洪紅

摘要：隨著國家對“三農”的關注和新農村建設的不斷深入，為了彌補現(xiàn)有國家審計監(jiān)督力量的不足，緩解基層審計機關的工作負荷，迫切需要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計并有效發(fā)揮其功能。文章首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計工作實踐中普遍存在的問題進行了說明，然后按照“規(guī)范—發(fā)展—提高”的總體思路，積極探索“監(jiān)審合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計管理新模式。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；內部審計；監(jiān)審合一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國農村及城鄉(xiāng)結合部最為基層的一級政府，是一定地域范圍內兼有發(fā)展經濟、社會管理、文化教育等多種功能的社區(qū)綜合體，在我國國民經濟、社會發(fā)展和政權建設中均居于十分重要的位置。發(fā)展農業(yè)和農村經濟，做好農村工作，解決農民問題，村級是基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是關鍵。隨著國家對“三農”的關注和新農村建設的不斷深入，為了彌補現(xiàn)有國家審計監(jiān)督力量的不足，緩解基層審計機關的工作負荷，迫切需要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計并有效發(fā)揮其功能。下面筆者結合所處區(qū)域近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計發(fā)展情況作一點分析，談一點建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計工作實踐中普遍存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內審法律地位不明確

目前，我國關于內部審計的相關法律法規(guī)主要包括：《中華人民共和國審計法》及實施條例、《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》及《中國內部審計準則》等，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計尚無統(tǒng)一的法律法規(guī)。實際操作中各地因地制宜，自行決定機構名稱、性質、職責范圍、隸屬關系、人員編制、經費來源，以致各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計模式各異，而且普遍在規(guī)范性、可操作性和權威性上存在問題。以筆者所處區(qū)域為例，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的具體操作基本參照由內審協(xié)會制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計操作指南》執(zhí)行，但許多方面迥然不同于國家審計，又缺乏法律法規(guī)的支撐，使得審計的威信大打折扣， 嚴重影響了審計的效率和效果，起不到應有的監(jiān)督和懲戒作用，不能有效地開展工作。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內審工作發(fā)展不平衡

發(fā)展不平衡這個問題與地方政府領導重視程度、認識到位等有莫大關聯(lián)。如機構設置方面，如果領導重視，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)內審機構在行政上受一把手直接領導，業(yè)務上積極與基層國家審計機關互動，有獨立的辦公地點、專業(yè)的審計人員和充分的經費保障；反之，可能為非獨立的內設機構，常見的形式有與鎮(zhèn)紀委或財政所合署辦公，實行“一套班子兩塊牌子”，審計人員不固定，由紀委、財政、經管辦等部門抽調，操作上更多體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的意志。再如業(yè)務開展方面，如果單位領導重視、認識到位，年初會制定詳細的審計計劃，提出詳盡的審計要求，內部審計工作起點高，發(fā)展速度快，成效明顯；如果領導對審計工作不夠重視，審計無主動性，只有當出現(xiàn)上級部門交辦、群眾反映問題時才去審計，且就事論事，隨意性較大，收效甚微。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內審人員業(yè)務水平參差不齊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)內審工作起步并不早，加之缺乏引導、規(guī)范，尚處在“探索——實踐”的過程。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內審人員年齡結構老化、知識結構陳舊單一，工作手段以傳統(tǒng)的手工查賬方式為主，工作內容流于形式，不夠深入細致，有的只是簡單查看收支帳目，對審計內容、范圍和重點掌握不到位，對于法規(guī)、政策的運用還不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟活動的實際相結合，無法滿足地方領導決策、服務地方經濟發(fā)展的需要。而發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已充分認識到審計的重要性，開始著手培養(yǎng)或招聘不僅是財務、審計方面的專業(yè)人才，還有法律、經營管理、工程造價、計算機操作等方面的專業(yè)人才，除了開展常規(guī)的經濟責任、財務收支等審計項目外，逐步向專項資金績效審計、工程建設領域發(fā)展，在審計程序和質量上以國家審計機關的標準加以約束。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內審審計力度不夠

隨著近年來財政改革的不斷深入，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步實行“會計集中核算”、“村賬鎮(zhèn)管”等管理模式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內審機構的法律地位不明確、機構設置的不獨立等因素，造成了財務核算和審計監(jiān)督在一定程度上有重合，既是管理者，又是監(jiān)督者，久而久之讓他人誤以為“審不審無所謂，審計只是走過場”的錯誤思想，不僅影響了審計工作的開展和審計質量的提高，也存在著較大的審計風險。此外，即使發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)村干部存在貪污、挪用等重大違法違規(guī)失職行為問題，地方領導更多地是從人情角度出發(fā)寬容處理，基本采取“內部消化”的方式，最終便“大事化小、小事化了”，久而久之影響審計人員的積極性，也直接影響了審計威信。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計實行“監(jiān)審合一”管理模式新探索

由于紀檢監(jiān)察工作與審計工作在維護國家財經紀律執(zhí)行方面有其相通性，執(zhí)法對象都包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位、村、社區(qū)、集體企業(yè)等，而紀檢監(jiān)察部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有較高的政治地位和威懾力，實行“監(jiān)審合一”新模式，可以將黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督與審計監(jiān)督充分結合，可以彌補原有模式下審計效果弱化等缺陷，更利于保持審計工作的獨立性，擴大審計覆蓋面，強化審計工作力度。而且實行“監(jiān)審合一”新模式，能夠使部門優(yōu)勢、人力資源、信息資源等方面進一步優(yōu)化配置，促進廉政工作力量有效整合。鑒于此，筆者所在審計部門緊緊圍繞“務實創(chuàng)新、加快轉型、以民為本、服務大局”的審計理念，通過前期大量的對所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內審工作開展情況進行調研、赴鄰省市先進內審單位學習考察，按照“規(guī)范—發(fā)展—提高”的總體思路，積極探索“監(jiān)審合一”管理新模式。

（一）搭建“監(jiān)審合一”機構基本框架

通過地方政府部門出臺《關于加強基層審計監(jiān)督有關事項的通知》等文件，以文件形式對“監(jiān)審合一”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)內審機構的設立和職能定位加以明確。先是在區(qū)農村紀檢監(jiān)察工作室增掛“農村監(jiān)察審計室”牌子，作為監(jiān)察部門和審計部門的聯(lián)合派駐機構，負責監(jiān)督檢查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作開展情況并進行業(yè)務指導和幫助；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室增掛“審計室”牌子，負責組織本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計工作的組織實施。經過幾年的摸索和發(fā)展，本著“精簡、務實、高效”的原則，決定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再保留監(jiān)察室和審計室牌子，而是統(tǒng)一成立監(jiān)察審計室，履行監(jiān)察和審計兩項職能，以放大監(jiān)察審計在機構、職能、人員、業(yè)務上的資源整合優(yōu)勢，提升監(jiān)察審計聯(lián)動監(jiān)督的實效。

（二）建立“監(jiān)審合一”工作規(guī)范

統(tǒng)一的規(guī)章制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計工作制度化、規(guī)范化的保證。監(jiān)察部門制定了《關于進一步加強‘監(jiān)審合一工作的實施意見》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察審計目標任務、機構設置和人員配備、工作職責和工作要求等加以規(guī)范；審計部門制定了《內部審計工作指導意見》、《內部審計工作暫行規(guī)定》等文件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察審計的范圍、內容、權限、程序等加以明確；此外，還制定了《內部審計工作考核細則》并不斷完善，從機構設置和人員配置、計劃任務完成情況、審計項目質量、審計成果利用、其他工作等方面進行年度考核，旨在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計工作，提高內部審計工作的質量和水平。

（三）強化“監(jiān)審合一”工作措施

建立區(qū)“監(jiān)審合一”工作協(xié)調小組，負責全區(qū)監(jiān)察審計工作重大問題和查辦基層腐敗案件的組織協(xié)調，研究部署、協(xié)調指導、督促檢查全區(qū)監(jiān)察審計工作中的重大事項；定期召開例會，研究解決基層監(jiān)察審計工作難題，從工作力量、執(zhí)法權力、業(yè)務指導等方面加大支持和配合力度，實現(xiàn)上下聯(lián)動，協(xié)調推進；建立健全行為規(guī)范、工作程序、工作考核、安全保密等管理制度，完善各類業(yè)務臺賬資料，強化內部管理；健全完善學習培訓制度，不斷提高基層監(jiān)察審計人員思想政治、職業(yè)道德、理論知識、業(yè)務水平等綜合素質。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部審計實行“監(jiān)審合一”效果更大化的建議

（一）齊抓共管，優(yōu)勢互補，強化工作協(xié)調性

監(jiān)察與審計，各有側重，各有所長，共同構筑了國家和社會經濟健康發(fā)展的防火墻。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)“監(jiān)審合一”效果最大化，需要區(qū)級監(jiān)察與審計兩個部門之間加強溝通、密切配合、相互協(xié)調。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)審機構的日常管理，應在各自職責范圍內加以指導；對聯(lián)合開展的項目，應明確主、次關系，便于指揮和運作。審計部門利用專業(yè)優(yōu)勢，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟活動的監(jiān)督，抓線索、查問題、提建議、促規(guī)范；監(jiān)察部門充分利用審計結果，實現(xiàn)對基層領導干部經濟權力的制約和監(jiān)督，共同促進地方經濟發(fā)展，維護政紀、財經紀律秩序，促進廉政建設健康發(fā)展，提高依法行政的效能。

（二）健全制度，形成合力，提高監(jiān)審服務能力

一是以相應法律法規(guī)為依據(jù)，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，制定一套切實可行、操作性強的規(guī)章制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察審計的工作程序、重點、內容、范圍、文書格式、立卷歸檔、考核評比等進行統(tǒng)一，實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，在嚴肅財經紀律、維護財經秩序、節(jié)省行政成本和行政開支、促進公信力的提高和反腐倡廉建設等方面形成合力；二是把監(jiān)審工作的發(fā)展目標與新農村建設有機結合，擺正服務新農村建設與履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察審計的關系，樹立以服務為主、寓服務于監(jiān)督之中的工作理念，堅持“一審、二幫、三促進”相結合，明確監(jiān)督是手段，服務是大局，促進發(fā)展才是根本目的。

（三）強化學習培訓，提高人員綜合素質

打造一支作風過硬、經得起考驗、高素質的監(jiān)察審計隊伍，是提高監(jiān)審質量降低監(jiān)審風險的切實保證，而崗位培訓、后續(xù)教育、學習交流等則是保證監(jiān)審人員具備上述綜合素質的關鍵措施。支持和鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)審人員參加各類崗位資格考試，夯實理論基礎；定期組織財經法規(guī)、廉政教育、業(yè)務知識等培訓學習，赴先進地區(qū)、先進單位聆聽經驗介紹，進行現(xiàn)場交流觀摩，增強感性認識；結合工作實際，實行審訓結合，堅持崗前培訓、集中培訓、以審代訓等措施，及時解決具體工作中遇到的實際問題，豐富實踐經驗。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的模式是在實踐中不斷創(chuàng)新和發(fā)展的，而“監(jiān)審合一”也只是一種嘗試和探索，無論采取何種模式，都必須合理、規(guī)范、有效，符合農村經濟和社會發(fā)展的要求，從而保障新農村建設的順利進行和集體經濟的健康發(fā)展。

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（作者單位：江蘇省常州市新北區(qū)審計局）