楊虹昱

摘 要：信息時(shí)代的到來，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)與興起，為廣大普通民眾提供了一個(gè)便捷的表達(dá)意愿的平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)也逐漸成為反映民意的渠道，網(wǎng)絡(luò)民意形成了行政決策參與中重要的一部分。從利益角度對(duì)行政決策參與中的網(wǎng)絡(luò)民意進(jìn)行討論，對(duì)行政決策參與中的網(wǎng)絡(luò)民意的定義、特征、法律基礎(chǔ)及其在行政決策中的作用進(jìn)行分析，以便更好地利用網(wǎng)絡(luò)民意做出科學(xué)的行政決策。

關(guān)鍵詞：行政決策；網(wǎng)絡(luò)民意；法律基礎(chǔ)

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）08-0005-02

行政決策作為對(duì)社會(huì)價(jià)值所做的權(quán)威性分配，已然成為對(duì)利益主體之間的利益沖突的平衡與協(xié)調(diào)的復(fù)雜行政行為，他直接關(guān)系到不同利益集團(tuán)的利益分配，行政決策的制定過程也就是不同利益主體間維護(hù)自身利益的過程?，F(xiàn)代公共政策理論認(rèn)為，公共政策的制定過程就是各種利益的博弈過程，因此，公共政策的制定及執(zhí)行過程必然會(huì)引起社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)的廣泛參與，其中普通社會(huì)民眾便是多元利益主體之一。由于其愈加認(rèn)識(shí)到行政決策的內(nèi)容與其利益息息相關(guān)，其在行政決策參與的過程中利益訴求越來越獨(dú)立和明確。他們已經(jīng)意識(shí)到，為了爭(zhēng)取自己的利益，就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自己在行政決策參與中的主體地位，尤其是提高行政決策制定的參與程度，而不是被動(dòng)地接受行政政策、執(zhí)行行政政策。

一、行政決策參與和網(wǎng)絡(luò)民意

（一）利益視角下的網(wǎng)絡(luò)民意

民意是民眾的意愿，那么網(wǎng)絡(luò)民意則可以簡(jiǎn)單理解為網(wǎng)絡(luò)中民眾的意愿。但作為行政決策參與中的網(wǎng)絡(luò)民意，則更帶有一種不同利益訴求的公民參與政治與網(wǎng)絡(luò)民主的色彩。首先，對(duì)于公民參與而言，則包括參與主體、參與內(nèi)容、參與方式三大要素，行政決策參與中的網(wǎng)絡(luò)民意的參與主體為不同利益訴求的普通民眾，參與內(nèi)容為行政機(jī)關(guān)的行政決策過程，參與方式即是通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行利益表達(dá)。其次，網(wǎng)絡(luò)民主則意味著“在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，原本廣為分散的個(gè)體，會(huì)因共同的興趣，而迅即發(fā)出‘群體的聲音，并使他們的聲音被政府和政治家聽到。政治家們和各政黨在運(yùn)用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)方面也已達(dá)到驚人的地步，為全球民主的發(fā)展提供了有效的工具。”[1]因此，筆者認(rèn)為行政決策參與中的網(wǎng)絡(luò)民意是指原本分散在社會(huì)中的民眾個(gè)體（不同的階層、群體、職業(yè)、性別、年齡、文化程度等）因行政決策內(nèi)容關(guān)系到其所代表的利益而通過網(wǎng)絡(luò)向行政機(jī)關(guān)表達(dá)其所代表的利益訴求，從而形成的“群體”意愿，即網(wǎng)絡(luò)民意。

（二）網(wǎng)絡(luò)民意的法律基礎(chǔ)

網(wǎng)絡(luò)民意的法律基礎(chǔ)，就是網(wǎng)絡(luò)參與獲得合法性的法律依據(jù)。“所謂合法性，是指事物獲得普遍的社會(huì)認(rèn)同并取得其合法地位的屬性，獲得法律規(guī)范認(rèn)可只是其獲得廣泛社會(huì)認(rèn)可的形式之一，即馬克斯·韋伯所謂的法理型認(rèn)同。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)民意來說，合法性獲得就是網(wǎng)絡(luò)民意的存在合理性取得社會(huì)普遍認(rèn)可并獲得其合法性社會(huì)地位的過程。而且只有‘合法性存在，才能推導(dǎo)出網(wǎng)絡(luò)民意存在的‘正當(dāng)性?！盵2]

1.網(wǎng)絡(luò)民意合法性的憲法基礎(chǔ)

我國(guó)《憲法》第35條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！逼渲械难哉撟杂蓹?quán)利正是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，因此，公民在網(wǎng)絡(luò)中自由表達(dá)其意愿，參與行政決策，是對(duì)其言論自由權(quán)利的行使，只要公民不侵犯他人的權(quán)利，不違反《憲法》第51條的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)民意即具有合法性。

2.網(wǎng)絡(luò)民意合法性的法律法規(guī)基礎(chǔ)

2008年5月1日開始我國(guó)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，以法律形式確定了公民的知情權(quán)，將政府信息公開制度化。知情權(quán)是公民參與行政決策的前提，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的前提?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》第9條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。行政決策參與中的網(wǎng)絡(luò)民意主要表達(dá)的就是廣大民眾的自身利益訴求，屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息范圍，因此，廣大民眾對(duì)與自身利益相關(guān)的行政決策內(nèi)容享有知情權(quán)，并可以參與其中。

3.網(wǎng)絡(luò)民意合法性的地方性法規(guī)基礎(chǔ)

根據(jù)《蘇州人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第6條第6項(xiàng)規(guī)定，公民可以向政府提出重大決策建議；《天津市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)則》第13條第2項(xiàng)規(guī)定：對(duì)涉及公眾利益的重大事項(xiàng)決策，應(yīng)當(dāng)通過報(bào)刊、廣播電視、政府網(wǎng)站等媒體向社會(huì)公示或者采取座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等方式，聽取各界人士的意見；由此可看出，公民有權(quán)參與行政決策，并且有權(quán)通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)行政決策表達(dá)自己的意見，并且行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)聽取公民的意見，采納行政決策參與中的網(wǎng)絡(luò)民意。

二、網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)行政決策的積極作用

行政決策參與中的網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)行政決策的合法性的影響不僅體現(xiàn)在行政決策的制定過程中，亦包括對(duì)行政決策執(zhí)行的過程中，前者主要體現(xiàn)為對(duì)行政決策制定內(nèi)容的監(jiān)督，后者則體現(xiàn)為對(duì)決策機(jī)關(guān)執(zhí)行過程的監(jiān)督。

（一）網(wǎng)絡(luò)民意促進(jìn)行政決策內(nèi)容合法化

根據(jù)《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第5條第6項(xiàng)、《天津市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)則》第5條第16項(xiàng)規(guī)定，政府制定的重大行政決策，其內(nèi)容都會(huì)與社會(huì)民眾利益相關(guān)，社會(huì)民眾對(duì)于行政決策內(nèi)容的合法性監(jiān)督實(shí)際就是對(duì)自身權(quán)利的維護(hù)，因此，普通民眾對(duì)于行政決策內(nèi)容的合法性有監(jiān)督權(quán)利。而網(wǎng)絡(luò)民意正是民眾行使這種監(jiān)督權(quán)利的重要方式之一。廈門的PX（一種化工原料，學(xué)名“對(duì)二甲苯”）項(xiàng)目，因?yàn)槠涓呶廴疽约斑x址不當(dāng)而可能危害公共安全，廈門市民意識(shí)到問題嚴(yán)重性后，通過網(wǎng)絡(luò)等各種途徑行使其監(jiān)督權(quán)和言論自由權(quán)，向政府表達(dá)其利益訴求，最終在網(wǎng)絡(luò)民意的壓力下，廈門市政府被迫改變其決策內(nèi)容，贏得多方共贏的結(jié)局。廈門民眾通過網(wǎng)絡(luò)參與行政決策，在行政決策內(nèi)容存在危害公共安全危險(xiǎn)的情況下，利用網(wǎng)絡(luò)民意監(jiān)督政府，有效地保障了行政決策內(nèi)容的合法性，與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)民意的強(qiáng)大功能對(duì)政府政策的透明性、科學(xué)性以及是否符合民意提出了挑戰(zhàn)，促進(jìn)政府依法行政。

（二）網(wǎng)絡(luò)民意促進(jìn)行政決策執(zhí)行的合法性，有利于依法行政

行政機(jī)關(guān)制定行政決策的目的在于期待通過決策內(nèi)容的執(zhí)行，以民主化、法制化的形式，來切實(shí)有效地完成對(duì)社會(huì)各方利益的調(diào)節(jié)和分配，解決社會(huì)公共問題。行政決策的執(zhí)行反映的是廣大民眾的利益訴求及其實(shí)現(xiàn)過程，是行政決策參與過程的重要環(huán)節(jié)，也是衡量行政決策參與效果的重要環(huán)節(jié)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，如果缺乏必要的監(jiān)督，行政政策未必能達(dá)到?jīng)Q策制定時(shí)的目的。原因在于，“客觀條件的復(fù)雜性及決策者主觀能力的有限導(dǎo)致決策方案未必完善合理，政策執(zhí)行的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，不斷有新的情況出現(xiàn)影響政策的執(zhí)行，加之各級(jí)政策執(zhí)行者自身主觀意志和利益傾向的影響?！盵3]因此，在此環(huán)節(jié)中必須保障公民對(duì)政策執(zhí)行過程的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

與傳統(tǒng)行政決策執(zhí)行相比，網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)為普通民眾一條有效的對(duì)公共政策進(jìn)行監(jiān)督的途徑，行政決策的執(zhí)行不再是一個(gè)封閉的體系，而是一個(gè)開放、公開的過程。新華網(wǎng)進(jìn)行的網(wǎng)上調(diào)查顯示，參與調(diào)查的網(wǎng)民中有超過90%的人非常關(guān)注網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，當(dāng)遇到社會(huì)不良現(xiàn)象時(shí)，92.2%的網(wǎng)民選擇網(wǎng)絡(luò)曝光。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)與發(fā)展，民眾監(jiān)督意識(shí)的加強(qiáng)，使對(duì)行政決策機(jī)關(guān)的監(jiān)督無處不在、無時(shí)不在，正是這種監(jiān)督意識(shí)的覺醒，才保證了決策執(zhí)行的合法性，有利于依法行政。

三、網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)行政決策的消極作用

（一）非理性網(wǎng)絡(luò)民意誤導(dǎo)行政決策

“在網(wǎng)上沒人知道你是條狗”，這句流傳于網(wǎng)絡(luò)的語(yǔ)言形象揭示出網(wǎng)絡(luò)的匿名性、虛擬性，正是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)具有這些特點(diǎn)，導(dǎo)致網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)中言論自由權(quán)容易行使過“度”。從我國(guó)近幾年網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域發(fā)展?fàn)顩r可以看出，非理性網(wǎng)絡(luò)民意在行政決策參與中占據(jù)很大部分，但也在不斷改善，整體趨勢(shì)仍向理性化發(fā)展。由于網(wǎng)上言論的廣泛性和匿名性，導(dǎo)致謠傳、道聽途說、發(fā)泄憤怒的非理性化言論充斥網(wǎng)絡(luò)民意，并且誤導(dǎo)行政決策。如某互聯(lián)網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)者，為提高網(wǎng)站點(diǎn)擊率，在未經(jīng)證實(shí)的情況下，于2012年2月19日在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布了“保定252醫(yī)院確認(rèn)一例非典”的虛假信息，導(dǎo)致“保定再現(xiàn)非典病毒”的傳言在微博、論壇和貼吧上傳開，擾亂了社會(huì)治安。后經(jīng)中國(guó)衛(wèi)生部2月25日證實(shí)，此為網(wǎng)絡(luò)謠言，河北省保定市公安局網(wǎng)站公布稱，保定市公安局新市區(qū)分局2月26日經(jīng)調(diào)查，依法查處一起散布非典謠言案件，涉案人員被依法勞動(dòng)教養(yǎng)兩年。此非理性的網(wǎng)絡(luò)言論，雖未影響行政決策內(nèi)容，但其非理性的言論在網(wǎng)絡(luò)中的傳播，導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)進(jìn)行辟謠。

（二）虛假網(wǎng)絡(luò)民意誤導(dǎo)行政決策

由于網(wǎng)絡(luò)具有匿名性，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)民意的表達(dá)者身份難以控制——而這正是判斷民意真實(shí)性所必需的，沒有這種控制，網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)于實(shí)際民意的可推斷性就無法成立?，F(xiàn)階段，出現(xiàn)在行政決策參與中的網(wǎng)絡(luò)民意可以部分地反映民意，但不能排除虛假的網(wǎng)絡(luò)民意存在其中。盧梭曾說過：“公益著眼于公共的利益，而眾意則是個(gè)別意志的總和，只著眼于私人的利益?！盵4]正是因?yàn)檫@種“私人的利益”，導(dǎo)致一些利益群體利用非法手段將其“私利”表達(dá)為民意。如近幾年出現(xiàn)的“網(wǎng)絡(luò)水軍”，就是制造虛假民意的代表，所謂“網(wǎng)絡(luò)水軍”，是指受雇于網(wǎng)絡(luò)公關(guān)公司，為他人發(fā)帖回帖造勢(shì)的網(wǎng)絡(luò)人員。隨著網(wǎng)絡(luò)水軍的不斷龐大，行政決策機(jī)關(guān)為達(dá)到其目的，也存在雇傭水軍營(yíng)造虛假民意的現(xiàn)象。央視“感動(dòng)中國(guó)”2010年度人物評(píng)選活動(dòng)中，遭遇網(wǎng)絡(luò)水軍密集刷票，而此次的“網(wǎng)絡(luò)水軍”是江西省宜春市委所“雇傭”，江西省宜春市委宣傳部要求有關(guān)政府部門、學(xué)校組織員工和師生為本省入選的三名候選人集中投票。有媒體因此指出，除了商業(yè)資本操縱下的水軍，目前還存在著另一支龐大軍團(tuán)，即由某些地方政府通過行政權(quán)力組織、控制并且隨時(shí)應(yīng)用自如的“權(quán)力水軍”。網(wǎng)絡(luò)民意本應(yīng)是普通民眾針對(duì)行政決策內(nèi)容進(jìn)行的個(gè)人真實(shí)意愿表達(dá)，實(shí)現(xiàn)行政決策參與的有效途徑，但由于缺乏有效的法律規(guī)制，導(dǎo)致虛假網(wǎng)絡(luò)民意比比皆是，一方面本應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)民意傾聽民聲、體察民情的行政決策機(jī)關(guān)，反而容易被虛假民意誤導(dǎo)。另一方面行政決策機(jī)關(guān)利用虛假民意，做出違背真實(shí)民意的決策，與網(wǎng)絡(luò)民意在行政決策參與中的目的相悖。

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