梅強 岳寧

績效審計代表著政府職能部門審計發(fā)展的方向，它是以評價和監(jiān)督政府部門所管理的公共資源或公共支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性。2005年人民銀行內(nèi)審工作就提出“要開拓創(chuàng)新，積極探索績效審計在央行的運用，推動人民銀行內(nèi)審工作不斷上層次、上臺階”。2012年又提出“要借鑒國際內(nèi)部審計準則，探索開展績效審計，繼續(xù)推進內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型”的工作目標?？傮w上看，我國中央銀行績效審計工作尚處于起步階段，沒有形成一個整體性審計機制。

● 中央銀行推行績效審計的現(xiàn)狀 ●

“探索開展績效審計，繼續(xù)推進內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型”是基于中央銀行的職能建設(shè)的需要。人民銀行是我國的中央銀行，作為國家金融核心在其分支機構(gòu)引入績效審計是對央行履行職能過程中綜合管理系統(tǒng)和內(nèi)控制度運行與控制效果的監(jiān)督審查，也是評價其資源管理和使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的重要方法。但是，中央銀行尚沒有真正實質(zhì)性開展績效審計，更沒有建立績效審計機制。主要是沒有形成績效審計的環(huán)境和條件。

1.合規(guī)性審計還是中央銀行內(nèi)審的主導(dǎo)方式。目前，中央銀行內(nèi)部審計機構(gòu)的工作重點還在于保障央行各項規(guī)章制度貫徹執(zhí)行，規(guī)范各項業(yè)務(wù)工作的程序性、合規(guī)性。不管是專項審計，還是全面審計，主要是采取合規(guī)性審計方式，其目標是保證基層央行的穩(wěn)定運行。這種方式不注重基層央行有效履行法定職責(zé)方面發(fā)揮的社會效益和公共服務(wù)的評價。近年央行開展的對分支行行長和部門主要負責(zé)人的履職審計，采取了一些績效審計方式，也很少涉及對行長或部門主要負責(zé)人及所在機構(gòu)或部門履行職責(zé)方面發(fā)揮的社會效益和公共服務(wù)等方面的審計評價。

2.績效審計在中央銀行內(nèi)部還缺乏人文環(huán)境。推行績效審計從技術(shù)層面來講并不難，難的是營造一個適宜績效審計的人文環(huán)境。當(dāng)前在以合規(guī)性審計為主導(dǎo)的審計制度下，審計人員以業(yè)務(wù)合規(guī)性為主審對象，以審出不合規(guī)的操作方式、不合規(guī)的制度執(zhí)行、不合規(guī)的業(yè)務(wù)流程為內(nèi)容。況且，這種對內(nèi)控制度的理解、對操作流程的先后，因不同機構(gòu)、不同工作人員，以及不同的審計人員，明顯出現(xiàn)不同。當(dāng)然，這種不同也許并不是“大”不同，實際是不同的理解性問題。隨著基層央行職能調(diào)整和服務(wù)手段的電子化，人為性的差錯大大降低，但審計人員為了查問題而查問題，有時就只有從理解性問題方面入手寫問題。內(nèi)審工作表現(xiàn)為查出問題多，人員水平就高，對違規(guī)對象處罰也多，內(nèi)審權(quán)威性也高。內(nèi)審部門多年形成的審計思維，很難形成開展績效審計的氛圍，審計人員也缺乏績效審計方法和環(huán)境。

3.績效審計在中央銀行還沒有建立運行機制。從西方發(fā)達國家開展績效審計的經(jīng)驗看，績效審計與績效管理是相配套的，也就是績效審計是建立在與績效管理體系相適應(yīng)的運行機制上。其目標是考核政府的職能部門的職能實現(xiàn)程度，也就是考核政府及部門提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。中央銀行是現(xiàn)代金融的核心，它是國家綜合經(jīng)濟管理的重要組成部門，強化其對國民經(jīng)濟管理的社會效益和公眾服務(wù)的評價是內(nèi)部監(jiān)督的重要內(nèi)容。但是，我國中央銀行獨立性不強，其對國民經(jīng)濟的控制取向，不以國家編制的經(jīng)費預(yù)算相配套，尚沒有建立績效審計的制度安排，同樣也就沒有實行績效審計的可操作性，自然就沒有真正意義上的績效審計的運行機制。這也就是中央銀行沒有大力推行績效審計的主要因素。

4.績效審計還很難發(fā)揮促進金融管理的作用。2008年以美國為代表的西方金融管理體系引發(fā)的金融危機，造成西方經(jīng)濟整體衰退，后金融危機時代更引起我國作為新興經(jīng)濟體在金融管理方面的思考。央行監(jiān)控金融市場、管理金融體系的功能應(yīng)當(dāng)進一步加強。人民銀行探索開展對分支機構(gòu)績效審計，目的是促進央行加強責(zé)任、改進管理、提高效率，通過績效審計進一步提出改善內(nèi)部管理、問責(zé)制度和組織效率效果方面的建議，以此提升央行金融管理能力。但由于中央銀行績效審計機制沒有建立，各分支機構(gòu)在績效審計方面的工作探索還處于起步階段，面臨許多難以解決的障礙，自然延緩了績效審計在促進中央銀行加強金融管理方面的作用。

● 推進中央銀行績效審計的措施 ●

鑒于總行內(nèi)審司尚沒有統(tǒng)一的對分支機構(gòu)實施績效審計的相關(guān)規(guī)定，筆者依據(jù)當(dāng)前基層央行職能轉(zhuǎn)換后的職能定位，結(jié)合國際內(nèi)部審計準則，認為在考慮管理成本效益，通常稱為資源利用的經(jīng)濟性的前提下，以我國國情為基準，重點是考慮中央銀行內(nèi)部控制效率性和外部履職的效果性，通過以下措施積極有效地推進中央銀行績效審計。

1.績效審計目標的科學(xué)定位。人民銀行是我國的中央銀行，制定的貨幣政策和金融服務(wù)與金融穩(wěn)定職能的實現(xiàn)，均體現(xiàn)在分支機構(gòu)傳導(dǎo)貨幣政策、履行金融服務(wù)和維護金融穩(wěn)定的履職效益和效果上。根據(jù)我國國情和績效審計的“三大要素”，重點是在中央銀行內(nèi)部控制效率性和外部履職的效果性，通過績效審計，評價分支機構(gòu)履職的社會效益和公共服務(wù)成果，以此促進基層央行提高自身的管理水平、履行好職責(zé)，實現(xiàn)人民銀行管理金融的職能目標。這應(yīng)當(dāng)作為中央銀行績效審計的主要目標。因此，中央銀行績效審計的總體目標應(yīng)該定位于“維護金融秩序、防范金融風(fēng)險、保障金融安全、促進經(jīng)濟發(fā)展”上。

2.建立績效審計的運行機制。

從國外開展績效審計的經(jīng)驗看，績效審計與績效預(yù)算關(guān)系緊密，績效預(yù)算是績效審計的基礎(chǔ)和條件。當(dāng)前，人民銀行作為國務(wù)院的組成部門，也納入了預(yù)算制，財政部依據(jù)央行的“三大職能”和管理金融的需要，合理審查人民銀行編制的預(yù)算報人大批準。顯然，合理編制預(yù)算，對項目支出提出相對明確的績效要求與考核目標，也成為可能。這為央行內(nèi)審開展績效審計提供了制度平臺，而央行績效審計的開展也為績效預(yù)算的建立和實行提供了支持。通過績效審計可以對央行分支機構(gòu)的績效水平作出客觀評價，為下期預(yù)算提供決策參考。因此，人民銀行應(yīng)與財政部配合，共同促進績效運行機制的建立。建立預(yù)算機制，將績效概念引入預(yù)算編制中，在央行實行績效管理；建立激勵機制，將財政預(yù)算經(jīng)費與央行職能和管理目標結(jié)合，實行以央行職能實現(xiàn)和金融管理成效的最終結(jié)果作為確定預(yù)算執(zhí)行依據(jù)，充分發(fā)揮央行分支機構(gòu)管理金融和保障區(qū)域金融安全的積極性和主動性；建立責(zé)任機制，在國家財經(jīng)法規(guī)和人民銀行會計基本制度下，嚴格經(jīng)費管理，將項目支出與管理目標嚴格配比，為建立責(zé)任央行和責(zé)任管理打下基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上央行建立和實行績效審計機制順理成章。

3.制定可行的績效審計指標。依據(jù)審計目標制定主要控制指標，是體現(xiàn)績效審計目標完成程度、實現(xiàn)績效審計預(yù)期效果的一個重要環(huán)節(jié)。實現(xiàn)人民銀行管理金融的職能目標，重點也就在評價央行金融管理能力和效果。所以績效審計反對票主要在兩個方面：一是效率性指標，二是效果性指標。效率性指標：一是人民銀行及分支機構(gòu)制定和執(zhí)行貨幣政策的效率性評價。主要有制定和調(diào)整貨幣政策是否符合促進國民經(jīng)濟包容性發(fā)展的要求，執(zhí)行和傳導(dǎo)貨幣政策的措施是否有效，對執(zhí)行和傳導(dǎo)貨幣政策的情況跟蹤評價是否及時有效等。二是人民銀行及分支機構(gòu)提供金融服務(wù)的效率性評價。主要有支付系統(tǒng)是否高效、安全，貨幣供應(yīng)和管理效率，國庫服務(wù)和監(jiān)督效率，金融服務(wù)保障是否能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要等。三是人民銀行及分支機構(gòu)管理金融的效率性評價。主要是金融管理內(nèi)控制度的建立健全情況，金融管理方式和手段是否完備有效、是否適應(yīng)金融業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展、管理范圍是否適當(dāng)、有無監(jiān)管越位或監(jiān)管缺位問題等。效果性指標：一是人民銀行分支機構(gòu)執(zhí)行貨幣政策的效果評價，貨幣政策是否貫徹落實到位、落實的效果如何。二是人民銀行分支機構(gòu)金融服務(wù)效果的評價，金融機構(gòu)對人民銀行提供金融服務(wù)的效果認可度，社會公眾對金融服務(wù)的滿意度如何。三是人民銀行分支機構(gòu)金融管理的效果評價，是否開展有效的金融管理工作，是否保障了區(qū)域金融安全和穩(wěn)定，是否實行了公開、公平、公正的金融管理。

4.營造績效審計的人文環(huán)境?？冃徲嬍莻€審計方式更是一個審計理念。一是制定中央銀行績效審計準則和操作指南，強化績效審計的權(quán)威性，建立央行績效審計工作體系。二是樹立績效審計理念，實行央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型，加強培訓(xùn)、提升能力，打造出高素質(zhì)、高水平的央行績效審計隊伍。三是適應(yīng)央行數(shù)據(jù)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)的信息化，加快績效審計信息化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，提高績效審計信息的科學(xué)、準確、及時和評價的真實性。四是通過績效審計，以建立節(jié)約型社會為牽引，促進觀念更新，改變花錢不講效益的思想，促進節(jié)約型央行建設(shè)。

5.發(fā)揮績效審計的現(xiàn)實作用。盡管中央銀行實行績效審計的條件還沒有完全成熟，但并不意味著央行績效審計工作推進不了。相反，央行應(yīng)當(dāng)從專項支出的績效審計入手，通過專項支出績效審計，如貨幣管理經(jīng)費、反洗錢經(jīng)費、金融穩(wěn)定管理等方面支出的績效審計，評價這方面的績效管理。還可采取行長履職審計運用績效審計方式，評價分支機構(gòu)經(jīng)費預(yù)算與金融服務(wù)、貨幣政策傳導(dǎo)、金融穩(wěn)定和金融管理工作的實際效果，將此作為中央銀行預(yù)算支出效果與預(yù)期支出目標的實現(xiàn)程度來評價預(yù)算支出績效，進而增強對中央銀行金融管理效果和促進經(jīng)濟增長的責(zé)任更深層次的監(jiān)督與評價。

（作者單位：中國人民銀行銅鼓縣支行）