●李章程（湖州師范學院 社會發(fā)展與管理學院，浙江 湖州 313000）

在信息通信技術(shù)日益成熟且與政務活動結(jié)合日趨緊密的今天，電子政務建設成為“政府再造”的重要手段，是政務流程重塑、政務效率提升、政務形象改觀的重要途徑。為此，世界上幾乎所有的國家都強調(diào)電子政務建設在提升國家競爭綜合實力方面的重要作用。這一趨勢和影響自2000年以來尤為顯著。然電子政務建設不僅耗資甚巨，風險較大，且失敗率較高，如早在2003年的聯(lián)合國“處于十字路口的電子政務”的報告中就指出，經(jīng)濟發(fā)展中國家的電子政務項目失敗率高達60%～80%。［1］鑒于電子政務工程的高投資、高收益、高風險和運營周期長等特點，國際上越來越多的政府和研究機構(gòu)開展了以“績效”為核心的電子政務評估活動，采用相近或相殊的基準來全面衡量電子政務的投入和產(chǎn)出的關(guān)系，以期引導電子政務朝著健康、良性的方向發(fā)展。

本世紀以來，世界上已有幾十項來自聯(lián)合國、世界經(jīng)濟論壇、泰勒尼爾遜-索福瑞集團等開展的全球電子政務調(diào)查評估，這些評估機構(gòu)簡而言之，通常有3個--立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和政府之外的第三方機構(gòu)（社會公眾），［2］其評估活動體現(xiàn)了內(nèi)、外評估相結(jié)合的評估模式。內(nèi)評估就是政府自身開展的評估活動，外評估是政府以外的社會科研、學術(shù)機構(gòu)和社會公眾參與的評估。國際上，除美、英、加等國的電子政務內(nèi)評估頗有成就外，影響力更大的是第三方評估機構(gòu)的電子政務績效評估。因其更能代表社會公眾對于電子政府所提供服務的需求，更能體現(xiàn)“公民為中心”的電子政務價值傾向。為此，本文選取了聯(lián)合國（UN）、埃森哲咨詢公司 （Accenture）、布朗大學（Brown University）、早稻田大學 （Waseda University）、歐盟（EU）的電子政務測評報告作為研究對象，通過梳理、鋪排基本數(shù)據(jù)，分析、評價基本特點，提煉、歸納基本結(jié)論，探尋世界電子政務績效評估的基本規(guī)律和基本趨勢，俾能有益于我國的電子政務績效評估。

1 評估概況

1.1 聯(lián)合國

2001年以來，聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務部（DPEPA/UNDESA）與美國公共管理協(xié)會（ASAP）等部門和研究機構(gòu)合作，運用體現(xiàn)電子政務準備度指數(shù)的網(wǎng)站成熟度、ICT（信息通信技術(shù)）基礎(chǔ)設施、人力資本三個基礎(chǔ)性指標對全球190多個成員國進行了全面、持續(xù)、綜合的測評。2002～2012年，先后發(fā)布了多份UN E-GovernmentSurvey世界電子政務評估報告。

因其評估主體強、評估主題明確、評估范圍廣、評估指標穩(wěn)、評估方法多等特點，［3］聯(lián)合國的電子政務評估在國際上產(chǎn)生了很大的反響，是迄今世界最權(quán)威的電子政務評估機構(gòu)，成為許多國家信息化建設的重要參標。

表1 聯(lián)合國2001～2012年世界電子政務測評概況

1.2 埃森哲咨詢公司

埃森哲咨詢公司是全球領(lǐng)先的管理咨詢、信息技術(shù)及外包服務機構(gòu)，全球500強企業(yè)之一，擁有2萬多名員工，為遍布120多個國家的客戶提供各項服務。埃森哲公司采用選擇性調(diào)研法，基于服務成熟度和傳遞成熟度（CRM） 等方面對全球20多個國家的電子政務發(fā)展水平進行了重點評估。2000～2007年，先后發(fā)布了eGovernment Leadership等多份調(diào)研報告，在國際上產(chǎn)生了重要的影響。

表2 埃森哲2000～2007年世界電子政務評估概況

1.3 布朗大學

布朗大學是舉世聞名的美國“常青藤聯(lián)盟”成員之一，在美國的學術(shù)界享有崇高的聲譽。作為一所研究型大學，布朗大學在相當多的領(lǐng)域展開了積極、創(chuàng)新的研究。就電子政務研究來說，2001～2008年，布朗大學從信息獲取、服務傳遞、公共接入等方面，對世界近200個國家（這些國家按比例的多少分別來自西/東歐、非洲、亞洲、中東、中美洲、中亞、北美洲、南美洲、太平洋國家）的1000個政府網(wǎng)站進行了評估，發(fā)布了多份Global E-Government Survey研究報告，在國際電子政務研究領(lǐng)域同樣擁有較高的地位和影響。

表3 布朗大學2001～2008年世界電子政務評估概況

1.4 早稻田大學

日本的早稻田大學是亞洲最為國際化的大學之一，不僅擁有傳統(tǒng)強勢科目政治經(jīng)濟學等，還在科學技術(shù)研究方面表現(xiàn)突出。自2005年以來，早稻田大學開始對世界幾十個國家（主要是發(fā)達國家） 的電子政務發(fā)展水平進行評估，主要是基于互聯(lián)網(wǎng)準備、界面的功能應用、ERP的應用、CIO等方面。2005～2012年，先后發(fā)布了Waseda University World e-Government Ranking（2005～2012） 8份電子政務研究報告。

表4 早稻田大學2005～2012年世界電子政務評估概況

1.5 歐盟

就全球各地區(qū)而言，歐盟的電子政務發(fā)展水平僅次于北美，并顯示出越來越強勁的發(fā)展勢頭。EU開展的電子政務評估主要是委托Capgemini公司對其成員國電子政務發(fā)展水平的測評而言的，具體指標為在線成熟度和完全在線可獲得性。2001～2011年，先后發(fā)布了Web-based Survey on Electronic Public Services等10份研究報告，在地區(qū)尤其是歐盟范圍內(nèi)產(chǎn)生了深遠的影響。

表5 歐盟2001～2010年電子政務評估概況

2 評估的特色

2.1 評估的指標--體系迥異

（1）聯(lián)合國--電子政務準備度指數(shù)的績效評估

網(wǎng)站成熟度方面。聯(lián)合國之所以將網(wǎng)站成熟度作為電子政務準備度指數(shù)的核心評價標準之一，是因其提供的內(nèi)容和服務為每一公民最有可能使用的。網(wǎng)站成熟度評估的標準有：必須有一個官方政府網(wǎng)站；服務類型必須可獲得，即基本的或信息的、互動的、交易的；主要面向五個關(guān)鍵領(lǐng)域，即教育、衛(wèi)生、勞動力/就業(yè)，福利/社會服務，交易性金融服務。［4］其評估方法是：在國家層面，選擇恰當?shù)木W(wǎng)站/URL。判定的標準有：是否有一個獨特的國家政府網(wǎng)站或門戶網(wǎng)；有無一個總統(tǒng)或總理的網(wǎng)站并能明確指出這是國家政府網(wǎng)站；是否有由其他司、部或政府組織運作的網(wǎng)站，并清楚地表明是國家政府網(wǎng)站；若上述什么都沒有，是否有副總統(tǒng)或副首相的網(wǎng)站。若一個國家沒有網(wǎng)站符合上述標準的，則無得分。［5］其次，在部門層面，方法大致同于國家層面。2005年以前的調(diào)查只列了國家層面和部門層面的網(wǎng)站，2005年又增加了一個無國家層面的可選擇的恰當?shù)木W(wǎng)站/URL標準。［6］2012年網(wǎng)站服務成熟度又為在線服務的數(shù)量和質(zhì)量指數(shù)所取代。網(wǎng)站成熟度的計算公式是：［7］

其中，X代表某個國家，其電子政務指數(shù)得分為233，任一國家的平均最低得分為20，最高為403。

ICT基礎(chǔ)設施方面。自2001年以來，ICT基礎(chǔ)設施的指標處于不斷的調(diào)整中。2001年的指標為：PC機/100人，互聯(lián)網(wǎng)主機/10000人，上網(wǎng)人數(shù)百分比，電話/100人，手機/100人，TV/1000人。［4］2003年進行了較大幅度的調(diào)整，如表6所示。［8］

表6 2003年ICT基礎(chǔ)設施指標

2008年，該項指標又再次進行了調(diào)整，主要有：互聯(lián)網(wǎng)用戶/100人，PCS/100人，主要電話線/100人，蜂窩電話/100人，寬帶/100人，TV/1000人。［9］信息通信基礎(chǔ)設施的計算公式=1/5（PC指數(shù)） +1/5（互聯(lián)網(wǎng)用戶指數(shù)） +1/5（電話線指標） +1/5（在線人口數(shù)量指標） +1/10（移動用戶指標） +1/10（TV指標）。［8］后又調(diào)整為：信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設施指數(shù)＝平均（人均電腦指數(shù)+互聯(lián)網(wǎng)用戶指數(shù)+電話線指數(shù)+移動電腦指數(shù)+固定寬帶指數(shù)）。［10］

人力指數(shù)方面。2001年，人力資本指數(shù)由人力發(fā)展指數(shù)、信息獲取指數(shù)、城市占總?cè)丝诎俜直热糠謽?gòu)成。2003年，已有變化，人力資本指數(shù)由成人（≥15）受教育率、毛入學率兩部分構(gòu)成，其計算方法是：教育指數(shù)=2/3（成人識字指數(shù)）+1/3（毛入學率指數(shù)）。［8］

電子參與方面。電子參與指數(shù)是基于政府網(wǎng)站的定性評估基礎(chǔ)上形成的，并通過參與的、民主的特點和網(wǎng)站在線服務的可獲得性的質(zhì)量與相關(guān)性作為標準規(guī)范。［5］聯(lián)合國2003年增設電子參與指數(shù)指標，其數(shù)據(jù)主要來自教育、醫(yī)療、社會福利、金融、就業(yè)等6個經(jīng)濟與社會事務部門。2005年，對21項市民參與的服務和設施的有用性進行了評估。每個國家按照0～4等級來進行評估，即Zero=never;1=sometimes;2=frequently;3=mostly;and 4=always。［6］電子參與指數(shù)評估了提供給公眾的信息與服務的質(zhì)量與有用性，其目的是提高面向公民的電子信息的決策，增強電子協(xié)商和電子參與的進程，通過引入公民議政來支持電子決策。電子參與指數(shù)的計算方法是：［10］

電子參與得分為30，任何一國的平均最低分為0，最高為45。由此，聯(lián)合國的電子政務準備指數(shù)的最終計算方法是：EDGI＝（0.34×在線服務指數(shù)） +（0.33×電信指數(shù)） +（0.33×人力資本指數(shù)）。

（2）埃森哲--整體服務成熟度指標的績效評估

埃森哲測評的國家數(shù)量雖不多，僅20多個，但選取的都是代表性的國家。評估的主要基準是電子政府成熟度指標。它由服務的成熟度和傳遞的成熟度兩部分構(gòu)成。服務成熟度包括服務廣度和服務深度。服務成熟度分為四個等級，即很低（低于15%），幾乎沒有在線服務；低（15%～25%），有某些在線服務，但大多數(shù)處于信息發(fā)布階段；（Marginal）（25%～35%），有相當數(shù)量的在線服務，某些服務處于互動和交易階段；中等（超過35%），有相當數(shù)量的服務處于互動和交易水平。傳遞成熟度亦分為四個等級，即很低（低于20%），沒有用戶所需的服務或無機構(gòu)間的合作發(fā)展；低（27%），為用戶通過單一接入點、客戶關(guān)系管理技術(shù)和以客戶為中心的網(wǎng)站增加了某些價值，但發(fā)展是分散的；Marginal（30%），政府網(wǎng)站取得了某些發(fā)展，從而變得更為復雜，但大多數(shù)的發(fā)展仍處于初級階段；中等（40%～60%），在開發(fā)高端的以客戶為中心的政府網(wǎng)站整體上有良好的潛質(zhì)。其中，服務成熟度占70%，傳遞成熟度占30%，因為服務提供的水準要遠比傳遞的類型要重要的多。［11］2002年，傳遞成熟度更改為客戶關(guān)系管理，比例不變，仍是30%。CRM的基本指數(shù)有市民為中心的互動，包括項目為中心的客戶體驗、客戶群體分割、個人分割、智能互動；跨政府的互動，包括基本互動、內(nèi)部機構(gòu)的互動、機構(gòu)間的互動、跨政府的互動。多渠道的服務傳遞包括基本接入、多渠道體驗和市民數(shù)據(jù)獲取、渠道同步與事件管理、無縫服務傳遞。積極主動的溝通和教育，包括項目提供，積極主動的服務提供，針對性的提供產(chǎn)品，共同價值產(chǎn)品。［12］2005年，CRM的比重占50%。2007年指標又經(jīng)過大的調(diào)整，一是服務成熟度（10%），二是客戶服務成熟度（CSM，50%），三是市民呼聲（40%），［13］換言之，CRM的指標占到了90%。

（3）布朗大學--特性指標的網(wǎng)站績效評估

網(wǎng)站評估的主要方面有信息獲取、服務傳遞、公共接入三大基本方面。［14］主要采取了電子郵件測試法，評估是否回復和回復需要多少時間。受分析的主要有行政辦公室（如總統(tǒng)、首相）、立法辦公室（國會、議會等）、司法辦公室，內(nèi)閣辦公室，以及其他諸如健康、稅收、教育、經(jīng)濟等重要部門的政府網(wǎng)站。評估的具體內(nèi)容主要有：在線出版物，在線數(shù)據(jù)庫，音頻剪輯，視頻剪輯，非母語或外語翻譯，商業(yè)廣告，津貼費用，用戶支付，殘疾人通道，隱私政策，安全功能，在線服務的存在，不同的服務數(shù)量，數(shù)字簽名，信用卡支付，電子郵件地址，注釋的形式，網(wǎng)站的個性化，個人數(shù)字助理（PDA）接入和非英語語言國家的網(wǎng)站英語版本等。

（4）早稻田大學--客觀性指標的績效評估

早稻田大學采用綜合的指數(shù)和參數(shù)，運用統(tǒng)計法、談法和問卷法等對幾十個國家的政府網(wǎng)站進行了評估。設立了7個一級指標和30個二級指標，如表7所示。［15］

表7 早稻田大學電子政務評估指標體系

（5）歐盟--在線服務的評估

歐盟的在線服務的評估主要基于在線服務的成熟度和完全在線可獲得性兩方面。在線服務的成熟度是指圍繞五種服務模型的在線傳遞，即信息發(fā)布階段、單向互動階段、雙向互動階段、交易階段和個性化階段。其計算的具體標準如下。［16］

表8 歐盟在線成熟度階段劃分

完全在線可獲得性是指所提供的在線服務是否能完全采用電子化方式進行處理，它是在線服務的深層次運用。完全在線可獲得性的測評基于兩個基本方面：第一，無完全在線可獲得性；第二，完全在線可獲得。第一種的計算方法是在線成熟度的0～3階段的框架；第二種的計算方法是在線成熟度的第四階段和0～3階段的成熟度框架。

2.2 評估的結(jié)果--平均取值

（1） 聯(lián)合國

聯(lián)合國根據(jù)測評標準，將電子政務發(fā)展水平劃分為五個階段：初始階段，提高階段，互動階段，交易階段，無縫階段，并依此標準對成員國進行排名。為避免斷年排名之弊，我們將歷年的評估結(jié)果重新進行了梳理和統(tǒng)計，以取平均值的方式來審視各國的電子政務的真實、綜合發(fā)展水平。

（資料來源：根據(jù)聯(lián)合國2003～2012年評估數(shù)據(jù)整理）

聯(lián)合國迄今共進行了7次全球電子政務評估，2002年的評估因指數(shù)均為2以上，而后6年指數(shù)均在1以下，故去除2002年結(jié)果，保留后6次測評的數(shù)據(jù)。并對后6次的數(shù)據(jù)重新進行核算，取綜合平均值，并以此作為排名的主要標準。圖1顯示，過去10年間，電子政務發(fā)展指數(shù)排名最高為美國，平均指數(shù)為84%，其次是英國和韓國，平均指數(shù)依次為79.8%和79.7%。從發(fā)展趨勢來看，絕大多數(shù)國家處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，但新加坡屬于大起大落的國家行列。2006年以前，新加坡的發(fā)展速度和增長比例處于前列，2003年的發(fā)展指數(shù)為70.3%，2004年增長到83.4%，2005年飆升至98.41%。但2006以后，發(fā)展指數(shù)增速緩慢，2008年的指數(shù)為70.09%，2010年緩慢增長至74.76%，2012年增到84.74%，排名僅第10。故其電子政務平均指數(shù)排名為第5。

（2） 埃森哲

2000年，埃森哲根據(jù)整體成熟度將所測評的20多個國家分為幾種類型：早期領(lǐng)導型、有遠見的追蹤型、謹慎實施型、緩慢啟動型。2002的評估中，又分為創(chuàng)新領(lǐng)導型、銳意進取型、新興表現(xiàn)型、正打基礎(chǔ)型。2006年評估中又分為創(chuàng)新領(lǐng)導型、富有挑戰(zhàn)型、追隨型、正在形成型。

（資料來源：根據(jù)埃森哲2000～2007年評估數(shù)據(jù)整理）

因為評估的國家僅20多個，加之2006年的數(shù)據(jù)無法獲得，故對于埃森哲評估數(shù)據(jù)的綜合平均取值，我們設立了如下標準。① 7次參與測評的數(shù)據(jù)至少有5次及以上，因為有些國家是間斷測評的，如新西蘭后4年未參與評估；排名靠前的丹麥2000年和2001年也未參與評估。芬蘭亦未列入2000年的測評中。② 2000～2005年的數(shù)據(jù)均為電子政務服務的整體成熟度，但2007年是CRM服務成熟度。不過，CRM的比例在2007占到90%，完全可與之前的整體服務成熟度得分相提并論。圖2統(tǒng)計顯示，2000～2007年間，電子政務發(fā)展水平綜合而言，加拿大最高，為63%，其后依次是丹麥（58%）、新加坡（58%）、美國 （55%）、芬蘭 （49%）、澳大利亞（47%）、英國（43%）、挪威（42%）、荷蘭（40%）、法國（38%）。

（3） 布朗大學

布朗大學的測評以政府網(wǎng)站為考察對象，指標分為較細，有在線信息、在線服務、隱私與安全保護、殘疾人接入、外語接入等，側(cè)重于定量分析。

（資料來源：根據(jù)布朗大學2001～2008年評估數(shù)據(jù)整理）

同聯(lián)合國一樣，布郎大學的評估對象是面向世界近200個國家或地區(qū)，根據(jù)其歷年的評估數(shù)據(jù)，用綜合平均值的標準進行了篩選、統(tǒng)計。圖3表明，過去10年內(nèi)，世界電子政務發(fā)展綜合水平最高的是中國臺灣，平均水平為53.43%，比美國的平均水平還多了近3個百分點。新加坡、韓國、加拿大則分居第3、4、5名，平均水平依次為49.51%、48%和47.16%。韓國雖排名第4，但2003～2005年間，電子政務的發(fā)展水平一直處于低迷狀態(tài)，2005年甚至一度跌到26.2%，排名86。2006年后開始突飛猛進，一直處于世界前列。需要特別指出的是，中國大陸在布朗大學的電子政務的歷次排名中處于中上等國家行列，有3次進入世界前10名，分別是2002年、2004年、2005年，這三年恰恰是中國政府上網(wǎng)工程的初始5年。在2001～2008年的電子政務平均發(fā)展水平排名中，中國大陸位列第12名，平均得分為37.48%，這在其他國際機構(gòu)的評估中鮮有同例。

（4） 早稻田大學

早稻田大學的評估有些特立獨行，所設的一級和二級指標不僅條款多和細，而且突出客觀性指標的分量。

（資料來源：根據(jù)早稻田大學2007～2012年評估數(shù)據(jù)整理）

為反映早稻田大學的世界電子政務評估的綜合水平，我們選擇了2007～2012年6年的評估結(jié)果作為統(tǒng)計分析的依據(jù)，并以電子政務平均得分為主要篩選標準重新進行綜合評定。結(jié)果顯示，近6年來，新加坡電子政務的綜合水平最高，均分為82.73833，其次是美國和韓國，均分分別為82.28667和77.07333。加拿大、日本、瑞典、英國、芬蘭、澳大利亞和中國臺灣緊隨其后。

（5） 歐盟

歐盟的評估主要基于在線成熟度和完全在線可獲得性兩方面，故其指標通常有兩個方面，這兩個方面既相互獨立又可綜合衡量。為全面衡量歐盟各國電子政務發(fā)展水平，現(xiàn)將2001～2010年10年間各國的在線成熟度和完全在線可獲得性的數(shù)據(jù)進行綜合并取其平均數(shù)，得出如下結(jié)論。

（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歐盟1～9次在線服務評估的數(shù)據(jù)整理而成）

就在線服務成熟度而言，平均水平更能反映一個國家的電子政務的成熟度，故選取了2001～2010年10年間各國的在線成熟度比例進行匯總并平均，入選的標準是每年都有成熟度數(shù)據(jù)。若不然，會造成不平等的比較。舉例來說，馬耳他自2004年才有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，發(fā)展迅猛，在線成熟度一路飆升，到2010年已達到100%。僅5年的平均在線成熟度就達到了91%，比例最高。但前5年沒有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，加之，這5年恰恰是所有國家比例最低或較低的時期，故不能將其列入。圖5顯示，在線成熟度排名最高的是瑞典，其次是愛爾蘭、芬蘭和丹麥，平均成熟度依次為87%、85%和81%。

（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歐盟1～9次在線服務評估的數(shù)據(jù)整理而成）

就完全在線可獲得性而言，入選的標準同上。馬耳他依然是一個特例，因其完全在線可獲得性平均水平最高，為82%。從圖6的統(tǒng)計結(jié)果來看，瑞典依次保持領(lǐng)先地位，奧地利和丹麥緊隨其后，平均比例依次為73%、70%和66%。

3 評估的共性

3.1 強調(diào)公共價值與服務導向

傳統(tǒng)的以政府為中心、以管制為目的的行政已嚴重制約了政府生產(chǎn)力的提高，弱化了為民服務的能力。相反，樹立“客戶服務”的新模式，突出和強調(diào)公共價值，倡導服務至上的理念已成為電子政務建設的出發(fā)點，這突出表現(xiàn)于電子政務的評估指標中。如，聯(lián)合國電子政務指數(shù)最初為網(wǎng)站成熟度、ICT基礎(chǔ)設施和人力資本三個基本指標，但從2003年起，增設“電子參與”指數(shù)，該指數(shù)與前三個指數(shù)不同之處在于：定量分析與定性分析相結(jié)合，其基本框架有電子信息、電子咨詢和電子決策。具體的標準為：網(wǎng)站提供的服務/產(chǎn)品的質(zhì)量；所提供信息的相關(guān)性；公民作為一個用戶的可用性；政府提供相關(guān)信息和服務的意愿，鼓勵市民積極促進協(xié)商，參與公共政策事項的決策等。電子參與指數(shù)評估了提供給公眾的信息與服務的質(zhì)量與有用性，其目的是：提高面向公民的電子信息的決策；增強電子協(xié)商和電子參與的進程；通過引入公民議政來支持電子決策。又如，埃森哲咨詢公司的測評的指標體系中最能體現(xiàn)“以公民為中心”的當屬CRM。其基本因素包括；市民為中心的互動--包括項目為中心的客戶體驗，客戶群體分割，個人分割，智能互動；跨政府的互動--包括基本互動，內(nèi)部機構(gòu)的互動，機構(gòu)間的互動，跨政府的互動。多渠道的服務傳遞--基本接入、多渠道體驗和市民數(shù)據(jù)獲取、渠道同步與事件管理、無縫服務傳遞。積極主動的溝通和教育--項目提供，積極主動的服務提供，針對性的提供產(chǎn)品，共同價值產(chǎn)品。并且，CRM的比例從最初的30%到50%，再到90%（CSM和市民呼聲兩大指標），充分證明了服務在埃森哲電子政務評估體系中的核心地位。強調(diào)公共價值和服務導向能進一步改進電子政務的方向，通過突顯這些價值的電子政務評估，能促進電子政務由簡單滿足公民需求到提供多元化的、個性化的服務，并有效整合傳統(tǒng)服務方式與網(wǎng)絡服務方式，促進服務渠道的多樣化與創(chuàng)新化。

3.2 適應時代主題

信息通信技術(shù)的迅猛發(fā)展給人類社會帶了深刻的變革，在不同的層次和領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠的影響，具有明顯的時代主題特征。上述五個機構(gòu)的電子政務評估皆反映了時代需求，并根據(jù)電子政務的發(fā)展實際適時調(diào)整評估的指標，明確電子政務的發(fā)展方向，最明顯的是體現(xiàn)在電子政務主題上。以聯(lián)合國為例，聯(lián)合國電子政務評估的歷史主題是：2002年，是“電子政務基準--基于全球的視角”，評估各國在發(fā)展電子政務方面的準備度并依據(jù)三大指標進行排序。2005年，是“從電子政府到電子包容”，因為，隨著電子政務的深入開展，應用信息通信技術(shù)在國與國、地區(qū)與地區(qū)之間存在著巨大的落差，數(shù)字鴻溝凸顯。如何保障低學歷、婦女、貧窮群體、殘疾人等社會弱勢群體的利益，彰顯民主和公正，電子包容日趨重要。2008年，是“從電子政務到連接治理”，表明全球電子政務的重點從獨立、簡單的建設轉(zhuǎn)向到聯(lián)合、整合的應用。2010年，是“電子政務在解決金融和經(jīng)濟危機中的杠桿作用”，凸現(xiàn)了世界金融危機對世界經(jīng)濟所帶來的負面影響，闡明了電子政務在解決這一危機過程中的作用。2012年，是“電子政務為所有人”，再次強調(diào)了世界電子政務建設在獲得重大進展后的終極目標是促進服務和改善民生的宗旨。總之，聯(lián)合國電子政務“評估主題明確深刻詮釋全球電子政務發(fā)展面對的共性問題”。［3］

3.3 政府績效評估的影響

上世紀70年代以來，為應對經(jīng)濟全球化、“數(shù)字化生存”以及科層制失效等挑戰(zhàn)，西方各國紛紛掀起了政府再造或改革的熱潮，即“新公共管理運動”。它源于英、美、澳大利亞、新西蘭等國，后迅速席卷整個西方世界。新公共管理運動采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入市場競爭機制，具有“競爭型政府：把競爭機制注入提供服務中去；講究效果的政府：按效果而不是投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要；以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革”等10個方面的特征，［17］效率是其核心。20世紀90年代以來，西方政府的績效評估又有了新的發(fā)展，即后新公共管理運動。它的趨勢主要有：政府績效評估重心由“效率優(yōu)先”走向“效能優(yōu)先”；政府績效評估主體日益多元化；政府績效評估方法日趨科學化；政府績效評估逐步走向法制化。［18］受此影響，電子政務的績效評估必然包含并體現(xiàn)政府績效評估的合理內(nèi)核，自覺或不自覺地作為電子政務績效評估的價值標尺和取舍標準，如不斷凸顯公共價值、CRM理念、適應時代需求不斷調(diào)整評估的標準等。

4 評估的評價

4.1 評估模式

國際上電子政務的評估活動雖多元化且方法體系迥異，但從整體衡量而言，有“聚焦政府網(wǎng)站的績效評估模式、基礎(chǔ)設施的技術(shù)指標評估模式、軟硬件綜合的指標體系評估模式、關(guān)注社會的網(wǎng)絡績效評估模式和提出基本的評估準則的評估模式?！保?9］就聚焦政府網(wǎng)站的績效評估模式來說，埃森哲咨詢公司、布朗大學、歐盟的電子政務評估最為典型，要么設立具體指標進行測評，要么就某些重點方面進行評估。聯(lián)合國經(jīng)濟社會事務部和早稻田大學雖涉及政府網(wǎng)站的評估，但皆強調(diào)綜合性測評。就基礎(chǔ)設施的技術(shù)指標來說，聯(lián)合國、埃森哲咨詢公司、布朗大學、早稻田大學、歐盟都涉及，但側(cè)重點不同。就軟硬件綜合的指標體系的評估模式來說，聯(lián)合國最具有代表性，不僅考察政府網(wǎng)站、ICT基礎(chǔ)設施等硬件，還考慮人力資本等軟件環(huán)境。就關(guān)注全社會的網(wǎng)絡績效的評估模式來說，埃森哲的綜合服務成熟度、環(huán)境中考核電子政務的績效。但不管哪種模式既有優(yōu)點，又有缺點。就電子政務績效評估的實質(zhì)來說，上述五種模式的局限性也是顯而易見的。如表9［19］所示。

表9 電子政務績效評估的實質(zhì)分析

上述五種評估模式無法在產(chǎn)出層次、結(jié)果層次、影響層次統(tǒng)籌兼顧，導致電子政務的績效評估針對的多為其外在特征，即政府網(wǎng)站的測評，狹隘性較為明顯，形成了“冰山效應”。

4.2 評估主體

電子政務評估分為內(nèi)評估和外評估。內(nèi)評估的主體自然是政府，即政府對滿足公民需求的政務服務開展的評估；外評估的主體是除政府以外的第三方，包括專業(yè)咨詢公司、學術(shù)研究機構(gòu)等，即第三方力量從外部對電子政務產(chǎn)出進行評估。外評估是當今國際上比較流行的電子政務評估方法，因其具備獨立性、專業(yè)性、智力性、資源相對豐富性等突出優(yōu)點而頗受許多國家的青睞。

但“任何一個業(yè)已確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有不可替代的比較優(yōu)勢，同時，具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限。”［20］外評估也有許多不足之處，它所評價的最直接的對象就是政府門戶網(wǎng)站，因其數(shù)據(jù)和信息的采集相對較為容易，缺少從政府業(yè)務流程的角度進行的綜合性評估。這一不足亦體現(xiàn)在其評估方法即定量與定性分析上。一般而言，定量與定性分析相結(jié)合是較為理想的選擇，但因為不同的外評估采用的標準體系不一帶來了評估方法的側(cè)重亦有所不同。布朗大學聚焦于政府網(wǎng)站的評估，方法體系相對簡單，明顯側(cè)重于定量評估，歐盟的評估亦屬于此類。聯(lián)合國、埃森哲咨詢公司和早稻田大學的定量和定性評估結(jié)合得相對較好。雖然定量評估為必選方法，但其數(shù)據(jù)的是否可再生卻又差別很大。如，埃森哲咨詢公司雖有相應的指標體系，但沒有提供所調(diào)查的服務及其成熟度得分的詳細清單；布朗大學的調(diào)查描述了網(wǎng)站的種類及其特征，但數(shù)據(jù)無法獲取。相比之下，聯(lián)合國則有詳細的測評方法的描述，并建有一個知識數(shù)據(jù)庫（（http∶//www.unpan.org/egovkb））來確保研究人員和政府官員獲得調(diào)查的背景信息。［21］

4.3 評估層面

上述電子政務的績效評估面向的主要是國家層面，傾向于高層電子政務建設水平的評估，未顧及地方電子政務建設的發(fā)展水平調(diào)研。而就電子政務的應用來說，真正與公眾聯(lián)系最緊密、最實際的恰恰是地方電子政務建設，因此，地方電子政務的創(chuàng)新力和現(xiàn)代化是整個國家電子政務發(fā)展的重點。若拋開地方這一層面，從整體上來評估一個國家的信息化發(fā)展水平固然具有重要的參考和應用價值，但并不能真正解決政府信息化的最實質(zhì)性問題，即如何為基層公眾提供便捷、即時、有效的政務服務。因此，如何將中央和地方的電子政務的評估有機地結(jié)合起來，是以后國際電子政務評估所需解決的重要問題。

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