鄭有治

摘 要：分析尤溪縣林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)狀和問題，提出林業(yè)綜合行政執(zhí)法的主要做法與運行機制，總結(jié)實施綜合行政執(zhí)法的主要成效和啟示，為深化林業(yè)行政執(zhí)法改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；對策；啟示；林業(yè)

中圖分類號 F307.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）09-108-03

尤溪縣位于福建省中部，地處中亞熱帶，自然條件優(yōu)越，森林資源豐富，是全國南方集體林區(qū)重點林業(yè)縣，也是國家林業(yè)局確定的集體林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣和全國林業(yè)綜合執(zhí)法第二批試點單位。全縣下轄8鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，249個村委會，12個居委會，總?cè)丝?2.5萬人，土地總面積34.2萬hm2，其中林業(yè)用地面積21.27萬hm2，森林覆蓋率73.3%。2012年林業(yè)總產(chǎn)值59.98億元，林業(yè)是尤溪經(jīng)濟社會發(fā)展的重要公益事業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)。隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深化，林業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化、經(jīng)營形式多樣化、林權(quán)結(jié)構(gòu)分散化的新格局。在新的形勢下，森林資源保護管理面臨的新情況、新問題越來越多，這就需要改變以往執(zhí)法方式，走上綜合執(zhí)法的軌道，推進森林資源保護管理目標實現(xiàn)的最優(yōu)化。

1 原有林業(yè)行政執(zhí)法存在的主要問題

實施林業(yè)綜合行政執(zhí)法以前，林業(yè)行政執(zhí)法的方式多種多樣，有委托執(zhí)法、專業(yè)執(zhí)法等等，雖然都為森林資源的保護和林區(qū)秩序的安定穩(wěn)定做出了一定的貢獻。但也存在著一些突出的問題。

1.1 執(zhí)法力量分散 林業(yè)行政主管部門是林業(yè)行政執(zhí)法的主體，內(nèi)部設(shè)立了多個職能機構(gòu)，按照職能委托相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，造成可以行使執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)過多，從而導致執(zhí)法力量分散，降低行政執(zhí)法效率和力度。

1.2 執(zhí)法職權(quán)不清 林業(yè)檢查站、林政稽查隊、林業(yè)站等執(zhí)法隊伍執(zhí)法職能交叉，執(zhí)法責任不清，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，往往出現(xiàn)“有利互相爭”、“無利互相推”的現(xiàn)象。

1.3 保障機制不順 林業(yè)行政執(zhí)法單位大部分列為自收自支事業(yè)編制，沒有財撥工資和辦案經(jīng)費，只能在罰沒款上繳按一定的比例返撥相應(yīng)的經(jīng)費，造成執(zhí)法單位經(jīng)費嚴重不足。有的只能以罰代刑，維持生計，縱容了違法現(xiàn)象的滋生，影響執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效果。

1.4 素質(zhì)參差不齊 林業(yè)行政執(zhí)法隊伍中有臨時工、合同工等，法律知識相對薄弱，加之有的不注意學習積累，很容易造成執(zhí)法不合法、執(zhí)法不公等現(xiàn)象；少數(shù)執(zhí)法人員甚至沒有辦理過行政案件。這些問題的存在在一定程度上影響了林業(yè)法律法規(guī)的全面貫徹實施。

1.5 監(jiān)督不夠到位 林業(yè)行政執(zhí)法和監(jiān)督機構(gòu)不完善，縣林業(yè)局雖明確了執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)和人員，但在實際工作中大多數(shù)的執(zhí)法監(jiān)督是由相應(yīng)執(zhí)法職能機構(gòu)承擔，其承擔執(zhí)法任務(wù)的單位自己監(jiān)督自己，力度和效果明顯達不到規(guī)定要求，缺乏必要的監(jiān)督和制約機制。

2 林業(yè)行政執(zhí)法改革的主要對策

長期以來，林業(yè)行政執(zhí)法任務(wù)繁重，多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題比較突出。2005年，尤溪縣委、縣政府對實施林業(yè)綜合行政執(zhí)法工作高度重視，下決心相對集中林業(yè)行政處罰權(quán)，合理調(diào)整、配置林業(yè)行政執(zhí)法力量，以達到精簡機構(gòu)、精簡人員、服務(wù)社會的目的。根據(jù)國家林業(yè)局試點工作要求，本著兩個相對分開、權(quán)責一致和精簡、統(tǒng)一、效能的基本原則，科學制定方案，認真組織實施。

2.1 嚴格職權(quán)劃分 縣林業(yè)局將法律賦予的林業(yè)行政處罰權(quán)，集中歸并委托給林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊一家行使。除森林公安機關(guān)按國家林業(yè)局授權(quán)代行的林業(yè)行政處罰權(quán)外，其他機構(gòu)不再承擔行政執(zhí)法任務(wù)。林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的主要職責是：檢查和監(jiān)督林業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章的實施；負責木材和野生動植物及其產(chǎn)品的運輸檢查、植物檢疫證件查驗；負責查處各類破壞森林、林木、林地，非法經(jīng)營、加工、運輸木材及其產(chǎn)品、野生動植物及其產(chǎn)品，違反規(guī)定生產(chǎn)、經(jīng)營林木種子、苗木，違反規(guī)定進行野外用火，違反植物檢疫和病蟲害防治規(guī)定等林業(yè)行政案件；協(xié)助林業(yè)主管部門做好林業(yè)法律、法規(guī)、政策宣傳；負責林業(yè)行政案件舉行聽證會議有關(guān)工作；負責林業(yè)行政復議、訴訟案件事務(wù)工作；承擔群眾控告、舉報件調(diào)查；承擔縣人民政府、縣林業(yè)主管部門交辦的其他工作。對案情復雜、社會危害大、查處難的林業(yè)行政案件可與森林公安聯(lián)合辦案，加大查處力度。

2.2 科學設(shè)置機構(gòu) 林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊為縣林業(yè)局直屬機構(gòu)，擬副科級事業(yè)單位。內(nèi)設(shè)綜合股、法制股和15個中隊（1個直屬中隊和14個基層中隊），各股、中隊為正股級規(guī)格，各中隊為執(zhí)法大隊派出的不具有法人資格的機構(gòu)。中隊根據(jù)木材流向，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位劃分中隊轄區(qū)，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)省政府批準設(shè)立的林業(yè)檢查站由相應(yīng)基層中隊管理，基層中隊按轄區(qū)行使行政處罰權(quán)，辦公場所設(shè)在所在地林業(yè)站。

2.3 合理設(shè)定崗位 2005年4月，經(jīng)縣編制委員會批準，核定編制80名（約每0.33萬hm2林地配1人）。林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊將林業(yè)檢查站、林政稽查隊合并在內(nèi)，人員從林業(yè)內(nèi)部從事林政執(zhí)法現(xiàn)持有執(zhí)法證的人員中經(jīng)考核、競聘上崗、擇優(yōu)錄用。林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊設(shè)大隊長1名，主持執(zhí)法大隊全面工作；副大隊長2名，協(xié)助大隊長工作；股長2名；各中隊設(shè)中隊長1名，由所在地林業(yè)站站長兼任；副中隊長1～2名，轄區(qū)內(nèi)設(shè)有經(jīng)省政府批準的林業(yè)道路檢查站的增設(shè)1名副中隊長。人員崗位設(shè)置側(cè)重基層中隊，中隊人員規(guī)模根據(jù)其轄區(qū)工作量大小配備。執(zhí)法大隊副股級以上職務(wù)由縣林業(yè)局任免，一般工作人員由執(zhí)法大隊聘任；除重大決策外，一般性工作和一般工作人員由執(zhí)法大隊指揮、調(diào)度。

2.4 保障經(jīng)費供給 林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊實行“收支兩條線”管理。罰沒等款項收入全額上繳縣財政，費用由縣財政撥付。執(zhí)法大隊實行財政二級預(yù)算，即縣林業(yè)局下的一級核算單位。人員工資、獎金、福利及經(jīng)常性費用等每月核撥，工資由縣國庫統(tǒng)發(fā)；專項經(jīng)費由執(zhí)法大隊專題申請解決。

2.5 強化執(zhí)法管理

2.5.1 實行持證上崗制度 隊員應(yīng)具備廉潔奉公、忠于職守、熟悉相關(guān)法律和業(yè)務(wù)知識，具有工作所需的文化程度等條件，并經(jīng)省人民政府或國家林業(yè)局培訓考試合格后持證上崗。為保證執(zhí)法隊伍素質(zhì)，凡未取得執(zhí)法資格的隊員，不得上崗執(zhí)法。

2.5.2 嚴格考核制度 林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊建立健全崗位責任制、目標管理責任制，其工作實績按年度考評。根據(jù)考核情況確定獎懲標準，對連續(xù)2a考核不稱職的，取消其執(zhí)法資格，并予以解聘。

2.5.3 實行輪崗、交流制度 中隊領(lǐng)導定期、不定期相互交流，普通隊員根據(jù)崗位需要適時交流。在一個執(zhí)法區(qū)域內(nèi)，原則上最長不超過2a。中隊內(nèi)檢查員和稽查員要經(jīng)常交流，由中隊報大隊備案后實施。

2.5.4 建立稽查和監(jiān)督制度 縣林業(yè)局設(shè)立行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，配備專職督察人員，監(jiān)察、糾正、查處林業(yè)行政執(zhí)法活動中的違法、違紀違規(guī)和不作為的行為。林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊公開辦事制度、辦事程序，設(shè)立投訴電話，建立值班制度，接受群眾投訴和監(jiān)督；并建立行政執(zhí)法責任人制度、錯案追究制度、錯案賠償制度。

2.5.5 強化監(jiān)督制度 縣林業(yè)局職能部門定期對林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊進行評議考核，評議考核情況報縣林業(yè)局備案。林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的培訓、考核、發(fā)證和監(jiān)督等具體工作，由縣林業(yè)局法制和林政資源管理機構(gòu)負責組織實施。

2.6 理順各方關(guān)系

2.6.1 正確處理與林業(yè)主管部門的關(guān)系 林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊是縣林業(yè)局的直屬機構(gòu)，林業(yè)主管部門與執(zhí)法大隊是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。

2.6.2 正確處理與森林公安的關(guān)系 森林公安與林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊在林業(yè)刑事與林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)上相對分開。

2.6.3 正確處理與基層林業(yè)站關(guān)系 林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊與林業(yè)站同屬林業(yè)局的下屬單位，是林業(yè)管理重要的兩支力量，只是分工不同。通過加強協(xié)作、加強溝通、共享信息、共享資源，降低管理成本，提高行政效率。

2.6.4 正確處理與法制工作機構(gòu)的關(guān)系 縣林業(yè)法制工作機構(gòu)是縣林業(yè)局專司法制工作的機構(gòu)，與執(zhí)法大隊是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。

2.6.5 正確處理與檢測機構(gòu)的關(guān)系 法定檢測機構(gòu)提供客觀、公正的檢測服務(wù)，是行政執(zhí)法的重要技術(shù)依托。執(zhí)法大隊在林業(yè)行政案件查處過程中需要技術(shù)鑒定的，由技術(shù)機構(gòu)承擔。技術(shù)機構(gòu)獨立開展技術(shù)鑒定活動，對其鑒定結(jié)論承擔法律責任。

2.6.6 正確處理與其它部門的關(guān)系 林業(yè)行政執(zhí)法涉及面廣、難度大，在違法行為處理上又有局限性和限制性，必須加強與兄弟單位的協(xié)作，形成齊抓共管的良好局面。

3 實施林業(yè)綜合行政執(zhí)法的主要成效

尤溪縣林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊于2005年5月1日運行。從運行情況看，總體態(tài)勢良好、過渡平穩(wěn)、成效明顯。

3.1 依法行政意識明顯增強 集中行政處罰權(quán)的林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的成立和運行，不僅改變了以往林業(yè)行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的多頭執(zhí)法、難以協(xié)調(diào)、不便管理等較為混亂的狀況，而且還便于主管部門對行政執(zhí)法過程的管理和監(jiān)督。因此，全體執(zhí)法人員依法行政的意識明顯增強，查處的林業(yè)行政案件，能夠堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩；能夠堅持程序法與實體法并重，做到程序合法、適用法律法規(guī)正確，依法行政，規(guī)范執(zhí)法。到目前為止，僅發(fā)生一起行政復議，上級林業(yè)主管部門維持；沒有發(fā)生行政訴訟和行政賠償案件。

3.2 行政執(zhí)法權(quán)威逐步樹立 執(zhí)法人員在履行職責過程中，能夠依法辦案，秉公辦事，不為情所困，敢于堅持原則，知難而進，樹立了良好的形象。在違法行為人抗拒檢查，甚至威脅的情況下，執(zhí)法人員毫不退縮，同違法分子作堅決的斗爭，體現(xiàn)了執(zhí)法人員大無畏的精神，樹立了林業(yè)行政執(zhí)法的權(quán)威。

3.3 林政資源管理得到強化

3.3.1 源頭管理進一步加強 案件涉及木材生產(chǎn)源頭的，對源頭情況全面追查，依法處理，在源頭上堵住資源流失的漏洞。

3.3.2 流通管理進一步強化 針對福銀高速公路通車后檢查站的驗證把關(guān)作用削弱這一情況，執(zhí)法大隊加強對林區(qū)道路及高速互通口路段的巡查，強化了木材流通領(lǐng)域的打擊力度，促使木材運輸辦證數(shù)量明顯增加，同時源頭林業(yè)金費的收入明顯增多，對林區(qū)秩序的改善取得了較好效果。據(jù)統(tǒng)計，總體辦證數(shù)每車平均增加約20%。

3.3.3 企業(yè)管理進一步規(guī)范 加強對企業(yè)依法經(jīng)營加工行為的監(jiān)管，定期不定期對木材加工企業(yè)進行1～2次檢查，對違法行為較為嚴重的企業(yè)進行重點監(jiān)管，并對違法行為記錄在案，作為企業(yè)年審的重要內(nèi)容，促進加工企業(yè)依法經(jīng)營加工。

3.4 執(zhí)法聯(lián)手協(xié)作緊密

3.4.1 中隊間聯(lián)手互動 執(zhí)法大隊建立縱向聯(lián)動機制，統(tǒng)一指揮、調(diào)度林業(yè)行政執(zhí)法人員。

3.4.2 與森林公安、交警等部門聯(lián)手打擊 對案情復雜、社會危害大、查處難的林業(yè)行政案件組織聯(lián)合辦案，加大查處力度。

3.4.3 與局內(nèi)部機構(gòu)聯(lián)手監(jiān)管 在查處林業(yè)行政案件過程中，發(fā)現(xiàn)林業(yè)站工作人員伐區(qū)管理不到位，檢驗員不按國標檢量等行為，加強與林業(yè)站、木材檢驗復檢辦公室協(xié)作，予以嚴肅處理，督促工作人員公平、公正履行職責。

3.4.4 與民間護林組織聯(lián)手合作 如與護林聯(lián)防協(xié)會合作，共同打擊違法分子。這樣對外形成了更強有力的打擊力度，對內(nèi)協(xié)同局有關(guān)部門加強了對伐區(qū)設(shè)計、林木采伐和木材檢尺工作質(zhì)量的檢查和監(jiān)督，使林區(qū)秩序的穩(wěn)定有了一個更為可靠的保證。

4 林業(yè)行政執(zhí)法改革的啟示

林業(yè)綜合行政執(zhí)法，對保護森林資源，維護林農(nóng)、業(yè)主的合法權(quán)益，提高工作效率，維護法律權(quán)威都起到積極的作用，為加快林業(yè)發(fā)展提供有力保障。

4.1 有利于工作效率的提高 林業(yè)綜合行政執(zhí)法由于執(zhí)法權(quán)力相對集中，在實際工作中更易于明確其職責，減少扯皮、推諉等現(xiàn)象的發(fā)生，有利于森林資源保護管理工作的順利開展。由于擁有較全的林業(yè)行政處罰職能，林業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍遇到各類林業(yè)行政管理相對人的違法違章行為時，均可以執(zhí)法主體對其進行處罰，不存在爭權(quán)奪利互相推諉的問題，使違法行為得以迅速消除。另外，林業(yè)行政管理相對人的違法違章行為多屬綜合違法行為，即一個違法行為往往涉及多個林業(yè)職能部門和多個林業(yè)法律法規(guī)的禁止性規(guī)范，一個專業(yè)執(zhí)法隊伍難以徹底消除這一違章行為。單一的執(zhí)法隊伍依據(jù)各自的工作職能權(quán)限很難一下子奏效，而林業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍集各家之能，即可快捷地處理，并能迅速消除其危害，達到提高工作效率，有效地維護林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序的目的。

4.2 有利于維護林農(nóng)的合法權(quán)益 作為代表政府行使林業(yè)行政管理權(quán)力的職能部門，最主要的就是如何為林農(nóng)、業(yè)主服務(wù)好，最大程度地發(fā)揮林業(yè)的各項功能，使林業(yè)管理落到實處，讓林農(nóng)、業(yè)主受益。從目前情況看，只有對林業(yè)行政管理實行綜合執(zhí)法才能維護好林農(nóng)、業(yè)主的合法權(quán)益。一方面，由同一支隊伍對各種違反林業(yè)法律法規(guī)的行為進行處罰，不僅處罰標準能夠掌握較一致，做到公正執(zhí)法，而且還可以有效地避免交叉、多頭執(zhí)法，重復處罰。另一方面，實行綜合執(zhí)法能保障群眾正常行使監(jiān)督權(quán)力。執(zhí)法人員出現(xiàn)了違規(guī)違紀行為，群眾找得到地方投訴，能有效地行使監(jiān)督權(quán)力。

4.3 有利于更有效地實施行政處罰權(quán) 實行林業(yè)綜合行政執(zhí)法，一方面可以精簡機構(gòu)，將眾多、分散的人員合成一支隊伍，不僅指揮有力，政令暢通，而且由于一隊多能，必然能大幅度地降低政府行政執(zhí)法成本，減少因多個專業(yè)執(zhí)法隊伍所造成的政府行政開支，使政府能以較小的投入獲得最大化和最優(yōu)化的社會效益。另一方面，行政處罰權(quán)被相對集中，由綜合執(zhí)法部門實施，工作協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，不再推諉扯皮，從而消除因部門之間職能交叉、多頭執(zhí)法、推諉扯皮而產(chǎn)生的行政負面影響，積極主動地履行工作職責。

4.4 有利于建立一支高素質(zhì)的林業(yè)執(zhí)法隊伍 實行林業(yè)綜合行政執(zhí)法，首先，保證了林業(yè)執(zhí)法隊伍的相對穩(wěn)定。林業(yè)行政處罰職能由綜合執(zhí)法隊伍承擔，行政執(zhí)法人員就可以按照有關(guān)規(guī)定，采取考試、考核等辦法，在符合條件的人員中擇優(yōu)錄用。這樣，自然就把素質(zhì)低的人員拒在林業(yè)行政執(zhí)法隊伍之外，保證了林業(yè)行政執(zhí)法隊伍的高起點、正規(guī)化建設(shè)。其次，有利于林業(yè)執(zhí)法隊伍的統(tǒng)一管理。實行林業(yè)綜合行政執(zhí)法，不僅能夠統(tǒng)一人、財、物的管理，更重要的是能夠做到對人員整體教育培訓，從政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、組織紀律等方面統(tǒng)一培訓，提高隊伍的戰(zhàn)斗力，樹立林業(yè)行政執(zhí)法隊伍良好的社會形象。第三，查處違規(guī)違紀強硬有力。由一個部門直接進行管理完全可以避免有令不行、有禁不止的現(xiàn)象，對違規(guī)違紀行為可以一查到底。有了一支文明、規(guī)范、高素質(zhì)的林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，既為森林資源保護管理提供了隊伍保障，也為樹立林業(yè)形象打下堅實的基礎(chǔ)。 （責編：徐煥斗）