王占先

“十一五”以來，河南省南陽市加快實(shí)施中心城區(qū)帶動戰(zhàn)略，培育壯大縣城，突出發(fā)展小城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化總體水平提高較快，由2005年的30%提高到2010年的38%，與全國的差距由2005年的13個百分點(diǎn)縮小到2010年的11.7個百分點(diǎn)。南陽已進(jìn)入城鎮(zhèn)化中期快速發(fā)展的新階段，步入城鎮(zhèn)化與工業(yè)化互促共進(jìn)的新時期。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

2011年，南陽市城鎮(zhèn)化率為40%，比河南省平均水平41%低1個百分點(diǎn)，比全國平均水平51%低11個百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于東南沿海同級地區(qū)。

具體表現(xiàn)在三個方面：一是中心城區(qū)和縣城輻射帶動能力不強(qiáng)。南陽中心城區(qū)規(guī)模不大，新區(qū)建設(shè)剛剛起步，經(jīng)濟(jì)影響力明顯不足，難以聚集外部要素資源，發(fā)揮主帶動作用，在推動全市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用不顯著。二是城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化。2011年，南陽市工業(yè)化率為48.2%，城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化，不利于推動三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。第三產(chǎn)業(yè)增加值與人口城鎮(zhèn)化水平正相關(guān)，存在因果關(guān)系。南陽市城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，對周邊地區(qū)的輻射能力很小。第三產(chǎn)業(yè)逐年在增加，但仍然存在第一產(chǎn)業(yè)比重過大、第三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)的問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對全市經(jīng)濟(jì)的推動能力弱，形不成較強(qiáng)的集聚效應(yīng)，不能很好地推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

（一）調(diào)整發(fā)展思路，推行協(xié)調(diào)發(fā)展

著力推進(jìn)以產(chǎn)業(yè)集聚化和人口城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化。在推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府要從實(shí)際出發(fā)，選擇適合南陽城鎮(zhèn)化發(fā)展的正確模式，創(chuàng)造有利于城鎮(zhèn)發(fā)展的體制機(jī)制環(huán)境、政策環(huán)境，走出一條具有南陽特色的城鎮(zhèn)化道路。要采用重點(diǎn)推進(jìn)、典型引路的辦法，整合市域優(yōu)勢資源，合理定位，明確分工，科學(xué)規(guī)劃，各展其長，形成中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

（二）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，完善城鎮(zhèn)體系

按照核心帶動、軸帶發(fā)展、節(jié)點(diǎn)提升、對接周邊的原則，構(gòu)建以中心城市群為主體形態(tài)，輻射帶動縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的具有盆地特色的四級城鎮(zhèn)體系。

一是推進(jìn)中心城市組團(tuán)化發(fā)展。把做大做強(qiáng)中心城區(qū)放在更加突出的位置，實(shí)施中心城區(qū)振興工程，按照“一圈一副兩軸三極”的城鎮(zhèn)發(fā)展布局，推進(jìn)中心城區(qū)與官莊、鴨河、麒麟湖、鎮(zhèn)平、社旗等組團(tuán)化發(fā)展，強(qiáng)化鄧州副中心地位，加快舊城改造、城市商務(wù)中心區(qū)和特色商務(wù)區(qū)建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代化交通體系，提升城市品位，完善城市功能，構(gòu)建功能分工合理、交通快速便捷、具有競爭優(yōu)勢的城市集群，共同帶動區(qū)域發(fā)展。著力打造城市增長核心——南陽新區(qū)，與中心城區(qū)在就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等城市功能方面形成相互呼應(yīng)、相互推進(jìn)的局面，推動中心城區(qū)提速發(fā)展，提高中心城市首位度。加快城市組團(tuán)、中心城區(qū)、新區(qū)協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)造就業(yè)崗位，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載力。推進(jìn)從中心城區(qū)牽引向中心城市群牽引轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升南陽中心城區(qū)和鄧州副中心的承載能力和區(qū)域影響力進(jìn)一步提升。

二是加大縣城建設(shè)力度。加快鄧州市域副中心城市建設(shè)，推進(jìn)西峽、淅川經(jīng)濟(jì)一體化，推動南召、方城、新野、桐柏、內(nèi)鄉(xiāng)充分利用特色資源，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，完善城市功能，提高承載能力，增強(qiáng)群體競爭力，把有條件的縣城發(fā)展成為中等城市，提高承接中心城市輻射能力和帶動農(nóng)村發(fā)展能力，提升縣城發(fā)展水平，銜接中心城市和小城鎮(zhèn)，協(xié)同支撐帶動南陽城鎮(zhèn)化發(fā)展。

三是大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和資源優(yōu)勢，扶持引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的建制鎮(zhèn)發(fā)展成為工業(yè)主導(dǎo)型、專業(yè)市場型、旅游開發(fā)型、古鎮(zhèn)保護(hù)型、交通沿線型、城郊結(jié)合型、開發(fā)新區(qū)型等特色中心小城鎮(zhèn)。重點(diǎn)抓好50強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)，精心打造其中主要交通干線、旅游專線、產(chǎn)業(yè)帶上的小城鎮(zhèn)，通過抓特色產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升公共服務(wù)功能，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中，以人口和產(chǎn)業(yè)的集聚帶動城鎮(zhèn)發(fā)展，努力形成一批規(guī)模適度、特色鮮明、功能齊全、設(shè)施完善的小城鎮(zhèn)，把基礎(chǔ)較好的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市。

四是積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。統(tǒng)籌考慮耕作半經(jīng)、人口規(guī)模和未來城鎮(zhèn)化水平等因素，整合4610個行政村，按照20年不落后的標(biāo)準(zhǔn)全面規(guī)劃、合理布局新型農(nóng)村社區(qū)。選擇靠近中心城區(qū)、城市近郊、集鎮(zhèn)周邊、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國道省道兩邊的地方，突出抓好100個新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范點(diǎn)，盡快完成規(guī)劃編制、土地審批、項(xiàng)目招標(biāo)等工作，抓緊開工建設(shè)，實(shí)現(xiàn)率先突破。走中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

（三）堅持工業(yè)主導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚

繼續(xù)堅持工業(yè)主導(dǎo)地位，著力建設(shè)14個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群和基地，進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)在全市的集中集聚集約發(fā)展。

要抓住我國經(jīng)濟(jì)總體轉(zhuǎn)型擴(kuò)大內(nèi)需、產(chǎn)業(yè)由東向西轉(zhuǎn)移的有利時機(jī)，以區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢為依托，加大工作力度，積極爭取在新一輪產(chǎn)業(yè)重構(gòu)中打造產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，全面提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)。通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間集中，帶動人口空間集聚與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有效轉(zhuǎn)移，最終實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互促共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面，將產(chǎn)業(yè)集群區(qū)打造成為新城區(qū)的發(fā)動機(jī)和增長內(nèi)核。

同時，努力提高第三產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重。大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大社會就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。積極發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，降低區(qū)域物流成本，增強(qiáng)對外輻射帶動作用。加快發(fā)展金融服務(wù)業(yè)，更好地發(fā)揮金融對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體服務(wù)功能。

（四）完善政策措施，推動快速發(fā)展

要充分研究國家宏觀政策及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)工作的相關(guān)政策，解放思想，大膽改革，切實(shí)破除城鄉(xiāng)分割的體制機(jī)制障礙。一要深化戶籍制度改革，徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度，以職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。二要改革現(xiàn)有土地制度，特別是農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征用、補(bǔ)償制度，在失地農(nóng)民、政府和開發(fā)商之間合理分配土地增值受益，合理滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的土地需求，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益和糧食安全。加強(qiáng)建設(shè)用地宏觀調(diào)控，優(yōu)化配套土地資源；提高現(xiàn)有城市建設(shè)用地利用率，積極推行集約節(jié)約用地；建立市場化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)。三要創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬融資渠道，動員各方面力量多形式、多渠道籌集建設(shè)資金，推動城鎮(zhèn)建設(shè)投入與產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。四要改革完善社會保障制度，破除城鄉(xiāng)分割的社會保障體制，加大公共財政向農(nóng)村傾斜，不斷完善醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等各項(xiàng)配套政策，降低城市準(zhǔn)入門檻，構(gòu)建農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會保障制度。五要深化城鎮(zhèn)住房制度改革，切實(shí)改造城鎮(zhèn)棚戶區(qū)，有效解決農(nóng)民工住房問題。六要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的勞動力市場，消除歧視農(nóng)民工現(xiàn)象。七要深化城鄉(xiāng)教育制度改革，加強(qiáng)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工素質(zhì)，在教育上對農(nóng)民工子女和城鎮(zhèn)居民子女一視同仁。八是探索建立城鄉(xiāng)利益平衡機(jī)制，完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，建立區(qū)域統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場體系，加快土地征收制度改革，確保農(nóng)民在土地增值中的收益權(quán)。九是探索建立資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)制度，著重在統(tǒng)籌配置資源、協(xié)調(diào)治理環(huán)境、建立生態(tài)補(bǔ)償、完善資源價格、探索產(chǎn)權(quán)交易、合作發(fā)展區(qū)域和健全財政轉(zhuǎn)移支付等方面解決經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展過程中存在的資源環(huán)境突出問題。

作者單位：河南省南陽市委政研室