李東衛(wèi)

一、我國農村土地流轉政策簡要概述

土地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶保留承包權，將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織。土地流轉可以盤活資產，使得單位面積土地的價值成倍增長，增加農民的收入，加速農業(yè)現(xiàn)代化。

對于農村土地流轉，黨的十七屆三中全會專門出臺了政策：加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體。

與家庭聯(lián)產承包責任制一樣，農村土地流轉也是農民自己的創(chuàng)造。農村改革30年來，通過兩輪土地承包，我國95%的農戶承包到了土地，97%的耕地實行了家庭承包經營。但隨著形勢的發(fā)展，統(tǒng)分結合的雙層經營體制出現(xiàn)了一些新情況。從“分”的方面來講，農民在市場的主體地位很脆弱，與發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的要求不相適應；從“統(tǒng)”的方面來看，集體經濟大多變成“空殼”，原有的農村服務體系已經不適應，新的服務體系還沒有健全，千家萬戶的小生產難以適應千變萬化的大市場。在一些人多地少的地方，人地矛盾日漸突出，而愿意經營土地的農戶和工商企業(yè)急需土地，擴大經營規(guī)模。于是，一些地方的農民自發(fā)地通過互換、轉包、轉讓等方式進行土地流轉。

實踐證明，農村土地流轉既緩和了人地矛盾，使部分農民從土地上轉移出來，還促進了農業(yè)規(guī)模經營，是提高農業(yè)比較效益的一個好辦法。中央尊重農民的首創(chuàng)精神，熱情支持土地流轉這一新生事物，并提出：按照完善管理、加強服務的要求，規(guī)范土地承包經營權流轉。

此外，農村土地流轉不會改變現(xiàn)有土地承包制。黨的十七屆三中全會的決定提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變?！敝醒胗嘘P文件也規(guī)定：“農村土地流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益?！币簿褪钦f，農村土地流轉后，相當于“三權分離”：經營權歸受讓方，承包權還是歸承包農戶，所有權也還是屬于集體。流轉后的土地，仍然只能用于發(fā)展農業(yè)，不能用作房地產開發(fā)等其他用途；農民依法享有土地流轉權益，如租金、股份分紅等。這也體現(xiàn)了中央切實維護農民權益的宗旨。

總之，沒有哪一項改革會像土地那樣關系重大、牽涉眾多，提高農民在土地增值中的收益分配寫進了中共十八大報告，出臺《農村集體土地補償條例》已提上國務院議事日程。2012年12月22日中央農村工作會議強調，要“守住一條底線”，即充分保障農民土地承包經營權，不能限制或者強制農民流轉承包土地。要“抓住兩個關鍵”，即著力培養(yǎng)新型經營主體，既注重引導一般農戶提高集約化、專業(yè)化水平，又扶持聯(lián)戶經營、專業(yè)大戶、家庭農場：著力發(fā)展多種形式的新型農民合作組織和多元服務主體，通過提高組織化程度實現(xiàn)與市場的有效對接。

二、我國農村土地流轉的實踐

目前我國一些地方對于流轉土地承包經營權，發(fā)展適度規(guī)模經營，已經進行了多種形式的實踐，主要有農村土地互換、農村土地出租、農村土地股份合作、農村土地入股、農村土地轉包等五種形式：

（一）土地互換式。農村土地互換是指村集體經濟組織內部的土地承包方為了便于耕種或者規(guī)模種植的需要，交換自己的承包地，其土地承包經營權也進行相應的交換。最具代表性的為重慶江津模式。自2007年9月起，江津區(qū)率先開展農村集體建設用地置換試點。

（二）土地出租式。農村土地出租是指農戶簽訂租賃合同，將其所承包的全部或部分農村土地租賃給農業(yè)生產大戶、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)或合作社從事農業(yè)生產，土地出租不改變農村土地承包關系，原來承包土地的農戶繼續(xù)按照原有的土地承包合同履行其義務，享受其權利。安徽小崗模式較為典型。安徽小崗土地流轉始于“反包倒租”，就是鼓勵土地向種田大戶、生產能手流轉，進行適度規(guī)模經營，增加農業(yè)生產效率。

（三）土地股份式。土地股份合作制屬于村集體經濟組織內部的一種產權制度安排，即在按人口落實農戶土地承包經營權的基礎上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取土地股份合作制的形式進行農戶土地承包使用權的流轉。它代表當前農村土地流轉模式創(chuàng)新的方向，是比較普遍的一種農村土地流轉模式。最具代表性的為廣東南海模式。廣東省佛山市南海區(qū)（原廣東省南海市）上世紀90年代在其轄區(qū)內實行農村土地股份合作制。

（四）土地入股式。農村土地入股是指村集體經濟組織的承包戶為了發(fā)展規(guī)模農業(yè)，將農村土地承包經營權折算為股權，自愿走農業(yè)產業(yè)化發(fā)展道路，實現(xiàn)農業(yè)生產合作，以土地承包權入股組成股份有限公司或者農業(yè)生產合作社，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化經營。此方式以上海奉賢模式較為典型。其主要做法是：規(guī)定入股農戶的最低收益保障數(shù)額，每畝土地的最低收益為400元，每畝土地的最低分紅為200元：規(guī)定合作社的利潤分配順序及方式。

（五）土地轉包式。農村土地轉包是指村集體經濟組織內部承包方將其承包經營權的全部或者部分轉給同一村集體經濟組織內部的其他農戶從事農業(yè)生產。農村土地轉包是目前農村土地流轉面積最大、比例最高的一種土地流轉形式，其中具有代表性的為浙江溫州模式。主要有三種實現(xiàn)方式：村集體經濟組織主導模式；種糧大戶承包模式；社會化模式提供服務的方式。除了傳統(tǒng)的轉包、出租、互換、轉讓等土地流轉方式外，近年來又出現(xiàn)先股后轉、整村流轉等新形式，如浙江安吉縣35個村實現(xiàn)由村經濟合作社統(tǒng)一流轉土地，開展項目實施，引進項目業(yè)主，農民獲得租金、股金、薪金“三金”，每個村因此可以增加集體收入10萬～100萬元。

三、金融支持農村土地流轉的制約因素

（一）土地流轉中使用權和經營權抵押擔保貸款與現(xiàn)行法律存在矛盾，制約金融機構貸款發(fā)放。土地作為最重要的物權之一，其確權登記工作到目前為止，還沒有一個全國統(tǒng)一的立法。我國目前土地登記管理方面的最大問題之一是管理分散，由國土、建設、林業(yè)、農業(yè)等多個部門分別負責土地、房屋、林地、農地等的確權登記。由于管理部門眾多，各自有相應的規(guī)章制度，帶來土地確權登記管理的混亂?！稉７ā芬?guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！薄锻恋爻邪ā芬?guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。農村土地承包經營權的抵押只限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地，并沒有明確土地承包經營權可以抵押。而《物權法》中規(guī)定，將宅基地使用權明確排除在抵押財產之外。造成土地流轉使用權和經營權抵押貸款業(yè)務缺乏法律保障，當借貸關系形成后，貸款風險難于掌控，金融機構為降低交易成本與風險，對金融支持土地流轉持謹慎態(tài)度，制約貸款發(fā)放。

（二）農村土地流轉缺乏中介服務，制約了金融機構提供信貸支持的積極性。大部分農民受自身素質的限制，對于國家政策解讀和認識不足，對于土地使用權價值的評價、流轉合同的簽訂等需要借助相關的中介機構。而目前農村土地流轉中介服務體系發(fā)展相對緩慢，致使土地供求雙方消息受阻。一些地方雖然建立了流轉中介組織，但其市場定位不明晰，服務功能不完善，也一定程度上制約了金融機構提供信貸支持的積極性。

（三）金融支農與土地流轉規(guī)模經營存在矛盾，制約了金融機構貸款本息回收。實行土地流轉后，規(guī)模經營的農戶信貸資金需求大，金融機構開辦的農業(yè)貸款品種主要為農戶小額信用貸款、聯(lián)保貸款、擔保貸款，一般額度較低，期限較短，加之受信貸規(guī)模、貸款模式等多重因素制約，難以滿足土地流轉的資金需求。另外，目前規(guī)?；洜I后貸款需求多樣化，貸款期增加，資金回收周期延長，銀行為降低回收貸款本息難度，一般降低契約風險。

（四）農村土地流轉潛在的信貸風險，制約了金融機構信貸的投放。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對農村勞動力轉移的快速推動，“空心村”現(xiàn)象在一些農村開始出現(xiàn)，農村土地承包經營權流轉成為一種普遍現(xiàn)象。金融機構農村土地流轉貸款有力地支持了“三農”經濟發(fā)展，但不良貸款卻不斷增加。一是利益紛爭是誘因。民以食為天，土地是農民賴以生存的基礎，土地的收益一直是農民的一項重要收入來源。農業(yè)稅取消后，綜合補貼、良種補貼政策的落實，變相增加了農民的土地收入，所以圍繞土地流轉的利益之爭在農村頻頻出現(xiàn)，如產業(yè)結構調整、高價轉租、租金上漲等。目前，利益紛爭已成為農村土地流轉貸款形成的一個重要原因。部分農民為獲取更高的收益，要求提前收回流轉的土地，造成承租方損失，無力償還全部或部分貸款，造成土地流轉不良貸款余額增加。二是保險缺失是外因。自然災害是農業(yè)生產的天敵，特別是遇到洪澇災害，農業(yè)的抗災能力會更弱。如果沒有保險業(yè)務保駕護航，自然災害給農業(yè)發(fā)展帶來的損失程度無法預知。一方面農民的參保意識較弱，由于當?shù)剞r民對自然災害的危害性認識不足，不愿意上交保費，導致保險業(yè)務停滯；另一方面自然災害定損難。由于自然災害對同一縣域不同地點的農業(yè)損害程度不一，定損難度較大，定損持續(xù)時間較長，農民不滿意，從而造成保費收繳難。同時，農業(yè)保險開展的品種較少，油料作物和蔬菜大棚均未開展保險業(yè)務。由于農業(yè)保險缺失，相對提高了土地承租人的經營風險，從而增加了金融機構的信貸投資風險。三是流轉無序是病根。目前農村土地流轉的形式多種多樣，如親戚之間的轉租、種糧大戶的尋租、個人招租、農村合作社承租、政府導租等，但不論是個人與個人、個人與集體、集體與個人之間的出租和承租關系，土地流轉行為大多是自發(fā)的，缺少政府的有效引導，給土地流轉糾紛埋下隱患，從而導致土地承租人經營風險上升。致使土地流轉貸款不能依法執(zhí)行，形成不良貸款。

（五）農業(yè)金融服務體系存在不足。創(chuàng)新信貸產品的積極性不強。一是農村金融發(fā)展滯后，服務不足。大型銀行大規(guī)模地縮減了農村網點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本全部撤出，貸款余額用于農業(yè)貸款的比重相對較低。二是農業(yè)融資保障不足。體現(xiàn)在財政資金投入制約過多，主要用于農業(yè)扶貧資金投入、農村水利基礎設施投入等，用途管制嚴格；農村信用社省聯(lián)社管理體制僵化，制約基層信用社經營自主權，難以適應農村經濟發(fā)展和市場多元化的需要；農業(yè)資本向城市流八成為工商業(yè)資本，抽走了農業(yè)發(fā)展的資金；農村土地抵押受到限制等。三是金融機構參與農村土地流轉中貸款的積極性不高。2011年國家多次上調存款準備金率，金融機構信貸規(guī)模、資金流動性受到限制，加之創(chuàng)新信貸產品的積極性不強，使得農村土地經營權抵押貸款業(yè)務發(fā)展受限。四是農業(yè)保險發(fā)展滯后。保險公司推廣涉農保險的積極性不高。農業(yè)保險的高風險、高費率、高賠付和低保額、低收費、低保障的“三高三低”特性使得農業(yè)保險經營陷入惡性循環(huán)，而政府又沒有對涉農保險實行補貼或政策優(yōu)惠等。由于農業(yè)生產受自然條件影響較大，目前農業(yè)保險整體發(fā)展滯后，保險覆蓋率偏低，一些保險公司的農業(yè)保險業(yè)務日漸萎縮。農業(yè)保險的缺位，客觀上推高了金融機構對“三農”業(yè)務的風險預判，加劇了農村金融供給緊張狀況，制約了農業(yè)現(xiàn)代化和農村經濟增長的進程。

四、強化金融支持農村土地流轉的對策

（一）完善政策法規(guī)體系，支持金融機構防范信貸風險。土地流轉不規(guī)范不但在一定程度上抑制了土地流轉的速度，而且把土地流轉風險轉變成了金融機構信貸風險，這樣不利于城鎮(zhèn)化和“三農”經濟發(fā)展。要規(guī)范土地流轉，從源頭上遏制土地流轉信貸風險的發(fā)生，政府必須加快農村土地流轉立法，明確界定土地流轉雙方的權利和義務，對土地流轉的流程、用途、手續(xù)等進行規(guī)范，確定地方政府在土地流轉中的職權。同時加強宣傳，提高農民的法律意識，明確農民與農村集體土地的關系。金融部門、農業(yè)部門應積極獻言獻策，促進國家有關部門盡快修訂現(xiàn)有的《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等一批法律法規(guī)，消除土地承包（流轉）經營權抵押貸款的法律障礙，確保農村土地有序健康地流轉，為承辦農村土地經營權抵押貸款的金融機構提供法律支持，提高參與積極性。在修改《土地管理法》的過程中，做好與其他不動產登記工作的銜接，真正建立以土地為核心的不動產統(tǒng)一登記制度，提高不動產登記的法律地位。盡快出臺《農村集體建設用地流轉管理辦法》，以規(guī)范集體建設用地流轉交易和管理行為，促進流轉的依法有序進行。鑒于目前全國農村集體經濟組織法人地位尚未確立、組織實體不明確的情況下，存在村民不一定是集體經濟組織成員、集體經濟組織成員不一定是村民的現(xiàn)象，給土地承包工作帶來很多問題，建議全國人大制定《農村集體經濟組織法》，這也是在國家層面穩(wěn)定和完善農村基本經營制度的根本法治手段。

（二）政府出臺扶持政策，減少金融機構信貸風險。目前，土地流轉的自發(fā)性，影響了土地流轉的規(guī)模，在有些地方造成土地閑置，激化了社會矛盾。在土地流轉立法前，政府應參與土地流轉，建立專門的土地流轉管理機構，制定土地流轉登記制度，發(fā)布土地流轉信息，建立統(tǒng)一的土地流轉平臺，讓土地依法有序流轉，切實保護出租人、承租人的利益，提高金融機構土地流轉貸款質量。當前，利益紛爭、保險缺失、流轉無序成為目前農村土地流轉貸款風險上升的三大主導因素，制約了土地流轉再融資。在目前情況下，要解決這一問題，財政與金融必須聯(lián)手合作，牽引扶持。一是建立全額農業(yè)保險制度。政府應發(fā)揮財政的杠桿作用，對基本農田農業(yè)保險加大扶持力度，中央、地方分成出資，全額上繳主要糧食品種保險費，徹底解決農業(yè)保險發(fā)展不平衡問題。二是制定集體建設用地流轉稅收政策及調節(jié)機制，明確集體土地流轉的稅種、稅額，制定農村集體建設用地流轉稅實施細則，嚴格執(zhí)行土地出讓金等收支管理制度，避免資金流失。為防止因土地級差收益導致的貧富差距，應制定恰當?shù)亩愂照{節(jié)機制。三是建立金融機構貸款風險補償機制。對于土地流轉不良貸款，政府和金融機構應分別承擔風險責任，政府可以利用財政政策，采取土地流轉不良貸款50%貼息的方式，減少金融機構信貸風險，引導金融機構加大土地流轉貸款投入力度。

（三）健全土地流轉金融市場，創(chuàng)建農村土地經營權流轉的金融服務平臺。伴隨農村經濟的迅速發(fā)展、城鎮(zhèn)化步伐加快，有很多農民脫離土地，從事非農產業(yè)，農村急需建立完善的土地流轉金融服務中心。農地經營流轉金融服務中心可由農業(yè)部門、金融監(jiān)管部門、地方政府共同管理，面向農民，服務企業(yè)和其他市場主體，搭建一個公益性服務的金融交易平臺。服務中心應該承擔土地經營權交易規(guī)則的制定和組織實施、代理交易業(yè)務、審核批準與登記、政策和法律咨詢、合同糾紛解決、風險評估保障、數(shù)據(jù)庫管理、金融信貸指導、電子流轉檔案信用評級的建立、價值評估等職責，堅持公正、公開、公平和依法自愿有償?shù)脑瓌t，引導農村土地有序地進行流轉，建立土地流轉網絡化金融管理中心，使土地產出效率最大化，增強土地的利用率。中心管理服務人員由三家共同選定，提高農業(yè)規(guī)?；剑晟妻r村土地制度。此外，建立一體化的城鄉(xiāng)建設用地市場，提高集體建設用地流轉的市場化配置程度，從國家層面制定農村集體建設用地流轉收益分配的原則性意見，明確集體建設用地收益分配主體，以及利益主體之間的分配比例，國家、集體土地所有權人、集體建設用地使用權人的應得權益。同時，必須轉變政府職能，建立健全收益分配監(jiān)督機制，加強對國家和集體經濟組織土地收益分配的管理，以確保國家、村集體對農業(yè)和農村的投入，改善農民的生產生活條件。

（四）加大金融支農力度，培育完善土地流轉經營主體。由于農業(yè)相對于其他產業(yè)收益較低，需要政府相關部門尤其是金融監(jiān)管部門加強政策上的宣傳，推出相應的金融政策鼓勵措施，引導和加大資金、土地供求雙方土地流轉的力度。政府在金融政策上扶持和培育各種合作組織、專業(yè)企業(yè)、龍頭企業(yè)等規(guī)模經營主體。一是調整農業(yè)產出與投入結構，加強農業(yè)基礎設施建設，引進新技術，農村金融機構應給予種養(yǎng)大戶發(fā)展規(guī)模經營的信貸支持，鼓勵大戶多承租土地。二是加快發(fā)展農民專業(yè)合作組織和農業(yè)企業(yè)，創(chuàng)辦企業(yè)、農民、合作組織三者相結合的新型經營模式，實現(xiàn)農民以技術或土地份額入股，優(yōu)先安排有就業(yè)需要且已經實現(xiàn)土地流轉的農民就業(yè)。

（五）創(chuàng)新金融產品，建立健全現(xiàn)代農村金融體系。一是放寬農村金融準入政策，加大對農村金融發(fā)展的政策支持力度，拓展農業(yè)發(fā)展銀行的支農領域，擴大郵政儲蓄銀行的涉農業(yè)務范圍，推動村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。政府出臺政策積極發(fā)展農村小額貸款公司、農村資金互助社等多種類型的小型農村金融機構，為農戶和農業(yè)生產提供更多的金融服務，激活農村金融服務市場，使競爭合理、有序，拓寬融資渠道，引導更多信貸資金和社會資金投向農村。二是加大政府的資金支持力度，建立起以政策性保險為主體的農業(yè)保險體系。同時，為了有效降低農產品的市場風險，需要構建全面的農業(yè)風險保障體系，建立農業(yè)再保險制度，完善農業(yè)巨災風險分散機制，并適時發(fā)展農產品期貨等農村金融衍生市場。三是根據(jù)新時期農村土地流轉形式的特點，涉農金融機構積極探索創(chuàng)新支農服務的貸款，適當放寬貸款額度與貸款期限，以滿足土地流轉的種糧大戶以及龍頭企業(yè)的貸款需求。四是政府制定出臺鼓勵土地流轉和規(guī)模經營的支持政策，設立專項農村土地流轉扶持基金，加大對農村金融服務體系做出貢獻的單位和金融機構的獎勵和政策傾斜力度。

（六）加快農村城鎮(zhèn)化，完善農村土地流轉保障體系。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快農村城鎮(zhèn)化，以農業(yè)產業(yè)化帶動農業(yè)經濟效益增長，完善農村土地流轉的保障體系，從而把農民從土地上解放出來，把土地從對農民的社會保障功能中解放出來。一是加快農村城鎮(zhèn)化步伐。城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本前提。通過推進城鎮(zhèn)化，大量的農村富余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，農村居民人均資源占有量會大幅度增加，這將有利于提升農業(yè)生產規(guī)?；⑹袌龌?，加快農業(yè)現(xiàn)代化進程。二是深化土地管理制度改革。為了防范和治理城鎮(zhèn)化過程中的耕地占用、農民利益受損、土地資源粗放利用等問題，必須按照保護、綜合整治、提高利用效率等要求深化土地制度改革。一方面要改革征地制度。切實保護18億畝耕地紅線，保護農民合法土地權益。要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的控制作用，科學制定城市和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模；要改革土地產權法律制度；要建立耕地保護基金管理機制：要建立農村土地流轉制度；另一方面要積極開展土地綜合整治，通過建立農村集體土地流轉市場進行產權調整、協(xié)調各方主體利益，以及進行配套制度改革；再一方面要加強城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用。制定科學的土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，注重城鎮(zhèn)內涵發(fā)展，提高土地利用集約度；重視土地環(huán)境的整治與保護。三是完善農村社會保障體系，促進農民土地保障轉向社會保障。建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，加快農村城鎮(zhèn)化步伐；完善農村最低生活保障和農村合作醫(yī)療制度，逐步建立農村養(yǎng)老保險，適當提高參保人員繳費水平，拓寬農村社會保障的籌資渠道；解決被征地農民的養(yǎng)老保障問題，消除“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”現(xiàn)象。四是發(fā)展農村土地流轉的服務體系。建立健全農業(yè)性區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)技術引進與推廣、農村家畜家禽等動物疫病的預防與控制、農產品質量安全與監(jiān)控的機構，設立專門的農業(yè)技術員制度；建立健全專業(yè)的農產品市場流通體系，完善農業(yè)信息收集和發(fā)布制度；建立農村土地承包和流轉的仲裁機構，配合司法部門協(xié)調處理和仲裁農村土地流轉過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛。

責任編輯：龍菲