前款規(guī)定履行報(bào)告、公告義務(wù)。這一鎖定期義務(wù)使得并購銀行在收購問題銀行的過程中會(huì)受到“爬坡規(guī)則”的阻礙,進(jìn)而貽誤危機(jī)處置的時(shí)機(jī)。對(duì)于此鎖定期義務(wù)的豁免,證券法律法規(guī)中并無例外規(guī)定,因此我們只能寄望于證監(jiān)會(huì)針對(duì)此問題進(jìn)行特殊規(guī)定。
(3)董事信義義務(wù)的豁免抑或調(diào)整。根據(jù)《上市公司收購管理辦法》,被收購公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員對(duì)公司負(fù)有忠實(shí)勤勉義務(wù)。被收購公司董事會(huì)針對(duì)收購所做出的決策及采取的措施,應(yīng)當(dāng)有利于維護(hù)公司及其股東的利益,不得濫用職權(quán)對(duì)收購設(shè)置不適當(dāng)?shù)恼系K,不得利用公司資源向收購人提供任何形式的財(cái)務(wù)資助,不得損害公司及其股東的合法權(quán)益。這是證券法對(duì)于上市公司并購中董事信義義務(wù)的規(guī)定,要求董事圍繞公司利益進(jìn)行決策。但是問題銀行的危機(jī)事關(guān)廣大存款人利益以及金融市場穩(wěn)定,是關(guān)系到公共利益的事項(xiàng)。在健康銀行并購問題銀行時(shí),問題銀行的董事會(huì)必然面臨著自身、銀行及股東的利益與市場和存款人的利益之間的沖突。有學(xué)者認(rèn)為在公共危機(jī)背景下,董事應(yīng)當(dāng)衡量公司利益和董事利益與公共利益之間的關(guān)系,股東利益至上的理念應(yīng)當(dāng)受到一定的限制和臨時(shí)修正,在公共利益明顯高于私主體收益時(shí),董事對(duì)公司和股東的忠實(shí)勤勉義務(wù)可以得到一定程度的豁免,同時(shí)董事也應(yīng)以公共利益為要以化解危機(jī)?!?2〕See Robert J.Rhee,“Fiduciary Exemption for Public Necessity:Shareholder Profit,Public Good,and the Hobson’s Choice During a National Crisis”,17George Mason Law Review(2010),661-736.問題銀行并購順利完成以及時(shí)有效處置危機(jī),是公共利益的要求,因此目標(biāo)銀行的董事應(yīng)當(dāng)在存款人利益和金融市場穩(wěn)定的高度重新審視其忠實(shí)勤勉義務(wù)的內(nèi)容,不宜片面追求銀行利益或自身利益而通過反收購措施阻礙問題銀行并購的順利進(jìn)行。
(4)信息披露義務(wù)的審思。根據(jù)《證券法》和《上市公司信息披露管理辦法》的規(guī)定,上市銀行尋求并購的應(yīng)當(dāng)將并購信息向所有投資者真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)地公開披露。但是如前文所述,上市問題銀行的并購并非只關(guān)系證券投資者的利益,還關(guān)系到銀行業(yè)市場穩(wěn)定和存款人利益,我們有必要重新審思問題銀行并購中的信息披露義務(wù)。美國證券法為了防止談判中出現(xiàn)流言和市場噪聲而出現(xiàn)錯(cuò)誤的信息,對(duì)于并購協(xié)議達(dá)成之前經(jīng)過交易所的批準(zhǔn)可以采取不予披露的安全港制度。〔23〕See Thomas Hazen Lee,supra note〔17〕,at 954-973.我們?cè)跇?gòu)建問題銀行并購制度時(shí)也應(yīng)考慮并購給市場帶來的沖擊和憂慮,重思并購銀行和目標(biāo)銀行對(duì)于并購事項(xiàng)的信息披露義務(wù)。
3.銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的配合。在我國目前分業(yè)監(jiān)管的模式下,銀行并購的審查批準(zhǔn)主要是由銀行業(yè)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。但是上市銀行作為上市公司,其在證券市場上的行為亦受到證券業(yè)監(jiān)督管理部門的監(jiān)管。上市問題銀行并購活動(dòng)因此會(huì)受到兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的共同監(jiān)管。由于危機(jī)處置的緊迫性與復(fù)雜性,上市問題銀行的并購需要在最快的時(shí)間內(nèi)完成,這就對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的配合協(xié)調(diào)提出了較高的要求。就目前看來,不同業(yè)別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)建立了聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。但是基于危機(jī)處置的應(yīng)急性特點(diǎn),監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的配合應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)并滿足臨時(shí)性和高效性。為此兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)對(duì)溝通配合機(jī)制進(jìn)行深化。首先要建立危機(jī)處置應(yīng)急磋商機(jī)制。在銀行危機(jī)發(fā)生且需要進(jìn)行上市銀行并購時(shí),銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)之間應(yīng)當(dāng)能就危機(jī)處置在最短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行磋商,就監(jiān)管的配合進(jìn)行溝通。這種應(yīng)急磋商機(jī)制是非常規(guī)的、臨時(shí)性的,因此更要強(qiáng)調(diào)其高效性。其次要圍繞危機(jī)處置尋求證券監(jiān)管的放松。上市問題銀行的并購是為了解決銀行危機(jī),保護(hù)金融市場穩(wěn)定和存款人利益,強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管是為了維護(hù)證券市場秩序和保護(hù)投資者利益,這兩個(gè)本無沖突的目標(biāo)在問題銀行對(duì)時(shí)效的強(qiáng)烈要求下開始出現(xiàn)沖突。城門失火殃及池魚,銀行危機(jī)不能有效處置所帶來的影響必然會(huì)對(duì)證券市場造成沖擊。只要銀監(jiān)會(huì)對(duì)問題銀行并購給予高度關(guān)注和有效監(jiān)管,適當(dāng)?shù)亟档妥C監(jiān)會(huì)對(duì)上市問題銀行并購的監(jiān)管要求也不會(huì)對(duì)證券市場造成過多的影響。因此證監(jiān)會(huì)對(duì)問題銀行并購提供綠色通道以配合銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置是很有必要的。
不論采取何種并購方式,問題銀行并購的直接結(jié)果是銀行的集中,這在一定程度上會(huì)產(chǎn)生減少銀行業(yè)競爭的客觀效果,進(jìn)而可能觸發(fā)反壟斷法的適用。但是問題銀行并購的實(shí)施并非出于排除或限制競爭之目的,而是著眼于銀行危機(jī)的處置。因此反壟斷法究竟是否應(yīng)該介入問題銀行并購,或者介入到何種程度,需要我們?cè)谘芯繂栴}銀行并購時(shí)加以判研并進(jìn)行回應(yīng)。
1.競爭政策與金融政策之沖突與調(diào)和。競爭法學(xué)界對(duì)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策沖突的研究早已有之,并且形成了競爭政策優(yōu)先的共識(shí)。〔24〕參見王曉曄:《競爭政策優(yōu)先——?dú)W共體產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策》,載《國際貿(mào)易》2001年第10期。學(xué)者們認(rèn)為堅(jiān)持競爭政策優(yōu)先是發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用的體現(xiàn),競爭政策優(yōu)先實(shí)際上能夠更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但在金融領(lǐng)域,維持金融市場穩(wěn)定和發(fā)展的金融政策盡管與競爭政策存在著一致性,即有著良好競爭秩序的金融市場更有效率,但是在金融危機(jī)背景下又需要金融政策處于優(yōu)先地位以保證金融安全。在歐盟及其成員國的實(shí)踐中,也存在為了金融穩(wěn)定的需要對(duì)競爭政策的執(zhí)行進(jìn)行靈活處理,如英國為救助金融市場而對(duì)Lloyds與HBOS合并進(jìn)行豁免?!?5〕孫晉:《國際金融危機(jī)之應(yīng)對(duì)與歐盟競爭政策——兼論后危機(jī)時(shí)代我國競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的沖突與協(xié)調(diào)》,載《法學(xué)評(píng)論》2011年第1期。筆者認(rèn)為,在正常狀態(tài)下堅(jiān)持競爭政策優(yōu)先無可厚非,而一旦金融業(yè)發(fā)生危機(jī),僵化地追求競爭政策的優(yōu)先地位有可能貽誤危機(jī)處置時(shí)機(jī)而給金融市場造成巨大的損害?;氐奖疚恼Z境,問題銀行的危機(jī)并非僅僅關(guān)涉其自身的存續(xù),還關(guān)系到金融市場穩(wěn)定與存款人的利益,當(dāng)其具有較高的市場份額時(shí)與公共利益相關(guān)尤甚。在通過并購可以處置危機(jī)的情況下,只要對(duì)其并購進(jìn)行合理的監(jiān)管,不宜因競爭政策之顧慮而禁止并購的完成。并且有研究表明,銀行的并購并不總是會(huì)造成市場競爭水平的下降?!?6〕Min Hwan Lee and Mamoru Nagano,“Market Competition Before and After Bank Merger Wave:A Comparative Study of Korea and Japan”,13Pacific Economic Review(2008),604-619.申言之,基于金融市場穩(wěn)定和存款人利益保護(hù)之金融政策而實(shí)施的問題銀行并購,并不一定會(huì)損害競爭政策的推進(jìn),且相比于保護(hù)市場公平競爭而言,處置危機(jī)以保護(hù)存款人利益和市場穩(wěn)定之目標(biāo)更具有緊迫性。因此,在危機(jī)處置背景下的問題銀行并購中,金融政策可以優(yōu)先于競爭政策。當(dāng)然這必須是臨時(shí)性的,待危機(jī)處置完成后即應(yīng)恢復(fù)競爭政策的優(yōu)先地位,并且這里的金融政策優(yōu)先也必須審慎且有限度。
2.問題銀行并購的反壟斷審查。前文我們說金融政策臨時(shí)性優(yōu)于競爭政策并不是說在危機(jī)背景下便將競爭政策棄之不顧,而是要在競爭政策的既有制度框架內(nèi)充分考慮金融政策的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行反壟斷執(zhí)法。申言之,在危機(jī)銀行并購中,若達(dá)到《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》的,應(yīng)當(dāng)按照《反壟斷法》和《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》之規(guī)定向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)。鑒于問題銀行并購因其危機(jī)處置目標(biāo)而具有的特殊性,在對(duì)其進(jìn)行反壟斷審查時(shí)應(yīng)當(dāng)著重考慮以下幾個(gè)問題:(1)審查時(shí)限?!斗磯艛喾ā返?2條規(guī)定經(jīng)營者集中審查時(shí)限為90日,但是面臨危機(jī)的問題銀行若不能及時(shí)實(shí)施合并將導(dǎo)致嚴(yán)重的后果?;诖耍趯?duì)問題銀行進(jìn)行反壟斷審查時(shí)應(yīng)當(dāng)盡最大可能縮減審查時(shí)限,以確保并購的及時(shí)完成。(2)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)?!秶鴦?wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中所確定的以營業(yè)額為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)都是基于一般性經(jīng)營者而言的,由于銀行業(yè)的特殊性,任何問題銀行并購基本上都會(huì)超過申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。因此《規(guī)定》第3條第2款提出營業(yè)額的計(jì)算應(yīng)考慮銀行、證券等特殊行業(yè)的實(shí)際情況由商務(wù)部會(huì)同有關(guān)部門制定。但目前相應(yīng)的規(guī)則尚未制定完成,這需要有關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行明確。(3)集中的禁止或豁免?!斗磯艛喾ā返?7條和第28條對(duì)經(jīng)營者集中審查所考慮的因素進(jìn)行了規(guī)定。在對(duì)問題銀行并購進(jìn)行反壟斷審查時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮和對(duì)比并購對(duì)于競爭的損害程度和對(duì)金融穩(wěn)定、存款人保護(hù)的效果。若問題銀行并購對(duì)公共利益所產(chǎn)生的積極效果明顯高于其對(duì)競爭的損害時(shí),應(yīng)該對(duì)該項(xiàng)并購予以豁免。
3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配。由于具有各自的職能,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都會(huì)在不同程度上介入問題銀行的并購審查。因而厘清兩者間的關(guān)系,明確兩者在問題銀行并購審查中的權(quán)限劃分,是一個(gè)非常有意思的問題。在不同的國家對(duì)于銀行并購的審查權(quán)限劃分各有不同,有的國家將銀行并購的審批權(quán)限賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu),如法國和意大利;有的國家則將銀行并購的審批權(quán)限賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),如英國和歐盟?!?7〕Elena Carletti and Philipp Hartmann,“Competition and Stability:What’s Special about Banking?”European Central Bank Working Paper No.146(May 2002).這主要是基于這些國家對(duì)于銀行并購審批的性質(zhì)理解不一,前者認(rèn)為銀行并購審批更多的是關(guān)系到銀行審慎監(jiān)管,而后者則更多地認(rèn)為其是一種反壟斷審查。還有國家將審慎監(jiān)管與反壟斷審查分開,比如美國根據(jù)《克萊頓法》、《銀行并購法》和《銀行控股公司法》的規(guī)定,由美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司根據(jù)銀行的性質(zhì)對(duì)銀行并購進(jìn)行行業(yè)審查,同時(shí)由司法部反壟斷局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)銀行并購進(jìn)行反壟斷審查?!?8〕Carl Felsenfeld,“The Antitrust Aspects of Bank Mergers”,13Fordham Journal of Corporate and Financial Law(2008),507-509.在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間,又以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主?!?9〕Terry Calvani,“Antitrust Analysis of Bank Mergers:A Survey of Recent Developments”,12Review of Banking and Financial Service(2008),215.就我國目前的法律規(guī)定來看,采取了與美國類似的權(quán)力分配模式。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》的規(guī)定,銀行并購需要經(jīng)過銀監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn),這主要是基于確保銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的行業(yè)監(jiān)管。對(duì)于銀行并購的反壟斷審查則由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這種權(quán)力分配模式較好地協(xié)調(diào)了經(jīng)營層面的監(jiān)管與反壟斷審查之間的關(guān)系。在危機(jī)處置語境下,銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)問題銀行是否可以通過并購來處置危機(jī)、并購銀行是否適格、并購方案是否可行等方面來對(duì)并購進(jìn)行審查,以確保問題銀行并購能夠收到預(yù)期效果;反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)則對(duì)并購之于競爭的影響進(jìn)行評(píng)估并決定是否予以豁免。兩者之間相互配合相互協(xié)調(diào),以達(dá)到競爭政策與金融政策的統(tǒng)一。
銀行危機(jī)事關(guān)金融市場穩(wěn)定和存款人利益,應(yīng)當(dāng)探索多元化的危機(jī)處置方式以減少危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的沖擊。問題銀行并購作為一種市場化的方案,能夠發(fā)揮市場機(jī)制在危機(jī)處置和資源配置上的基礎(chǔ)性作用,在某些情況下比行政救助更能有效化解銀行危機(jī),應(yīng)該被作為一種重要的銀行危機(jī)處置方式。但是我國銀行并購法律制度尚且不完備,加上銀行危機(jī)處置又在時(shí)效要求和風(fēng)險(xiǎn)防范上具有特殊性,因此對(duì)作為危機(jī)處置方式的問題銀行并購進(jìn)行法律關(guān)系的梳理和制度上的構(gòu)建實(shí)屬必要。具體而言,問題銀行并購制度應(yīng)當(dāng)以保障和補(bǔ)充流動(dòng)性為重點(diǎn),以金融穩(wěn)定為目標(biāo),以存款人利益保護(hù)為價(jià)值追求,明確界定并購主體范圍,完善監(jiān)管促導(dǎo)機(jī)制,正確選擇并購方式,合理要求信息披露,并建立存款轉(zhuǎn)移、強(qiáng)制擔(dān)保、并表監(jiān)管和并購后評(píng)估等一系列有針對(duì)性的特殊制度,同時(shí)還應(yīng)妥善處理問題銀行并購與證券法、反壟斷法的銜接與調(diào)和。惟其如此,才能保證問題銀行并購能有法可依,有章可循,確保危機(jī)處置的及時(shí)有效完成。當(dāng)然,問題銀行并購所涉法律關(guān)系復(fù)雜且對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響巨大,本文論及的制度并不全面難免掛一漏萬,要做到制度完備需要進(jìn)行更加深入系統(tǒng)的研究。